Transcript Tax Policy Design and Development ภาค 2_53

นโยบายภาษี สาหรับประเทศกับการ
พัฒนาเศรษฐกิจ
โครงสร้ างภาษีกบั การเจริญเติบโตเศรษฐกิจ
Determinants
(Drivers of growth)
Proximate sources
(growth accounting)
Quantity
Labour
Economic
growth
Capital
Multi-factor
productivity
Markets and institutions;
policies
Quality
Hours
worked
Skill
composition
Machine
hours
Asset
composition;
embodied
technology
Efficiency; disembodied
technology;
organisational innovation
Participation decision (E)
Working time (H)
Investment in human capital (HK)
-- Investment in fixed capital (K)
-- Investment in innovation (e.g.
R&D)
-- Exposure to trade FDI
-- Allocative efficiency (Alloc)
Entrepreneurship (Entr)
Corporate taxes
Personal income taxes
Social security contributions
Consumption taxes
Taxes on property and
wealth
Benefit systems
Education and training
Labour market regulation
Product market regulation
Barriers to trade and
investment
Public funding of business
R&D & R&D tax subsidies
Financial system regulation
Others
คาถามหลัก

ประเทศกาลังพัฒนาสมควรมีโครงสร ้างภาษี
ทีเ่ หมาะสมอย่างไรภายใต ้เงือ
่ นไข




วัตถุประสงค์และข ้อจากัดทางการเมือง
ข ้อจากัดทางเศรษฐกิจ
ความสามารถในการบริหารภาษี
ข ้อจากัดเป็ น “ข ้อจากัด” จริงหรือไม่
บริบทของการภาษี


้ ้ทุกประเทศ
ไม่มส
ี ต
ู รตายตัวของระบบภาษี ทใี่ ชได
ภาษี เป็ นเพียงเครือ
่ งหนึง่ ในการบริหารนโยบาย
ของรัฐบาล
ความแตกต่างของภาษี



ประเทศพัฒนา (38 % ของ GDP) และ18%
ของ GDPสาหรับประเทศกาลังพัฒนา
ั พันธ์ระหว่างระดับภาษี กบ
ความสม
ั per
capita income
ยังไม่สามารถสรุประดับทีเ่ หมาะสม (Optimal
level of taxes)
Tax revenue (% of GDP)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
Per capita GDP (PPP)
30000
35000
40000
ปั จจัยอะไรทีส
่ ามารถอธิบายความแตกต่าง


ความแตกต่างในอุปสงค์และรสนิยมในการ
บริการของรัฐบาล (โครงสร ้างพืน
้ ฐานกับ
สวัสดิการสงั คม)
ความแตกต่างในความสามารถในการจ่าย
่ ภาคเศรษฐกิจในและนอกระบบ)
ภาษี (เชน
้ อ
การใชเครื
่ งมือการหารายได ้ประเภทต่างๆ

ปั จจัยต่างๆ ล ้วนมีผลต่อการหารายได ้ภาษี
และสง่ ผลทีแ
่ ตกต่างกันในการบริหาร


ขนาดรายได ้ ความเท่าเทียม ปั จจัยทางการเมือง
่ าษี ตัวอย่าง 40%
ความสาคัญของรายได ้ไม่ใชภ
ของรายได ้กรณีประเทศสงิ ค์โปร์
ขนาดภาษีเมื่อเปรี ยบเทียบกับรายรับอื่นๆ ของกลุ่ม
ประเทศที่สาคัญ
Social security
taxes
100%
80%
Taxes on goods and
services
60%
40%
20%
World
OECD
East
Asia &
South
Asia
0%
Taxes on income,
profits and capital
gains
Taxes on
international trade
Nontax revenue
ึ ษาประเทศกาลังพัฒนา
กรณีศก

้
ใชภาษี
ทางอ ้อมมากกว่าทางตรง


ภาษี การบริโภคมากกว่าภาษี รายได ้
้
โดยเฉพาะอย่างยิง่ ใชภาษี
รายได ้ในระดับ
ค่อนข ้างตา่ โดยเปรียบเทียบกับรายได ้อืน
่ ๆ
แนวโน ้มการปฏิรป
ู ภาษี





้
การใชภาษี
VAT มาขึน
้
การลดการพึง่ พิงภาษี การค ้าระหว่างประเทศ
้
ใชมาตรการภาษี
เพือ
่ การแข่งขันและจูงใจ
การลงทุนการค ้าระหว่างประเทศมากขึน
้
การปรับลดอัตราภาษี รายได ้ให ้ลดตา่ ลง
การปรับลดภาษี นต
ิ บ
ิ ค
ุ คล
เกณฑ์การพิจารณาภาษี ทด
ี่ ี




ผลิตภาพของรายรับ Revenue productivity
ิ ธิภาพ Efficiency
ประสท
ความเท่าเทียม Fairness
ความง่ายในการบริหาร Administrative
feasibility
ผลิตภาพของรายรับ



ความสอดคล ้องของประมาณการรายรับและรายจ่าย
ความยืดหยุน
่ ของรายรับ Elasticity
วงจรของภาษี ทม
ี่ ต
ี อ
่ ภาคเศรษฐกิจ
ิ ธิภาพของภาษี
ความมีประสท

ผลต่อพฤติกรรม




การทางาน vs. การพักผ่อน
การออม vs. การใชจ่้ าย
เศรษฐกิจในระบบ vs. เศรษฐกิจนอกระบบ
การลด “deadweight” หรือ “การบิดเบือน”
การจากัดการบิดเบือนของภาษี
ิ ธิภาพ)
(ประสท



ฐานภาษี ควรกว ้างให ้มากทีส
่ ด
ุ เท่าทีจ
่ ะเป็ นไป
ได ้
อัตราภาษี ควรตา่ ทีส
่ ด
ุ เท่าทีจ
่ ะเป็ นไปได ้
ควรให ้ความสาคัญกับภาษี ทเี่ กีย
่ วข ้องกับการ
ผลิต (ทีม
่ ก
ี ารใชปั้ จัจยการผลิต เพราะอาจ
่ การใช ้
สง่ ผลให ้เกิดการบิดเบือนได ้ง่าย เชน
น้ ามันกับ NGV LPG)
ความเท่าเทียม

แนวคิดเรือ
่ งความเท่าเทียม




Horizontal and vertical equity
ผลของภาษี หนึง่ ๆ หรือทัง้ ระบบโครงภาษี
การคานึงผลจากกิจกรรมของรัฐบาลทัง้ หมด
ภาระภาษี Tax incidence
การบริหารจัดการ Administrative
Feasibility





ต ้นทุนการจัดเก็บ Cost of collection
ต ้นทุนในการจ่ายภาษี Cost of compliance
ต ้นทุนในการบังคับ Cost of enforcement
การออมแบบกฎ และระเบียบ Designing
rules and regulations
การบริหารภาษี
ภาษี กบ
ั การขยายตัวเศรษฐกิจTaxation
and Growth



การขยายตัวเศรษฐกิจหมายถึงความเท่า
เทียมมากขึน
้ ?
ั พันธ์ระหกว่างอัตราภาษี กบ
มีความสม
ั อัตรา
การขยายตัวเศรษฐกิจ
โครงสร ้างภาษี ทด
ี่ ก
ี บ
ั การขยายตัวเศรษฐกิจ
ั เจน
ยังไม่มข
ี ้อพิสจ
ู น์ทช
ี่ ด
ตัวอย่างภาษีกบั การพัฒนาต่างประเทศ
Personal income taxes



Progressive personal income taxes reduce growth
High top marginal personal income tax rates reduce
productivity growth, especially in industries with industries
characterised by high entry rates of new firms
High social security contributions reduce productivity
growth, especially in labour intensive industries.
Corporate taxes: industry level
Corporate taxes reduce investment by increasing the
user cost of capital.
 Corporate taxes reduce productivity and seem to matter
more in highly profitable/risky industries.
 R&D tax incentives seem to increase productivity and
seem to matter more in R&D intensive industries.

Corporate taxes: firm level


Statutory corporate taxes seem to have a smaller
negative impact on productivity growth in firms that are
both young and small.
Statutory corporate taxes seem to have a stronger
negative impact on productivity growth in ‘dynamic’
firms, that are profitable and experiencing rapid
productivity growth.
The tax and growth
Recurrent taxes on immovable property can offset other
tax preferences and improve capital allocation
 Taxes on property transactions also offset other tax
preferences but discourage reallocation of housing – and
labour
 Other property taxes can also distort capital allocation
and savings

The tax and growth
Consumption taxes can affect labour supply but are
mainly otherwise neutral, especially VAT
 Personal income taxes are more harmful because they are
more progressive (marginal tax > average tax) and because
they discourage savings

The tax and growth

Corporate taxes are most harmful as they discourage
investment and productivity improvements. They also
reduce foreign direct investment and increase compliance
costs. Finally, corporate taxes often have a large number of
distortionary tax preferences for particular activities,
distorting the allocation of resources
Other key policy issues



Broadening the base of consumption taxes is better for
growth than increasing the rate.
There is limited scope to improve growth by using multiple
consumption tax rates, and their equity effects are best
achieved by other means.
In-work tax credits can promote growth by increasing
participation rates, but care is needed to contain costs and
minimise adverse effects on hours worked.
Growth and equity
Move from income to consumption taxes generally seen
as regressive
 Reducing progressivity, including cuts to top rates of
personal income tax, is regressive
BUT:
 Residential property tax need not be regressive
 Corporate income tax may fall on workers

CONCLUSIONS




Growth can be increased, at least in the short-to-medium
terms, by shifting away from income taxes
Recurrent taxes on immovable property are the least
harmful to growth
It is necessary to design individual taxes well in order to
benefit most from any tax shift
There is likely to be a trade-off between growth and equity,
but there may be exceptions
ระบบภาษีเพื่อการพัฒนา
การประเมินระบบภาษี








ระบบภาษีมีดชั นีการรวมศูนย์ ( Concentration Index ) สูง
ระบบภาษีมีดชั นีการกระจาย ( Dispersion Index ) ต่า
ระบบภาษีมีดชั นีความล่าของการจัดเก็บ ( Collection Lag Index )
ต่า
ระบบภาษีที่มีการสูญเปล่า (Erosion Index) ต่า
ระบบภาษีมีดชั นีตามสภาพ ( Specific Index ) ต่า
ระบบภาษีมีดชั นีปรภาวะ ( Objectivity Index ) อยูใ่ นเกณฑ์ใช้ได้
ระบบภาษีมีดชั นีการบังคับใช้ ( Enforcement Index ) ที่มี
ประสิ ทธิผล
ระบบภาษีมีดชั นีค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บ ( Cost of Collection Index )
อยูใ่ นเกณฑ์ต่า
ระบบภาษีมีดชั นีการรวมศูนย์ ( Concentration Index )

รายได้ภาษีส่วนใหญ่เก็บได้จากภาษีจานวนไม่มากชนิด

ภาษีที่เป็ นหลักๆ มีจานวนน้อยอัตรา
ระบบภาษีมีดชั นีการกระจาย ( Dispersion Index )

มีลกั ษณะการมีภาษียอ่ ยๆ จานวนน้อย
ระบบภาษีมีดชั นีความล่ าของการจัดเก็บ
( Collection Lag Index )
หมายถึง ระยะเวลาระหว่างการเกิดขึ้นของกิจกรรมที่พึงเสี ย
ภาษีกบั การเสี ยภาษีต่า
ระบบภาษีที่มีการสูญเปล่า (Erosion Index)



หมายถึงการที่การยกเว้น ลดหย่อนภาษีสูง ที่เป็ นไปตาม
กฎหมายหรื อมีการหลบเลี่ยงที่ไม่ถูกกฎหมายสู ง
เป็ นผลให้มีฐานภาษีแท้จริ งลดลง (decline in actual tax
base)
ประเทศที่ประสบปัญหาจึงต้องมีอตั ราภาษ๊ที่สูงขึ้นเพื่อ
ชดเชยภาษีที่สูญเสี ยไป
ระบบภาษีมีดชั นีตามสภาพ ( Specific Index )

เก็บภาษีตามปริ มาณทางกายภาพต่า

คล่องตัวตามสภาพเศรษฐกิจได้สูง
ระบบภาษีมีดชั นีปรภาวะ ( Objectivity Index )

ภาษีมีความแน่นอนคงที่

ไม่ข้ ึนอยูก่ บั ความคิดเห็นส่ วนบุคคล
ระบบภาษีมีดชั นีบังคับใช้ (Enforcement Index) มีประสิ ทธิผล

มีการปฏิบตั ิตามกฎหมายภาษีอย่างเคร่ งครัด

หาผูก้ ระทาความผิดในการละเลยกฎหมายภาษีได้
ระบบภาษีมีดชั นีค่าใช้ จ่ายในการจัดเก็บ
(Cost of Collection Index )

ค่าใช้จ่ายที่ให้ได้มาซึ่งภาษีอยูใ่ นเกณฑ์ต่า
ข้ อด้ อยของระบบภาษี








ระบบที่มีฐานแคบ
ระบบภาษีมีความยืดหยุน่ ( elasticity ) ต่า
ระบบภาษีมีการจัดเก็บภาษีซ้ าซ้อน
ระบบภาษีมีหลายอัตราทาให้ขาดความเป็ นกลาง
ภาษีที่เก็บจากการค้าระหว่างประเทศขาดความชัดเจนในเรื่ องอัตรา
การคุม้ ครองที่มีประสิ ทธิผล
มีการใช้ภาษีอากรเพื่อวัตถุประสงค์ต่างๆ หลายวัตถุประสงค์เกินไป
ขาดความชัดเจนในเรื่ องความสอดคล้องระหว่างเครื่ องมือและ
เป้ าหมายของนโยบายภาษีอากร
ระบบภาษีมีความยุง่ ยากซับซ้อนมาก
ระบบภาษีที่มีฐานแคบ


ตัวอย่าง ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
สาเหตุ
- แม้กฎหมายภาษีนิยามฐานภาษีไว้กว้าง แต่มีขอ้ ยกเว้น
มากมาย
- โครงสร้างเศรษฐกิจเหลื่อมล้ ากันมาก
- การหนีภาษี
ระบบภาษีมีความยืดหยุ่น ( Elasticity ) ต่า

เป็ นสิ่ งบอกว่าเมื่อฐานภาษีเปลี่ยนแปลงไป 1% แล้วภาษีที่เก็บ
ได้จะเปลี่ยนแปลงไปกี่เปอร์เซ็นต์
ระบบภาษีมีการเก็บภาษีซ้าซ้ อน

ตัวอย่าง เช่น ภาษีเงินได้ที่เก็บจากเงินปันผล และ
ภาษีโรงเรื อนและที่ดินปัจจุบนั
ระบบภาษีมีหลายอัตราทาให้ ขาดความเป็ นกลาง

ตัวอย่าง เช่น ภาษีการค้าระหว่างประเทศ ที่มีการ
เก็บตั้งแต่อตั รา 0.1% - 50%
ภาษีที่เก็บจากการค้ าระหว่ างประเทศขาดความแจ่ มชัด
ในเรื่องอัตราคุ้มครองทีม่ ีประสิ ทธิภาพ

ตัวอย่างเช่น ภาษีศุลกากรมีโครงสร้างอัตราที่ซบั ซ้อนมีหลาย
อัตรา มีท้ งั อัตราที่เก็บตามสภาพและอัตราที่เก็บตามมูลค่า
มีการใช้ ภาษีอากรเพือ่ วัตถุประสงค์ ต่างๆ หลายวัตถุประสงค์ เกินปป


ตัวอย่างเช่นการดาเนินการนโยบายภาษีเพื่อส่ งเสริ มตลาด
หลักทรัพย์ คุม้ ครองธนาคารพาณิ ชย์ เป็ นต้น
ทาให้ภาษีอากรไม่สามารถบรรลุเป้ าหมายหลักๆ ของมันได้
ขาดความชัดเจนในนโยบายในการใช้ เครื่องมือทางภาษีอากร


ตัวอย่างเช่นภาษีรายได้นิติบุคคลควรจะเป็ นภาษีที่เป็ นเครื่ องมือในการ
หารายได้แต่ไปใช้ในการคุม้ ครองอุตสาหกรรมเป็ นต้น
สาเหตุ
- ขาดความสนใจที่จะปฏิบตั ิให้ตรงตามหลักเกณฑ์
- ถือความสะดวกในการบริ หารเป็ นเกณฑ์
ระบบภาษีมีความยุ่งยากซับซ้ อนมาก


ตัวอย่างเช่น ภาษีเงินได้ และภาษีศุลกากร โดยจะเป็ นลักษณะมี
หลายอัตรา มีการยกเว้น ลดหย่อนเป็ นจานวนมาก
ทาให้ยากแก่การบริ หารภาษีและการปฏิบตั ิตามกฎหมายภาษี
ข้ อเสนอแนะในการปรับปรุงภาษี
1.
แนวในการดาเนินนโยบายภาษี
2.
ข้อเสนอแนะเป็ นรายภาษี
1. แนวในการดาเนินนโยบายภาษี





นโยบายภาษีมีลกั ษณะเป็ นนโยบายเศรษฐกิจมหภาค
ควรกาหนดเป้ าหมายหลักของภาษีแต่ละชนิดให้ชดั เจนและ
ให้เหมาะสมกับภาษีน้ นั
ควรทาให้นโยบายภาษีมีความโปร่ งใส ( Transparent ) ที่สุด
เท่าที่อาจทาได้
การมุ่งเพิ่มสัดส่ วนของภาษีทางตรงในภาษีท้ งั หมด
โอกาสในการหลีกเลี่ยงและการหนีภาษี เป็ นสิ่ งที่ตอ้ ง
พิจารณาในการกาหนดนโยบายภาษี
นโยบายภาษีมีลกั ษณะเป็ นนโยบายเศรษฐกิจมหภาค


นโยบายภาษีจะกระทบต่อหน่วยเศรษฐกิจต่างๆ
ตัวอย่างเช่นการใช้นโยบายภาษีซ่ ึงเป็ นนโยบายมหภาคไป
แก้ไขทางด้านจุลภาคดังเช่นภาษีการค้าไปแก้ไขสิ นค้าราคาตก
ควรกาหนดเป้ าหมายหลักของภาษีแต่ ละชนิดให้ ชัดเจน
และเหมาะสมกับภาษีน้นั


เพื่อทาให้ภาษีบรรลุเป้ าหมายหลักได้ดี
ตัวอย่างเช่นภาษีเงินได้วางรู ปแบบให้มีหน้าที่หลักในการ
กระจายรายได้
ควรทาให้ นโยบายภาษีโปร่ งใส ( Transparent ) ทีส่ ุ ดเท่ าทีอ่ าจจะทาปด้



บอกถึงวัตถุประสงค์หรื อเป้ าหมายอย่างตรงไปตรงมา
ทาให้ผวู ้ ิเคราะห์สามารถมองทะลุนโยบายและเห็น
วัตถุประสงค์หรื อเป้ าหมาย
ตัวอย่างเช่นจะต้องวางโครงสร้างภาษีให้ง่าย เป้ าหมายชัด
การมุ่งเพิม่ สั ดส่ วนของภาษีทางตรงในภาษีท้งั หมด


ภาษีทางตรงมีส่วนสาคัญช่วยในการกระจายรายได้สูงกว่าภาษี
ทางอ้อมเป็ นความเชื่อในอดีต
ตัวอย่างการวิเคราะห์ในปัจจุบนั การแยกภาษีจะแยกตามฐานภาษี
โอกาสในการหลีกเลีย่ งและการหนีภาษีเป็ นสิ่ งที่ต้องพิจารณาใน
การกาหนดนโยบายภาษี

ตัวอย่างเช่นแม้จะเก็บภาษีในอัตราที่สูง แต่เก็บภาษีไม่ได้
เลยก็ไม่มีประโยชน์
Laffer Curve
รายได้ภาษี
อัตราภาษี