Transcript 6การปฏิรูประบบราชการไทยและผลกระทบ

การปฏิรูประบบ
ราชการไทยและ
ผลกระทบ
ดร.ชาญชัย จิตรเหล่าอาพร
มหาวิทยาลัยรังสิต
www.ballchanchai.com
ประวัติ
 อาจารย์ประจาวิชาความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐศาสตร์ วิทยาลัยบริหารรัฐกิจและรัฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยรังสิต
 ผูอ้ านวยการหลักสูตรศิลปศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชาผูน้ าทางสังคม ธุ รกิจและ
การเมือง วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต
 ประธานกรรมการบริหาร บริษทั ไทยวิจยั พัฒนาการจัดการ จากัด
 อาจารย์พเิ ศษมหาวิทยาลัยต่างๆ
กล่าวนา
ประเด็นในวันนี้
 การปฏิรูประบบราชการไทย
นับตัง้ แต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร
พ.ศ.2544 นัน้ การปรับเปลีย่ น ปฏิรูป และพัฒนาระบบราชการไทยนัน้ เป็ นอย่างไร
 มีผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นตามมาอย่างไร
กล่าวนา
จาแนกเป็ นประเด็นสาคัญๆ ได้แก่
 การปฏิรูประบบราชการผ่านแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
การปฏิรูประบบราชการตามแนว
ทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
(New Public Management)
เป็ นอีกหนึ่งทางเลือกทีเ่ กิดขึ้นตามมาจากแรงผลักดันของโลกาภิวตั น์
(Globalization) ทีป่ รารถนาให้ระบบราชการหรือกิจการภาครัฐนัน้ ต้องมี
การปรับตัว เพราะระบบราชการขนาดใหญ่ (Big Government)
แบบเดิมๆ นัน้ จาเป็ นต้องใช้งบประมาณจานวนมหาศาลในการหล่อเลี้ยงระบบ แต่ใน
อีกด้านหนึ่งกลับพบว่าระบบราชการกลับขาดประสิทธิภาพในการตอบสนองความ
ต้องการของประชาชน อีกทัง้ ยังก่อให้เกิดปัญหาทางด้านการคลังตามมาด้วยเช่นกัน
 การจัดการภาครัฐแนวใหม่
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 แนวความคิดทางด้านการจัดการภาครัฐแนวใหม่นนั้ ก็ได้นาเอาเทคนิควิธีการมากมาย
ขององค์กรภาคเอกชนเข้ามา ประกอบกับการเกิดกระแสทางด้านการปกครองแบบ
ประชาธิปไตยแบบตะวันตก (Democratization) ได้แทรกผ่านเข้ามา
พร้อมๆ กัน จึงส่งผลให้แนวความคิดนี้ได้รบั ความนิยมมีการนาไปปรับใช้ในหลาย
ประเทศจวบจนถึงปัจจุบนั
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 John
Naisbitt (1984: xii-xiii) ได้เขียนหนังสือ
Megatrends (ค.ศ. 1984) ซึง่ เป็ นการทานายแนวโน้มสาคัญของโลกใน
อนาคตไว้ 10 ประการ คือ
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 1.การเปลีย่ นแปลงจากสังคมอุตสาหกรรมไปสู่สงั คมสารสนเทศ
(Industrial
Society to Information Society)
 2. การเปลีย่ นแปลงจากเทคโนโลยีอตุ สาหกรรมไปสู่เทคโนโลยีชนั้ สูง (Forced
Technology to High Tech/High Touch)
 3. การเปลีย่ นแปลงจากเศรษฐกิจระดับชาติไปสู่เศรษฐกิจระดับโลก
(National Economy to World Economy)
 4. การเปลีย่ นแปลงจากการวางแผนระยะสัน้ ไปสู่การวางแผนระยะยาว (ShortRange Planning to Long-Range Planning)
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 5.
การเปลีย่ นแปลงจากการรวมศูนย์อานาจไปสู่การกระจายอานาจ
(Centralization to Decentralization)
 6. การเปลีย่ นแปลงจากการพึง่ พาสถาบันไปสู่การพึง่ พาตนเอง
(Institutional Help to Self-Help)
 7. การเปลีย่ นแปลงจากประชาธิปไตยแบบตัวแทนไปสู่ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม
(Representative Democracy to
Participative Democracy)
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 8.
การเปลีย่ นแปลงจากสายการบังคับบัญชาตามลาดับชัน้ ไปสู่การทางานแบบ
เครือข่าย (Hierarchy to Networking)
 9. ศูนย์กลางความเจริญจากตอนเหนือสู่ตอนใต้ (North to South)
ความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง เทคโนโลยี เคลือ่ นย้ายจากตอน
เหนือไปสู่ตอนใต้ โดยเฉพาะแถบเอเซียตะวันออกจนถึงแปซิฟิค
 10. การเปลีย่ นแปลงจากหนึ่งทางเลือกไปสู่ทางเลือกหลายทาง (Either/or
to Multiple option)
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
OECD ประสบผลสาเร็จในการปรับเปลีย่ น
เป็ นอย่างดีแล้ว จึงได้นาผลสรุปจากประสบการณ์ปฏิรูปการจัดการปกครองและ
ความสาเร็จของการปฏิรูปภาครัฐทีม่ ผี ลกระทบต่อเนื่องถึง ผลสาเร็จในการพัฒนา
เศรษฐกิจและสังคมมาขยายผลและพัฒนาเป็ นหลักในการจัดการปกครองทีด่ ี หรือ
หลักการบริหารจัดการบ้านเมืองทีด่ ี (Good Governance) ขึ้น
พร้อมทัง้ ได้มกี ารเสนอแนะและผลักดันให้กลุม่ ประเทศกาลังพัฒนาทัง้ หลาย ได้ใช้เป็ น
แนวทางในการจัดการปกครองประเทศ โดยมีองค์การระหว่างประเทศหลายแห่ง อาทิ
OECD, IMF, World Bank, JICA เป็ นผูม้ สี ่วนร่วมในการ
ผลักดัน
 ต่อมาภายหลังจากทีป่ ระเทศในกลุม
่
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ด้วยเหตุน้ ใี นหลายประเทศจึงดาเนินการปฏิรูประบบราชการตามแนวกระแสใหม่ของ
Paradigm ใหม่ของการปกครองแบบประชาธิปไตย
 Owen Huges ได้อธิบายว่ามีปจั จัยต่างๆ ทีม
่ ผี ลกระทบต่อการ
เปลีย่ นแปลงในด้านกระบวนทัศน์ของการบริหารปกครองดังกล่าว ได้แก่ สภาพการ
แข่งขันระหว่างประเทศและโลกาภิวตั น์ วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจกระแสอนุรกั ษ์นิยม
การต่อต้านรัฐบาลและการกระจายอานาจ ความสาเร็จของระบบเศรษฐกิจเสรี และ
ความล้มเหลวของระบบวางแผนและควบคุมเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์อานาจหรือระบบ
สังคมนิยม ปัญหาการทุจริตคอร์รปั ชันของรัฐบาลและระบบราชการ ตลอดจนความ
เข้มแข็งและการเปลีย่ นแปลงของภาคธุรกิจเอกชน
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ในช่วงทศวรรษที่ 1990
เป็ นต้นมา ได้เกิดรูปแบบใหม่ของการบริหารจัดการภาครัฐ
ปรากฏขึ้นในประเทศต่างๆ ทีพ่ ฒั นาแล้ว อาทิเช่น Managerialism,
New Public Management, Market-Based
Public Administration, Entrepreneurial
Government เป็ นต้น อันเป็ นแนวคิดทีล่ ว้ นท้าทายกระบวนทัศน์เดิมของ
การบริหารปกครองทีย่ งั คงให้ความสาคัญกับรัฐบาลและหน่วยงานราชการในฐานะที่
เป็ นผูด้ าเนินการจัดหาและส่งมอบสินค้าและบริการสาธารณะต่างๆ แก่ประชาชนโดย
ทัง้ สิ้น
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 หลักการปฏิบตั ใิ หญ่ๆ
ของ การนาแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ มาใช้คือ
 1.ให้ความสาคัญต่อสัมฤทธิผลของการบริหารจัดการ และความรับผิดชอบต่ อ
ผลงานของผูบ้ ริหาร
 2. มีการกาหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและเป้ าหมายของแต่ละบุคคลอย่างชัดเจน
ในรูปตัวชี้วดั ผลงาน (Key Performance Indicators)
 3. ทาการตรวจสอบและวัดผลสาเร็จและให้รางวัลตอบแทนตามผลงาน
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 4.พยายามให้ความมีอสิ ระและยืดหยุ่นทางด้านการบริหารจัดการ
โดยเฉพาะเรื่อง
ของรูปแบบการจัดโครงสร้างองค์กรและการใช้ทรัพยากรทางการเงินและบุคลากร
 5.พยายามเปลีย่ นแปลงบทบาทหน้าทีข่ องรัฐบาลและระบบราชการจากเดิมทีเ่ ป็ นผู ้
ปฏิบตั ิ และดาเนินงานเองโดยตรงไปสู่การเป็ นผูก้ ากับ ช่วยเหลือ ร่วมมือ สนับสนุน
และส่งเสริมให้กลไกตลาด ภาคเอกชน องค์กรประชาสังคม ชุมชน และประชาชน
สามารถเข้ามาเป็ นผูด้ าเนินการแทน
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 กระแสแนวความคิดในเชิงวิชาการทีม
่ อี ทิ ธิพลต่อการเปลีย่ นแปลงกระบวนทัศน์ของ
การบริหารปกครองไปสู่รูปแบบบริหารจัดการภาครัฐดังกล่าวนี้ อาจจะแยกออกได้เป็ น
สามส่วน กล่าวคือ
 ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์แบบนีโอคลาสสิกและเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน
 แนวความคิดแบบการจัดการนิยม
 หลักการรัฐแบบมีส่วนร่วม
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 1.
ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ในแบบนี โอคลาสสิก (Neo-classical
economics) และทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน (Institutional
economics) เป็ นแนวคิดทีม่ คี วามเชื่อว่าปัจเจกบุคคลต่างๆ เป็ นผูท้ ม่ี ี
เหตุผลและพยายามแสวงหาผลประโยชน์สูงสุดของตนเอง
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 2.
แนวความคิดการจัดการนิ ยม (Managerialism) เป็ นกระแส
แนวความคิดทีเ่ กิดขึ้นมาจากนักบริหารมืออาชีพและทีป่ รึกษาทางการบริหารจัดการ
มากกว่านักวิชาการโดยทัว่ ไป
 แนวความคิดเกี่ยวกับการจัดการนิยมดังกล่าวนี้ต่างชี้ให้เห็นถึงความไม่มปี ระสิทธิภาพ
และประสิทธิผลของการบริหารราชการ อันเนื่องมาจากการขาดความคล่องตัวทางการ
บริหารจัดการ ตลอดจนการสร้างความพึงพอใจในคุณภาพของการให้บริการประชาชน
 เน้นนาเอาเทคนิควิธกี ารบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชนทีป่ ระสบความสาเร็จมา
ประยุกต์ใช้ในการบริหารงานของรัฐ
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
การบริหารเชิงกลยุทธ์ (Strategic Management)
การบริหารคุณภาพโดยรวม (Total Quality Management
- TQM) การรื้อปรับระบบ (Reengineering) การจ่ายรางวัล
ค่าตอบแทนตามผลงาน (Performance-Related Pay) การ
ตรวจสอบผลการดาเนินงาน (Performance Auditing) และ
ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology) เป็ น
ต้น
 อาทิเช่น
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 Osborne
และ Gaebler ในหนังสือ “Reinventing
Government” แล้วจะเห็นว่าทัง้ สองพยายามนาเสนอหลักการของการ
จัดการภาครัฐแนวใหม่ไว้ 10 ประการคือ
 ประการทีห่ นึ่ง รัฐบาลต้องสวมวิญญาณจุดประกายความคิด: รัฐบาลถือหางเสือ
มากกว่าพายเรือ
 ประการทีส่ อง รัฐบาลต้องสวมวิญญาณร่วมใจ: ให้อานาจมากกว่าให้บริการ
 ประการทีส่ าม รัฐบาลต้องสวมวิญญาณนักสู :้ อัดฉีดการแข่งขันสู่การให้บริการ
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ประการทีส่ ่ี
รัฐบาลต้องสวมวิญญาณมุง่ มัน:่ การเปลีย่ นแปลงองค์กรกฎระเบียบ
 ประการทีห่ า้ รัฐบาลต้องสวมวิญญาณมุง่ ผล: จัดงบเพือ่ ผลไม่ใช่เพือ่ ทา
 ประการทีห่ ก รัฐบาลต้องสวมวิญญาณเอาใจ: สนองความต้องการของลูกค้า ไม่ใช่
ความต้องการของระบบราชการ
 ประการทีเ่ จ็ด รัฐบาลต้องสวมวิญญาณขวนขวาย: หามากกว่าใช้
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ประการทีแ่ ปด
รัฐบาลต้องสวมวิญญาณคาดการณ์: ป้ องกันมากกว่ารักษา
 ประการทีเ่ ก้า รัฐบาลต้องสวมวิญญาณรวมพลัง: จากชัน้ อานาจไปสู่ร่วมคิดร่วมทา
 ประการทีส่ บิ รัฐบาลต้องสวมวิญญาณมุง่ การตลาด: เปลีย่ นแปลงโดยพลังตลาด
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
สรุปถึงลักษณะของแนวความคิดแบบการจัดการนิยมได้ดงั นี้
 ประการแรก มีความเชื่อว่าไม่มนี ยั ความสาคัญของความแตกต่างระหว่างการจัดการ
ของภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชน
 ประการทีส่ อง มีการปรับเปลีย่ นในการให้นา้ หนักความสาคัญจากเดิมที่เน้นพันธะความ
รับผิดชอบและการตรวจสอบกระบวนการบริหารงาน (Process
Accountability)
 ประการทีส่ าม เน้นหนักในเรื่องของทักษะทางด้านการบริหารจัดการมากกว่าในเรื่อง
ของนโยบาย
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ประการทีส่ ่ี พยายามขจัดการควบคุมทีเ่ ปล่าประโยชน์
แต่จะหามาตรการเพือ่ การ
พัฒนาระบบการรายงาน ติดตาม และประเมินผลงาน โดยอาศัยการให้รางวัลตอบ
แทนในรูปตัวเงิน (Monetary Incentives)
 ประการทีห่ า้ แยกแยะโครงสร้างการบริหารงาน และองค์การออกเป็ นหน่วยงานย่อย
กึ่งอิสระ (Quasi-Autonomous Agencies) โดยเฉพาะ
ภารกิจงานทีม่ ลี กั ษณะในเชิงพาณิชย์ออกจากภารกิจงานทีไ่ ม่มลี กั ษณะในเชิงพาณิชย์
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ประการทีห่ ก มีความโน้มเอียงทีจ่ ะแปรสภาพกิจการของภาครัฐ
ไปสู่ภาคธุ รกิจเอกชน
 ประการทีเ่ จ็ด เน้นการให้ความสาคัญต่อการลดต้นทุนค่าใช้จ่าย การเพิ่มประสิทธิภาพ
และการตัดทอนงบประมาณรายจ่าย เพือ่ ให้เกิดความประหยัดและคุม้ ค่า
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 3.
หลักการรัฐแบบมีสว่ นร่วม (Participatory State) โดยเป็ น
อุดมการณ์ทางการเมืองซึง่ พยายามแสดงให้เห็นถึงความสาคัญของคุณค่าของหลักการ
ประชาธิปไตย (Democracy Values) ทีป่ ระชาชนพลเมืองและกลุม่
องค์กรประชาสังคมจะสามารถมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองและแสดงให้เห็น
ถึงศักยภาพ ภูมปิ ญั ญาของตน และความร่วมมือกันเป็ นหมูค่ ณะหรือภาคีในการ
บริหารปกครองในกิจการด้านต่างๆ ของประเทศชาติบา้ นเมืองทัง้ โดยทางตรงและโดย
ทางอ้อม นอกเหนือไปจากกระบวนการมีส่วนร่วมทางการเมืองด้วยวิธกี ารออกเสียง
เลือกตัง้ ตามปกติ
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
สรุปกระแสแนวความคิดทัง้ สามประการนี้
ต่างมีเป้ าหมายตรงกันในเรื่องของความพยายามทีจ่ ะเปลีย่ นแปลงกระบวนทัศน์ของการ
บริหารการปกครองไปจากเดิม โดย1.พยายามลดบทบาทและจากัดขนาดของรัฐบาลและ
ระบบราชการเกี่ยวกับการผลิตและการส่งมอบบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน พร้อมกับ
2.เสนอแนะทางเลือกใหม่ของการบริหารจัดการภาครัฐในรูปแบบต่างๆ เช่น การโอนถ่าย
ไปสู่ระบบตลาดและภาคธุรกิจเอกชน การปรับปรุงระบบการบริหารจัดการให้มคี วาม
ทันสมัย การจัดตัง้ องค์กรบริหารอิสระหรือองค์กรมหาชน การกระจายอานาจให้แก่
ท้องถิน่ และการเปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมโดยตรง การเสริมสร้างบทบาท
ของชุมชนและองค์กรอาสาสมัครทีไ่ ม่ม่งุ แสวงหากาไร
การปฏิรูประบบราชการตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่
 ข้อสังเกตต่อแนวคิด
 เรืองวิทย์
เกษสุวรรณ ได้แสดงทัศนะในเชิงทฤษฎีการเมืองเห็นว่า การจัดการภาครัฐ
ใหม่ขดั กับประชาธิปไตย เพราะนอกจากจะไม่เคารพสิทธิพลเมือง การมีส่วนร่วมและ
การตรวจสอบแล้ว ยังไว้ใจผูน้ ามากเกินไป โดยเชื่อว่าผูน้ าแบบผูป้ ระกอบการจะทาให้
เกิดการปฏิรูประบบราชการขึ้นมาได้อย่างรวดเร็ว นอกจากนัน้ ยังเห็นว่าการจัดการ
ภาครัฐใหม่มพี ้นื ฐานมาจากมุมมองในเชิงปรัชญาทีใ่ ห้ความสาคัญกับผลประโยชน์
ส่วนตัว และเป็ นแนวคิดทีเ่ ชื่อมันในพลั
่
งของระบบตลาดมากเกินไป ทัง้ ทีร่ ะบบตลาดก็
มีข ้อบกพร่องในตัวเองไม่นอ้ ย การจัดการภาครัฐแนวใหม่จงึ อาจดูหมิน่ ความคิดของ
การนับถือผลประโยชน์ส่วนรวมและการเสียสละให้กบั สังคม และมองระบบราชการใน
แง่รา้ ยเกินไป
การปฏิรูประบบราชการไทย
จากอดีตถึงปัจจุบนั
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 การปฏิรูปราชการครัง้ ใหญ่ของไทยนับแต่มกี ารพัฒนาประเทศให้ทนั สมัย
(Modernization) ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หวั เมือ่
พ.ศ.2427
 พระองค์ทรงเน้นการจัดองค์กรหรือวางระบบราชการแบบตามอย่างการบริหารราชการ
ของประเทศตะวันตก ซึง่ มีการแบ่งส่วนราชการออกเป็ นกระทรวง ทบวง กรม มี
ราชการส่วนกลางและส่วนภูมภิ าค เป็ นแกนหลักในการบริหารราชการแผ่นดิน แม้จะมี
การจัดตัง้ สุขาภิบาลขึ้นซึง่ ถือเป็ นการเริ่มวางรากฐานของการบริหารราชการส่วนท้องถิน่
ของไทย แต่ก็ยงั ไม่อาจกล่าวได้วา่ เป็ นองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ โดยสมบูรณ์
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 สมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หวั นัน้
พระองค์ได้มกี ารประกาศใช้
พระราชบัญญัตริ ะเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2471 ซึง่ ถือเป็ นกฎหมายจัดระบบการ
บริหารงานบุคคลฉบับแรกของไทย โดยมีการจัดตัง้ คณะกรรมการรักษา
พระราชบัญญัตริ ะเบียบข้าราชการพลเรือน หรือ ก.ร.พ. ซึง่ ถือเป็ นองค์การบริหารงาน
บุคคลกลางแห่งแรกในราชการพลเรือนไทยขึ้น เพือ่ ทาหน้าทีด่ าเนินการจัดสอบ
คัดเลือกผูเ้ ข้ารับราชการพลเรือน และจัดการศึกษาให้นกั เรียนหลวงฝ่ ายพลเรือนที่
ส่งไปศึกษายังต่างประเทศ ทัง้ นี้ได้มกี ารนาเอาระบบคุณธรรมในทางการบริหารงาน
บุคคลภาครัฐเข้ามาใช้เป็ นครัง้ แรก
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั


ต่อมาจึงได้เปลีย่ นจากชื่อจาก “ก.ร.พ.” เป็ น “ก.พ.” หรือ “คณะกรรมการข้าราชการพล
เรือน” ทาหน้าทีด่ ูแลให้การดาเนินการด้านบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน ใน
กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ให้เป็ นไปตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนนับตัง้ แต่
การกาหนดตาแหน่งและอัตราเงินเดือนการสอบเพือ่ บรรจุบคุ คลเข้ารับราชการการแต่ งตัง้
โยกย้ายการเลือ่ นตาแหน่งและอัตราเงินเดือนไปจนถึงการดาเนินการทางวินยั การออกจาก
ราชการ และเรื่องอืน่ ๆ ทีเ่ กี่ยวข้อง บทบาทของ
ก.พ. จึงมีความสาคัญยิง่ ต่อการบริหารราชการแผ่นดินโดยรวม ด้วยการพิจารณา และ
ดาเนินการเพือ่ ให้ได้มาและรักษาไว้ซง่ึ ข้าราชการทีด่ มี คี วามรู ้ ความสามารถสูง ให้ได้คนที่
เหมาะสมกับงานและโดยประหยัดรวมถึงการรักษาขวัญและส่งเสริมกาลังใจ ในการทางานของ
ข้าราชการเป็ นส่วนรวม ถือเป็ นการเตรียมกาลังคนภาครัฐให้มคี วามพร้อมและสามารถผลักดัน
นโยบายของรัฐให้สมั ฤทธิ์ผลตามเป้ าประสงค์ อันจะช่วยให้ประเทศชาติกา้ วเดินไปข้างหน้า
อย่างมันคง
่
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 ภายหลังจากการเปลีย่ นแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็ นการ
ปกครองระบอบประชาธิปไตย ในวันที่ 24 มิถนุ ายน พ.ศ.2475 จึงได้มกี ารปรับปรุง
การจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินใหม่โดยตรา “พระราชบัญญัตวิ า่ ด้วย
ระเบียบบริหารราชการแห่งอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476” ขึ้นใช้บงั คับ ซึง่ ถือเป็ น
กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฉบับแรกในประวัตศิ าสตร์ไทย
 โดยได้จดั ระเบียบราชการบริหารออกเป็ น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการ
บริหารส่วนภูมภิ าค และราชการบริหารส่วนท้องถิน่
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 กระทังในปี
่
พ.ศ.2495 ได้มกี ารปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินครัง้ ใหญ่
ขึ้นอีกครัง้ หนึ่งโดยตราพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 โดย
ราชการบริหารส่วนกลางได้มกี ารจัดแบ่งส่วนราชการเป็ นสานักนายกรัฐมนตรี
กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองทีม่ ฐี านะเทียบเท่ากรม ในราชการบริหารส่วน
ภูมภิ าคได้จดั ระเบียบบริหารราชการออกเป็ นภาค จังหวัด และอาเภอ แต่ภายหลังในปี
พ.ศ.2500 ได้มกี ารยุบภาคลง เหลือเพียงจังหวัดและอาเภอเท่านัน้
 ส่วนในปี พ.ศ.2502 รัฐบาลได้ตงั้ "คณะทีป่ รึกษาระเบียบบริหาร" ซึง่ ต่อมาได้เปลีย่ น
ชื่อหลายครัง้ คือ "คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการและระเบียบบริหารราชการ
แผ่นดิน" และ "คณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน (คพร.) ตามลาดับ
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 ในปี
พ.ศ.2515 โดยประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน
พ.ศ.2515 ได้จดั ระเบียบราชการบริหารออกเป็ น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง
ได้จดั แบ่งส่วนราชการเป็ นสานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรมหรือส่วนราชการ
ทีเ่ รียกชื่ออย่างอืน่ ทีม่ ฐี านะเป็ นกรม มีฐานะเป็ นนิตบิ คุ คล ในราชการส่วนภูมภิ าค ได้
แบ่งเป็ นจังหวัดและอาเภอ ซึง่ กาหนดให้จงั หวัดมีฐานะเป็ นนิตบิ คุ คล และระเบียบ
ราชการส่วนท้องถิน่ ได้จดั แบ่งส่วนราชการออกเป็ น องค์การบริหารส่วนจังหวัด
เทศบาล สุขาภิบาล และองค์การบริหารส่วนตาบลมีฐานะเป็ นนิตบิ คุ คลตามกฎหมายที่
เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ นอกจากนี้ ได้มกี ารปกครองรูปแบบพิเศษซึง่ เป็ น
ราชการบริหารส่วนท้องถิน่ ตามกฎหมายเฉพาะด้วย คือ กรุงเทพมหานครและเมือง
พัทยา
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั




ประกาศของคณะปฏิวตั ฉิ บับดังกล่าวได้มกี ารปรับปรุงแก้ไขต่อเนื่องกันมาจน
กระทัง่ ปี พ.ศ.2534 ในสมัยรัฐบาล นายอานันท์ ปันยารชุน รัฐบาลเห็นว่าสภาพสังคมและเศรษฐกิจได้
แตกต่างไปจากเดิม ได้ตรา “พระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534”
ได้จดั โครงสร้างการจัดระเบียบบริหารราชการเป็ น 3 ส่วน คือราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมภิ าค
และราชการส่วนท้องถิน่ โดยราชการส่วนกลางได้มกี ารตัง้ กระทรวงเพิม่ ขึ้น คือ กระทรวงแรงงานและ
สวัสดิการสังคม
ส่วนราชการส่วนภูมภิ าคได้มกี ารยกเลิกระบบคณะกรมการจังหวัด และคณะกรมการอาเภอ สาหรับ
โครงสร้างอื่นๆ ยังคงคล้ายคลึงกับกฎหมายเดิมเพียงแต่มกี ารเปลีย่ นแปลงในรายละเอียดอื่นๆ ทีย่ งั ไม่
ชัดเจนให้ชดั เจนขึ้น เช่น เรื่องอานาจหน้าทีข่ องนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หัวหน้าส่วนราชการต่างๆ
รวมทัง้ อานาจหน้าทีข่ องผูว้ า่ ราชการจังหวัดหรือนายอาเภอ เรื่องการรักษาราชการแทนและการปฏิบตั ิ
ราชการแทน
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั
 พระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
พ.ศ.2534 ได้มกี ารปรับปรุงแก้ไข
เพิม่ เติม จานวน 5 ครัง้ โดยในการแก้ไขครัง้ ที่ 5 เมือ่ วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.2545 เป็ น
การแก้ไขครัง้ ใหญ่และถือเป็ นการปฏิรูประบบราชการครัง้ สาคัญทีม่ ผี ลต่อการ
เปลีย่ นแปลงโครงสร้างและวิธกี ารทางานของส่วนราชการอย่างมาก
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั


หน่วยงานทีม่ บี ทบาทสาคัญในการปฏิรูประบบราชการ
การปฏิรูประบบราชการเป็ นประเด็นทางการเมืองที่ได้รบั ความสาคัญมาโดยตลอด กล่าวคือ
รัฐบาลแต่ละสมัยต่างให้ความสาคัญกับคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน
(คพร.) ทีต่ งั้ มาตัง้ แต่ พ.ศ.2502 ดังเช่น คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ในสมัยพล
เอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็ นนายกรัฐมนตรีใน ได้มคี าสังเมื
่ อ่ วันที่ 9 มกราคม 2540 ให้
แต่งตัง้ คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็ นประธาน รวมทัง้ ให้ตงั้
สานักงานเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการสังกัดสานักงาน ก.พ. ทาหน้าทีด่ า้ น
เลขานุการและด้านวิชาการของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ ซึง่ ผลงานของคณะกรรมการ
ชุดนี้ได้จดั ทาแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2540 - 2544 โดยเน้นการปรับ
บทบาทภารกิจและขนาดของหน่วยงานของรัฐ และการปรับปรุงระบบการทางานของหน่วยงาน
ของรัฐรวมทัง้ ได้รเิ ริ่มดาเนินการร่างกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั





กระทัง่ ในปัจจุบนั คณะกรรมการชุดนี้ได้ปรับเปลีย่ นเป็ นคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ
(ก.พ.ร.) โดยอาศัยมาตรา 71/9 แห่ง พระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดิน
(ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 กาหนดให้มสี านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการเป็ นส่วน
ราชการในสานักนายกรัฐมนตรี
ซึง่ ไม่มฐี านะเป็ นกรม
ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี
เพือ่ รับผิดชอบในงานเลขานุการของ ก.พ.ร.
ดังนัน้ ก.พ.ร. จึงเป็ นผูเ้ สนอแนะให้คาปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาระบบ
ราชการ ซึง่ รวมถึงโครงสร้างระบบราชการ ปรับงบประมาณ ระบบบุคลากร มาตรฐานทาง
คุณธรรมจริยธรรม ค่าตอบแทนและวิธกี ารปฏิบตั ริ าชการอืน่
การปฏิรูประบบราชการไทยจากอดีตถึงปัจจุบนั

โครงสร้างระบบราชการไทยตามพระราชบัญญัติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้
กาหนดส่วนราชการไว้ 20 กระทรวง และส่วนราชการไม่สงั กัดสานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือ
ทบวง โดยมีกระทรวงตามโครงสร้างใหม่ได้แก่ 1. สานักนายกรัฐมนตรี 2. กระทรวงกลาโหม
(เป็ นไปตาม พระราชบัญญัตจิ ดั ระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ.2503) 3.
กระทรวงการคลัง 4. กระทรวงการต่างประเทศ 5. กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมันคงของ
่
มนุษย์ 6. กระทรวงศึกษาธิการ (เป็ นไปตามกฎหมายทีเ่ กี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษา) 7. กระทรวง
การท่องเทีย่ วและกีฬา 8. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 9. กระทรวงคมนาคม 10. กระทรวง
ทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม 11. กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสือ่ สาร 12.
กระทรวงพลังงาน 13. กระทรวงพาณิชย์ 14. กระทรวงมหาดไทย 15. กระทรวงยุตธิ รรม 16.
กระทรวงแรงงาน 17. กระทรวงวัฒนธรรม 18. กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี 19.
กระทรวงสาธารณสุข 20. กระทรวงอุตสาหกรรม และ 21. ส่วนราชการไม่สงั กัดสานัก
นายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง
ผลกระทบที่เกิดขึ้น
จากการปฏิรูประบบราชการไทย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 จากพัฒนาการของระบบราชการไทยข้างต้น
เมือ่ พิจารณาในเบื้องต้นจะเห็นว่า แนวคิด
การปฏิรูประบบราชการเกิดขึ้นมาอย่างยาวนานและมีความพยายามกระทาเป็ นระยะๆ
บทบาทของตัวแสดงทีม่ อี ทิ ธิพลสาคัญสาหรับภารกิจดังกล่าวก็คอื รัฐบาลและ
หน่วยงานทีท่ าหน้าทีส่ นับสนุนหรือเสนอแนะแนวทางก็คอื คณะกรรมการพัฒนาระบบ
ราชการ หรือ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ในปัจจุบนั และ
เมือ่ พิจารณาอานาจหน้าทีข่ อง ก.พ.ร. ในปัจจุบนั จะเห็นว่า
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย




ตามมาตรา 71/10 พระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545
ก.พ.ร. มีหน้าทีด่ งั ต่อไปนี้
(1) เสนอแนะและให้คาปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการและงานของรัฐ
อย่างอืน่ ซึง่ รวมถึงโครงสร้างระบบราชการ ระบบงบประมาณ ระบบบุคลากร มาตรฐานทาง
คุณธรรม และจริยธรรม ค่าตอบแทน และวิธปี ฏิบตั ริ าชการอืน่ ให้เป็ นไปตามมาตรา 3/1 โดย
จะเสนอแนะให้มกี ารกาหนดเป้ าหมาย ยุทธศาสตร์และมาตราการก็ได้
(2) เสนอแนะและให้คาปรึกษาแก่หน่วยงานอืน่ ของรัฐทีม่ ไิ ด้อยู่ในกากับของราชการฝ่ ายบริหาร
ตามทีห่ น่วยงานดังกล่าวร้องขอ
(3) รายงานต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีทม่ี กี ารดาเนินการขัดหรือไม่สอดคลอ้ งกับหลักเกณฑ์ท่ี
กาหนดในมาตรา3/1
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 (4) เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพือ่ กาหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานในการจัดตัง้
การรวม
การโอน การยุบเลิก การกาหนดชื่อ การเปลีย่ นชื่อ การกาหนดอานาจหน้าที่ และการ
แบ่งส่วนราชการภายในของส่วนราชการทีเ่ ป็ นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการ
อืน่
 (5) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกฤษฎีกา และกฎทีอ่ อกตาม
พระราชบัญญัตนิ ้ ี
 (6) ดาเนินการให้มกี ารชี้แจงทาความเข้าใจแก่ส่วนราชการและเจ้าหน้าที่ทเ่ี กี่ยวข้องและ
ประชาชนทัวไป
่ รวมตลอดทัง้ การอบรม
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 (7) ติดตาม ประเมินผล
และแนะนาเพือ่ ให้มกี ารปฏิบตั ติ ามพระราชบัญญัติน้ ี และ
รายงานต่อคณะรัฐมนตรีพร้อมทัง้ ข้อเสนอแนะ
 (8) ตีความและวินิจฉัยปัญหาทีเ่ กิดขึ้นจากการใช้บงั คับพระราชบัญญัตน
ิ ้ ี หรือกฎหมาย
ว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม รวมตลอดทัง้ กาหนดแนวทางปฏิบตั ิ ในกรณี
ทีเ่ ป็ นปัญหา มติของคณะกรรมการตามข้อนี้ เมือ่ ได้รบั ความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี
แล้ว ให้ใช้บงั คับได้ตามกฎหมาย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 (9) เรียกให้เจ้าหน้าที่ หรือบุคคลอืน
่ ใดมาชี้แจงหรือแสดงความคิดเห็นประกอบการ
พิจารณา
 (10) จัดทารายงานประจาปี เกี่ยวกับการพัฒนาและจัดระบบราขการและงานของรัฐอย่าง
อืน่ เสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพือ่ เสนอต่อสภาผูแ้ ทนราษฎรและวุฒสิ ภา
 (11) แต่งตัง้ คณะกรรมการ คณะอนุ กรรมการ หรือคณะทางาน เพือ่ ปฏิบตั หิ น้าทีต่ ่างๆ
ตามที่ มอบหมาย และจะกาหนดอัตราเบี้ยประชุมหรือค่าตอบแทนอืน่ ด้วยก็ได้
 (12) ปฏิบตั หิ น้าทีอ่ น
่ื ตามทีก่ าหนดในพระราชบัญญัตนิ ้ ี หรือตามทีค่ ณะรัฐมนตรี
มอบหมาย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย









บทบาทและการทางานของ ก.พ.ร. จึงมีขอบข่ายทีก่ ว้างขวาง โดยเฉพาะในงานหรือภารกิจทีเ่ กี่ยวข้องกับ
การกากับและควบคุม เช่น เป้ าหมายทีส่ าคัญในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร
ระบุวา่
มาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองทีด่ ี ได้แก่ การบริหารราชการเพือ่ บรรลุเป้ าหมาย ดังต่อไปนี้
(1) เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
(2) เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ
(3) มีประสิทธิภาพและเกิดความคุม้ ค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
(4) ไม่มขี นั้ ตอนการปฏิบตั งิ านเกินความจาเป็ น
(5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทนั ต่อสถานการณ์
(6) ประชาชนได้รบั การอานวยความสะดวกและได้รบั การตอบสนองความต้องการ
(7) มีการประเมินผลการปฏิบตั ริ าชการอย่างสมา่ เสมอ
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 โดยในแนวทางปฏิบตั น
ิ นั้ พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ได้ให้อานาจ
ก.พ.ร. ทัง้ ในทางอ้อม
ในการดาเนินภารกิจ เช่น
 มาตรา 8 ในการบริหารราชการเพือ่ ประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนราชการจะต้อง
ดาเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็ นศูนย์กลางทีจ่ ะได้รบั การบริการจากรัฐ และจะต้องมี
แนวทางการบริหารราชการ ดังต่อไปนี้

(1) การกาหนดภารกิจของรัฐและส่วนราชการต้องเป็ นไปเพือ่ วัตถุประสงค์ตาม
มาตรา 7 และสอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐและนโยบายของ คณะรัฐมนตรีทแ่ี ถลง
ต่อรัฐสภา
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 (2) การปฏิบตั ภ
ิ ารกิจของส่วนราชการต้องเป็ นไปโดยซือ่ สัตย์สุจริต
สามารถตรวจสอบ
ได้ และมุง่ ให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนทัง้ ในระดับประเทศและท้องถิ่น

(3) ก่อนเริ่มดาเนินการส่วนราชการต้องจัด ให้มกี ารศึกษาวิเคราะห์ผลดีและ
ผลเสียให้ครบถ้วนทุกด้าน กาหนดขัน้ ตอนการดาเนินการทีโ่ ปร่งใส มีกลไกตรวจสอบ
การดาเนินการในแต่ละขัน้ ตอน ในกรณีทภ่ี ารกิจใดจะมีผลกระทบต่อประชาชน ส่วน
ราชการต้องดาเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน หรือชี้แจงทาความเข้าใจเพือ่ ให้
ประชาชนได้ตระหนักถึงประโยชน์ทส่ี ่วนรวมจะได้รบั จากภารกิจนัน้
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 (4) ให้เป็ นหน้าทีข่ องข้าราชการทีจ่ ะต้องคอยรับฟังความคิดเห็น
และความพึงพอใจของ
สังคม โดยรวมและประชาชนผูร้ บั บริการ เพือ่ ปรับปรุงหรือเสนอแนะต่อผูบ้ งั คับบัญชา
เพือ่ ให้มกี ารปรับปรุงวิธปี ฏิบตั ริ าชการให้เหมาะสม

(5) ในกรณีทเ่ี กิดปัญหาและอุปสรรคจากการดาเนินการ ให้ส่วนราชการ
ดาเนินการ แก้ไขปัญหาและอุปสรรคนัน้ โดยเร็ว ในกรณีทป่ี ญั หาหรืออุปสรรคนัน้
เกิดขึ้นจากส่วนราชการอืน่ หรือระเบียบข้อบังคับทีอ่ อกโดยส่วนราชการอื่น ให้ส่วน
ราชการแจ้งให้ส่วนราชการทีเ่ กี่ยวข้องทราบ เพือ่ ดาเนินการแก้ไขปรับปรุงโดยเร็วต่อไป
และให้แจ้ง ก.พ.ร. ทราบด้วย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
การดาเนินการตามวรรคหนึ่ง ให้ส่วนราชการ
กาหนดวิธีปฏิบตั ใิ ห้เหมาะสมกับภารกิจแต่ละเรือ่ ง
ทัง้ นี้ ก.พ.ร. จะกาหนดแนวทางการดาเนินการทัวไป
่
ให้ส่วนราชการปฏิบตั ใิ ห้เป็ นไปตามมาตรานี้ดว้ กก็ได้
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย




มาตรา 9 การบริหารราชการเพือ่ ให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ให้ส่วนราชการปฏิบตั ิ
ดังต่อไปนี้
(1) ก่อนจะดาเนินการตามภารกิจใด ส่วนราชการต้องจัดทาแผนปฏิบตั ริ าชการไว้เป็ น
การล่วงหน้า
(2) การกาหนดแผนปฏิบตั ริ าชการของส่วนราชการตาม (1) ต้องมีรายละเอียดของ
ขัน้ ตอน ระยะเวลาและงบประมาณทีจ่ ะต้องใช้ในการดาเนินการของแต่ละขัน้ ตอนเป้ าหมายของ
ภารกิจ ผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ และตัวชี้วดั ความสาเร็จของภารกิจ
(3) ส่วนราชการต้องจัดให้มกี ารติดตามและประเมินผลการปฏิบตั ิ ตามแผนปฏิบตั ิ
ราชการตามหลักเกณฑ์และวิธีการทีส่ ่วนราชการกาหนดขึ้น ซึง่ ต้องสอดคล ้องกับมาตรฐานที่
ก.พ.ร. กาหนด
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย

(3) ส่วนราชการต้องจัดให้มกี ารติดตามและประเมินผลการปฏิบตั ิ ตาม
แผนปฏิบตั ริ าชการตามหลักเกณฑ์และวิธกี ารทีส่ ่วนราชการกาหนดขึ้น ซึง่ ต้อง
สอดคล้องกับมาตรฐานที่ ก.พ.ร. กาหนด
 (4) ในกรณีทก่ี ารปฏิบตั ภ
ิ ารกิจ หรือการปฏิบตั ติ ามแผนปฏิบตั ริ าชการเกิดผลกระทบ
ต่อประชาชน ให้เป็ นหน้าทีข่ องส่วนราชการทีจ่ ะต้องดาเนินการแก้ไขหรือบรรเทา
ผลกระทบนัน้ หรือเปลีย่ นแผนปฏิบตั ริ าชการให้เหมาะสม
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 ดังนัน้ จึงได้ข ้อสรุปในเบื้องต้น
การปฏิรูประบบราชการไทยในปัจจุบนั กาลังดาเนินอยู่
ภายใต้บทบาทการนาของ ก.พ.ร. ทีถ่ อื เป็ นมันสมองของกลไกระบบราชการเพือ่ ทา
หน้าทีท่ งั้ ในด้านการคิด กาหนด เสนอแนะ เพือ่ สร้างแนวปฏิบตั ิ และรวมถึงการ
ประเมินผลสาเร็จของการปรับปรุงระบบราชการให้สอดรับการพัฒนาทางสังคม
เศรษฐกิจ และการเมืองไทย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
อย่างไรก็ตามทิศทางการปฏิรูประบบราชการไทย
ตลอดระยะเวลา 10 ปี ทผ่ี ่านมาสะท้อนให้เห็นว่า
การแก้ปญั หาในระบบราชการไทยทัง้ ในระดับ
โครงสร้างและระดับปัจเจกชนยังคงเกิดขึ้นเป็ น
คาถามอยู่ อาทิ
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย


กลุม่ ปัญหาแรก ปัญหาของข้าราชการและบุคลากรในภาครัฐที่มิได้มีสถานภาพเป็ นข้าราชการ
ได้แก่
ประการทีห่ นึ่ง การขาดแคลนบุคลากรทีม่ คี ุณภาพยังคงปรากฏให้เห็นอยู่ใช่หรือไม่ เนื่องจาก
เกิดปัญหาสมองไหลออกจากระบบราชการไปสู่ภาคเอกชน เนื่องจากอัตราค่าตอบแทนของ
ภาคเอกชนนัน้ สูงกว่าการทางานประจาอยู่ในองค์กรภาครัฐ ทัง้ นี้แม้วา่ ระบบราชการจะให้ความ
เชื่อมันต่
่ อข้าราชการถึงความมันคงในการท
่
างานทีส่ ูงก็ตาม เช่น กลุม่ บุค ลากรทางการแพทย์
กลุม่ อาจารย์มหาวิทยาลัย เป็ นต้น แต่ในด้านหนึ่งกลับพบว่าระบบราชการกลายเป็ นสถานทีร่ บั
ฝากบุคลากรทีไ่ ร้สมรรถนะของสังคม เนื่องจากคิดว่าการทางานอย่างเฉื่อยชาไม่ส่งผลร้ายมาก
นักต่อสถานภาพการทางานของตน อันส่งผลให้ระบบราชการโดยรวมนัน้ เชื่องช้าตามการเฉื่อย
งานดังกล่าวตามไปด้วย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 ประการต่อมา
มีข ้าราชการจานวนมากเท่าใดทีย่ งั คงติดยึดอยู่กบั กรอบความคิดเดิม
คือการปกครองและควบคุม มองว่าตนเป็ นนายประชาชน อันอาจเป็ นผลจากความชิน
ชาในธรรมเนียมปฏิบตั มิ านานของระบบราชการไทย ซึง่ การแก้ไขปัญหานี้ทาได้บรรลุไป
แล้วเพียงใด
 ประการทีส่ าม เกิดการแบ่งพรรคแบ่งพวกของกลุม
่ ข้าราชการในระบบราชการ มีการ
สร้างชนชัน้ ในระบบราชการ คานึงถึงผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าส่วนรวม โดยเฉพาะ
ในด้านตาแหน่งหน้าที่ โดยภาพเหล่านี้สะท้อนให้เห็นคาถามว่าเครื่องมือในการบริหาร
จัดการตามแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่นนั้ สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้หรือไม่
อย่างไร
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย


ประการทีส่ ่ี ในกระบวนการบริหารจัดการนัน้ เช่นการจัดซ้อจัดจ้าง ย่อมพบว่าข้าราชการจานวน
หนึ่งอิงการเมืองเพือ่ ผลประโยชน์ส่วนตน ทัง้ ในด้านตาแหน่งหน้าทีก่ ารงานและผลประโยชน์
ในทางมิชอบอืน่ ๆ แม้จะมีการนาเอาแนวทางตามทีใ่ นพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และ
วิธกี ารบริหารจัดการบ้านเมืองทีด่ ี พ.ศ.2546 มาเป็ นบรรทัดฐานก็ตาม แต่ในอีกด้านหนึ่ง
ยังคงเห็นภาพปรากฏในสือ่ เสมอๆ ถึงพฤติกรรมทีข่ ดั กับหลักการนี้ ย่อมเกิดข้อคาถามตามมา
ว่า การปฏิรูประบบราชการทีเ่ กิดขึ้นนัน้ ทาได้มากเพียงใดกันแน่
และประการทีห่ า้ ปัญหาเรื่องข้าราชการ ซึง่ รวมถึงบุคลากรภาครัฐทีม่ ไิ ด้มฐี านะเป็ นข้าราชการ
บางคนรูส้ กึ ตา่ ต้อยในเกียรติภูมแิ ละศักดิ์ศรี จึงทางานโดยปราศจากความเชื่อมันใน
่
ความสาคัญของตน ซึง่ แนวทางดังกล่าวของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ทท่ี าง ก.พ.ร. ยึดถือนัน้
สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างไร
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 กลุม
่ ปัญหาถัดมา
เป็ นปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการเอง ได้แก่
 ประการแรก ระบบราชการยังคงรวมศูนย์อานาจไว้ทส่ี ่วนกลางสูง แม้จะเกิดการ
กระจายอานาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ก็ตาม แต่อานาจภาระหน้าที่ของหลาย
องค์กรทัง้ ในส่วนกลางและส่วนภูมภิ าคยังคงพยายามสงวนและรักษาไว้ ดังที่พบว่า
แนวทางการปฏิรูประบบราชการในช่วงระยะแรกคือการเพิม่ อานาจให้กบั ผูว้ ่าราชการ
จังหวัดแบบบูรณาการ ซึง่ แนวทางนี้ทาให้เกิดข้อสังเกตว่า การกระจายอานาจทีแ่ ท้จริง
และสอดคล้องกับแนวคิดประชาธิปไตยนัน้ ควรกระทาอย่างไร เพราะหากเปรียบเทียบ
กับการเพิม่ อานาจให้ผูบ้ ริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ กับผูบ้ ริหารหน่วยงานราชการ
ในส่วนภูมภิ าคนัน้ แนวคิดและแนวปฏิบตั ใิ ดจึงจะเข้าใกล้ความเป็ นประชาธิปไตย
มากกว่ากัน
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย

ประการต่อมา ระบบราชการยังไม่เปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการภาครัฐ
อย่างจริงจัง แม้ในหลายองค์กรจะเปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้ามาให้ขอ้ เสนอแนะหรือให้คาปรึกษากลับ
พบว่าเป็ นเพียงการสร้างภาพลักษณ์ทด่ี แี ก่ระบบราชการเท่านัน้ เนื่องจากระบบการปกครองทีอ่ งิ อาศัย
กลไกรัฐเป็ นแกนกลางนัน้ ย่อมผลักดันให้ภาพของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนลดน้อยถอยลง
ดังเช่น ผลการวิจยั จากโครงการศึกษาวิจยั เพือ่ วางระบบการบริหารราชการแนวใหม่ เกี่ยวกับการแบ่ง
ส่วนราชการและการกาหนดอานาจหน้าทีร่ าชการส่วนภูมภิ าคในระดับอาเภอ ได้สะท้อนให้เห็นว่า ในมิติ
ของการปฏิรูประบบราชการนัน้ จาเป็ นต้องลดหน่วยงานและบุคลากรทีท่ างานซา้ ซ้อนลง เพือ่ ให้เกิดความ
ประหยัดและคุม้ ค่ากับการลงทุนของรัฐ การลดดังกล่าวย่อมถือเป็ นแนวทางสาคัญ แต่จากผลการวิจยั
ได้บ่งชี้วา่ ควรมีการปรับเปลีย่ นบทบาทของอาเภอและมีนยั ของการทาให้ส่วนราชการนี้มอี สิ ระเพิม่ ขึ้น ซึง่
สามารถขยายภารกิจและองค์กรได้โดยมุง่ เน้นการให้บริการประชาชนอย่างใกล้ชิดขึ้น ทัง้ นี้จงึ ย่อมมีขอ้
คาถามตามมาว่า กลไกรัฐในระดับท้องถิน่ หรืององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ นัน้ จะทางานซา้ ซ้อนกับ
อาเภอมากขึ้นหรือไม่ และหน่วยงานไหนทีม่ ฐี านะในการสร้างการมีส่วนร่วมในทางการเมืองการปกครอง
ได้มากกว่ากัน รวมทัง้ ขนาดโครงสร้างของระบบราชการจะลดลงได้หรือไม่ อย่างไร
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย

ประการสาม ระบบราชการมีการรวมศูนย์อานาจด้านงบประมาณสูง จึงทาให้เกิดปัญหาการ
เหลือ่ มลา้ ของการกระจายงบประมาณ ขณะเดียวกันหน่วยงานในระดับปฏิบตั ไิ ม่มอี านาจในการ
จัดสรรงบประมาณมากนัก เพราะฉะนัน้ ระบบการบริหารงบประมาณจึงขาดความคล่องตัว
ดังเช่น การกาหนดให้การเบิกจ่าย จัดซื้อ และจัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ต้องแจ้ง
และขอการรับรองทัง้ ในทางตรงและทางอ้อมผ่านทางจังหวัด ซึง่ ทาให้เกิดข้อสังเกตได้วา่ ระบบ
ราชการนัน้ ให้ความไว้วางใจประชาชนในฐานะผูบ้ ริหารท้องถิน่ ทีท่ างานเพือ่ ท้องถิน่ มากหรือน้อย
เพียงใด เพราะการให้ขา้ ราชการทีเ่ ป็ นตัวแทนจากส่วนกลางถือกุญแจไขตูเ้ ก็บเงินย่อมมีนยั
หมายถึงการครอบครองตูเ้ ก็บเงินของท้องถิน่ เป็ นแค่เพียงยามเฝ้ าสมบัตเิ ท่านัน้ อีกทัง้ ยังขัดกับ
หลักธรรมาภิบาลทีเ่ น้นการสร้างความรับผิดชอบ ความโปร่งใส การคาดการณ์ได้ และความ
น่าเชื่อถือ หรือไม่ อย่างไร
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 และประการสุดท้าย
โครงสร้างของระบบราชการมีขนาดใหญ่โต แม้วา่ จะเกิดการปฏิรูป
ระบบราชการในปี พ.ศ.2545 ก็ตามกลับพบว่ามีการแบ่งกระทรวงเพิม่ ขึ้น ซึ่งสะท้อนให้
เห็นว่าการปฏิรูปดังกล่าวคือการขยายปัญหาในเชิงโครงสร้างให้เพิม่ มากขึ้นตามไปด้วย
ใช่หรือไม่
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 กลุม
่ ปัญหาสุดท้าย
ได้แก่ ปัญหาอืน่ ๆ ที่สง่ ผลกระทบต่อระบบราชการ อาทิ
 ประการแรก ระบบธุรกิจการเมืองทีพ
่ ฒั นามาจนถึงปัจจุบนั อันสามารถนาเสนอถึง
ผลประโยชน์ในทางมิชอบจานวนมาก ได้มสี ่วนผลักดันให้เกิดแรงจูงใจต่อข้าราชการ
บางส่วนให้คล้อยตามต่อการทุจริตมิชอบในวงราชการ ซึง่ ในทางปฏิบตั นิ นั้ แม้จะมีการ
นาเครื่องมือทางการจัดการมาใช้ก็ตาม แต่ก็ยงั คงปรากฎให้เห็นถึงปัญหาดังกล่าวอยู่
เสมอ
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 ประการทีส่ อง
ปัญหาในเชิงโครงสร้างวัฒนธรรมไทยทีย่ ดึ หลักอาวุโสจนกลายเป็ น
ระบบอุปถัมภ์ทฝ่ี งั รากลึกแก่ระบบราชการไทย จนทาให้เห็นการทุจริตคอร์รปั ชัน
กลายเป็ นปทัสถานให้ข ้าราชการรุ่นใหม่ตอ้ งปฏิบตั ติ ามข้าราชการรุ่นเก่ าทีเ่ ป็ น
ผูบ้ งั คับบัญชา โดยปัญหาดังกล่าวนี้ถอื เป็ นเงือ่ นไขทีส่ าคัญอันท้าทายเครื่องมือทางการ
จัดการทีน่ ามาใช้ เพราะแม้มรี ะบบการประเมินก็ตาม แต่กลับพบว่ามีการเลือกใช้ระบบ
การประเมินไม่ครบทุกด้าน เช่น การประเมินในระดับผูบ้ ริหารระดับสูงของหน่วยงาน
นัน้ มักขาดการประเมินจากระดับล่าง เป็ นต้น กลไกการวัดหรือการประเมินจึงขาด
ความสมบูรณ์หรือครบถ้วนมากพอ จึงอาจทาให้ผูอ้ าวุโสในหน่วยงานกลายเป็ นผูม้ ี
อิทธิพลตามไปด้วย
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย

และประการทีส่ าม การบริหารราชการส่วนท้องถิน่ ยังไม่มคี วามเข้มแข็งเพียงพอเพราะการ
กระจายอานาจทีเ่ กิดขึ้นยังไม่สามารถกระทาให้บรรลุผลสาเร็จอย่างเป็ นรูปธรรมทีช่ ดั เจน จึงทา
ให้ส่วนกลางสามารถกากับและควบคุมดูแลได้มาก จนกระทัง่ หลายองค์กรปิ ดกัน้ การมีส่วน
ร่วมของภาคประชาชน กลายเป็ นระบบราชการแบบรวมศูนย์อานาจมากกว่าการกระจายอานาจ
ดังนัน้ ในประเด็นดังกล่าวนี้ย่อมทาให้เกิดข้อคาถามขึ้นมาว่า ทิศทางการพัฒนาหรือแนวโน้ม
ของระบบราชการไทยนัน้ จะเป็ นอย่างไร ระหว่างการให้ความสาคัญเพิม่ ขึ้นกับองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิน่ ทีม่ บี ทบาทในการบริหารจัดการภาครัฐโดยตรงแก่ประชาชนในท้องถิ่นกับการเพิม่
บทบาทและหน้าทีใ่ ห้กบั องค์กรต่างๆ ในส่วนภูมภิ าค ได้แก่ จังหวัดและอาเภอ เพือ่ ทาหน้าทีใ่ น
แบบกลไกรัฐผ่านแนวคิดการแบ่งอานาจ เนื่องจากแนวทางแรกนัน้ ประชาชนในฐานะพลเมือง
จะสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการเมืองการปกครองตามแนวคิดประชาธิปไตยทีป่ ระชาชนจะมี
สิทธิและเสรีภาพในทางการเมืองของตนได้ ส่วนในแนวทางหลังนัน้ คือการรวบอานาจคืนสู่รฐั
ทางอ้อมทีก่ ่อให้เกิดความเข้มแข็ง และมีเสถียรภาพแก่รฐั บาลทีก่ มุ อานาจรัฐอยู่
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 จากทีก่ ล่าวมาทัง้ หมดข้างต้น
ย่อมเป็ นคาถามง่ายๆ ทีย่ กขึ้นมาจากมุมมองในทาง
แนวคิดและทฤษฎีของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ การเปรียบเทียบระหว่างหลักการกับ
หลักปฏิบตั ยิ ่อมเป็ นภาพสะท้อนให้เห็นถึงผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นตามมา เพราะการปฏิบตั ิ
เพียงส่วนหนึ่งส่วนใดของหลักการทีถ่ กู ต้องและ/หรือเหมาะสมจนเป็ นทีย่ อมรับในหมู่
นักวิชาการแล้ว ย่อมไม่สามารถบรรลุถงึ เป้ าหมายทีค่ าดหวังไว้ได้โดยง่าย การปฏิรูป
ระบบราชการก็เช่นเดียวกัน จาเป็ นอย่างยิง่ ทีจ่ ะต้องยึดมันทั
่ ง้ ในหลักการและหลัก
ปฏิบตั อิ ย่างมันคง
่ เพราะมิฉะนัน้ แล้วการปฏิรูประบบราชการก็จะเป็ นเพียงการปฏิรูป
บนผ่านกระดาษทีร่ อคอยการตรวจประเมินตามระบบให้ผ่านๆ ไปเท่านัน้ แต่มคี ุณค่า
หรือประโยชน์ไม่มากพอต่อความต้องการทีแ่ ท้จริงของประชาชน
ผลกระทบทีเ่ กิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการไทย
 หลักการทางแนวคิดและทฤษฎีการจัดการภาครัฐสมัยใหม่
แม้จะมีขอ้ เถียงถึงความเป็ น
ประชาธิปไตยว่าลดความสาคัญของความเป็ นพลเมืองไปบ้างก็ตาม แต่ก็ไม่ได้
หมายความว่าประชาชนจะมีหน้าทีเ่ ป็ นแต่เพียงผูร้ อคอยการหยิบยืน่ ของรัฐฝ่ ายเดียว
เพราะการกระจายอานาจรัฐและเพิม่ การมีส่วนร่วมย่อมทาให้เห็นถึงภาพของ
ประสิทธิภาพทีม่ นี ยั ของความประหยัดซ้อนอยู่ขา้ งในด้วย เพราะการที่ประชาชนเข้ามา
บริหารจัดการด้วยตนเองย่อมช่วยลดทัง้ จานวนหน่วยงานและบุคลากรจากองค์กรอืน่ ๆ
ความคุม้ ค่าจึงย่อมเกิดขึ้นตามมา เพราะฉะนัน้ การปฏิรูประบบราชการจึงต้องกระทา
อย่างจริงจัง บนรากฐานของหลักการบริหารจัดการบ้านเมืองทีด่ อี ย่างจริงใจ อันย่อมจะ
นามาสู่ความเป็ นสุขของมหาชนชาวไทยได้ในอนาคต
เอกสารอ้างอิง







ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. 2540 . การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ: บทสารวจพรมแดนแห่งความรู่แนววิพากษ์. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
ทศพร ศิรสิ มั พันธ์. 2543. “การบริหารจัดการภาครัฐในยุคโลกาภิวตั น์: ระบบตลาด การจัดการสมัยใหม่ การมีสว่ นร่วมของประชาชน
และชุมชนนิยม”. การจัดการปกครอง. กรุงเทพฯ: โครงการผลิตตาราและเอกสารการสอน คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
ทศพร ศิรสิ มั พันธ์ และคณะ. 2546. รายงานวิจยั เรื่องการพัฒนาระบบกลไกของการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน. กรุงเทพฯ: โรง
พิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
พิทยา บวรวัฒนา. 2538. การปฏิรูประบบราชการเปรียบเทียบ : สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา ญี่ป่ นุ และไทย. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
พิทยา บวรวัฒนา. 2543. “การปรับเปลีย่ นระบบราชการไปสูศ่ ตวรรษที่ 21: PARADIGM ใหม่ของการปกครองแบบ
ประชาธิปไตย”. การจัดการปกครอง. กรุงเทพฯ: โครงการผลิตตาราและเอกสารการสอน คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. 2545. การปฏิรูประบบราชการภายใต้กระแสการจัดการภาครัฐใหม่และข้อวิพากษ์. กรุงเทพฯ: บริษทั บพิธการ
พิมพ์ จากัด.
วรัชยา ศิรวิ ฒั น์. 2549. “กระบวนทัศน์ใหม่ในการปฏิรูประบบราชการไทย”. เอกสารการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสน
ศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่ 7 (พ.ศ.2549). กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคาแหง.


69
THANK YOU
ขอบคุณครับ