Transcript การกระจายอำนาจการคลัง

ศ. ดร. สกนธ์ วร ัญญูว ัฒนา
คณะเศรษฐศาสตร ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ์
การกระจายอานาจการคลังท้องถิ่น:
กรณี ศึกษาประเทศไทย
ศ. ดร. สกนธ์ วรัญญูวฒ
ั นา
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
15-22 พฤษภาคม 2556
2
การนาเสนอ
 บทบาทรัฐและ อปท. ที่มีตอ่ ระบบเศรษฐกิจ
 ความหมายของการกระจายอานาจการคลังสู่ อปท.
 แนวทางการกระจายอานาจการคลัง
◦ การกาหนดรายจ่าย/ภาระหน้าที่ (Expenditure Assignment)
◦ การกาหนดรายรับ (revenue Assignment)
บทเรี ยนจากประเทศไทย
• แนวทางปรับปรุ งภายใต้ แผนฯ 3
•
3
การนาเสนอ
 บทบาทรัฐและ อปท. ที่มีตอ่ ระบบเศรษฐกิจ
 ความหมายของการกระจายอานาจการคลังสู่ อปท.
 แนวทางการกระจายอานาจการคลัง
◦ การกาหนดรายจ่าย/ภาระหน้าที่ (Expenditure
Assignment)
◦ การกาหนดรายรับ (revenue Assignment)
บทเรี ยนจากประเทศไทย
• แนวทางปรับปรุ งภายใต้ แผนฯ 3
•
4
บทบาทของรัฐในระบบเศรษฐกิจ
การจัดสรรทรัพยากร
การใช้จา่ ยภาครัฐ
 โครงสร้างภาษี
 การคิดค่าบริการสาธารณะ
 กลยุทธ์บริหารหนี้สาธารณะ
 สถาบันภาครัฐและโครงสร้างพืน
้ ฐาน

เพื่อแก้ ไขปั ญหาของระบบเศรษฐกิจ
ที่มาจากความต้ องการสินค้ าสาธารณะ
ที่มีสาเหตุจากความล้ มเหลวของกลไก
ตลาด
รักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาค


การขับเคลื่อนการเปลีย่ นแปลงของอุปสงค์มวลรวม
ฯลฯ
 ลดความแตกต่างการกระจายรายได้

นโยบายรายจ่ายและรายได้เพือ่ การดูแลสวัสดิการสังคม (Social Welfare)
 การขยายตัวทางเศรษฐกิจ
5
บทบาทของ อปท. ในระบบเศรษฐกิจ
การจัดสรรทรัพยากร
การใช้จ่าย
 ภาษี อปท.
 การให้บริการสาธารณะท้องถิน
่
 กลยุทธ์บริหารหนี้สาธารณะท้องถิน
่ เพือ่ การพัฒนา

ลดความแตกต่างการกระจายรายได้

นโยบายรายจ่ายและรายได้เพือ่ การดูแลสวัสดิการสังคม (Social
Welfare) เช่น เสริมสร้างอาชีพ ดูแลผูส้ งู อายุ ฯลฯ แต่ไม่ใช้การแก้ไข
ความเหลื่อมล้า
6
การนาเสนอ
 บทบาทรัฐและ อปท. ที่มีตอ่ ระบบเศรษฐกิจ
 ความหมายของการกระจายอานาจการคลังสู่ อปท.
 แนวทางการกระจายอานาจการคลัง
◦ การกาหนดรายจ่าย/ภาระหน้าที่ (Expenditure
Assignment)
◦ การกาหนดรายรับ (revenue Assignment)
บทเรี ยนจากประเทศไทย
• แนวทางปรับปรุ งภายใต้ แผนฯ 3
•
7
เนื ้อหาสาระของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้ อง

รัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ส่งเสริมการกระจายอานาจฯ
◦ รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 มาตรา 281 – 290 กาหนดจุดเริม่ ต้นการกระจาย
อานาจคลังฯ ทีเ่ ป็ นรากฐานการกระจายอานาจฯในปจั จุบนั
◦ เกิดการขับเคลือ่ นให้มกี ารถ่ายโอน 3 ด้าน งาน เงิน คน
◦ มุง่ การสร้างแนวคิดและปฏิบตั ใิ ห้มกี ารกระจายอานาจฯอย่างแท้จริงเป็ น
ครัง้ แรก
◦ เน้นบทบาทและความเป็ นอิสระของ อปท. ในการรับผิดชอบหน้าที่
บริการสาธารณะต่างๆ
◦ กาหนดการเพิม่ อานาจการเงิน การคลัง (มีรายได้รอ้ ยละ 35 ของรายได้
รัฐบาล แม้วา่ ภายหลังจะมีการแก้ไขกฎหมายให้เหลือเพียงร้อยละ 25)
8
หลักการการกระจายอานาจการคลังฯ ทีส่ าคัญภายใต้ รัฐธรรมนูญ
2550
 การขยายบทบาทหน้ าที่การให้ บริ การสาธารณะของ อปท.ให้
ชัดเจนมากขึ ้น
 สร้ างความสมดุลระหว่างการให้ บริ การสาธารณะกับขนาดรายรับ
โดยกาหนดให้ มีการร่างกฎหมายรายได้ ของ อปท.
9
การกระจายอานาจการคลังเป็ นปรากฎการณ์ของประเทศต่างๆ ทัว่ โลก
 ความหมายที่แท้ จริ ง
◦ การเพิ่มอานาจในการจัดการทางการคลัง และความรับผิดชอบ
ตนเองไปสูท่ ้ องถิ่นมากขึ ้น จึงครอบคลุมทัง้
 การวางแผน งบประมาณ ด้ านรายรับ- รายจ่าย
 การบริ หารทางการเงิน การคลัง เช่นการจัดซื ้อ จัดจ้ าง การบัญชี การเงิน ต่างๆ
◦ ทาให้ ภาครัฐมีความใกล้ ชิดกับประชาชนมากขึ ้น
 โดยเฉพาะการให้ บริการสาธารณะจะย้ ายจากรัฐบาลไปสู่ อปท. ที่มีความ
ใกล้ ชิดและรู้ความต้ องการของประชาชนในพื ้นที่มากกว่า
◦ รูปแบบของการกระจายอานาจการคลังฯ ทาได้ หลายวิธีขึ ้นอยู่กบั
วัตถุประสงค์ที่ต้องการ
10
การกระจายอานาจการคลังฯ คืออะไร
 ไม่ใช่ยาวิเศษที่จะแก้ ไขปั ญหาของรัฐบาลหรื อ อปท. ได้ ทกุ อย่าง
 ไม่ใช่การกระจายรายได้ หรื อความเจริ ญ
 การดาเนินการจะแตกต่างในแต่ละประเทศแต่มีบทเรี ยนที่เรี ยนรู้กน
ั
ได้
 รูปแบบการกระจายอานาจการคลังฯ จะไม่เหมือนกันในแต่ละ
ประเทศ เพราะเป็ นผลจากหลายปั จจัยที่แตกต่างกันในแต่ละ
ประเทศ
11
การกระจายอานาจการคลังคืออะไร (ต่อ)
 ไม่ได้ เป็ นเพียงกระแสที่เกิดในประเทศกาลังพัฒนา
 ขึ ้นกับความต้ องการในแต่ละประเทศ
เพื่อการเป็ นรัฐสวัสดิการในประเทศพัฒนาแล้ ว
เพื่อให้ เกิดการสนับสนุนแก่รัฐบาลระดับล่าง (ประเทศยุโรป
ตะวันออก)
เพื่อส่งเสริ มความเป็ นอิสระคิดเองทาเองของประเทศ
(ประเทศแถบแอฟริ กา)
เพื่อแก้ ไขความไม่มีประสิทธิภาพการให้ บริ การสาธารณะ
(ประเทศกาลังพัฒนาส่วนใหญ่)
12
การกระจายอานาจการคลัง
13
การกระจายอานาจฯ การคลังทาให้ อปท. ต้ องมีฐานรายได้
และความสามารถในการจัดการของตนเองมากขึ ้น
 เป็ นการค้ นหาเครื่ องมือทางการคลังที่เป็ นของ อปท. เพื่อ
สนับสนุนการทาหน้ าที่ของ อปท. มากขึ ้น
 การรักษาความเป็ นอิสระทางการคลังและฐานะรายได้ ของ
ตนเอง เป็ นสิ่งสาคัญในการมีประสิทธิผลการทาหน้ าที่ของ
อปท.
14
ข้ อสนับสนุนการกระจายอานาจการคลังฯ
Source: Joumard and Kongsrud, “Fiscal Relations Across Government Levels” ECO/WKP(2003)29
ประสิทธิผลในการตอบสนองความต้ องการประชาชนได้ ดีกว่ารัฐบาล
 ช่วยส่งเสริ มความรับผิดรับชอบระหว่างประชาชนกับผู้บริ หาร อปท.
 ส่งเสริ มการสร้ างนวัตกรรมใหม่ๆ ในการให้ บริ การสาธารณะของ อปท.
ที่แตกต่างกันระหว่าง อปท.
 มีประสิทธิภาพ ลดต้ นทุนในการให้ บริ การสาธารณะ
 กระตุ้นการสร้ างความมีสว่ นร่ วมของประชาชนในการทาหน้ าที่ของ
อปท. ที่ป็นรากฐานประชาธิปไตย

15
ความสาคัญของการกระจายอานาจการคลังสูท่ ้ องถิ่น

รายได้ ของ อปท.
มีรายได้ เพิ่มขึน้ กว่ าเดิมมาก
 มีแนวโน้ มพึ่งพาการจัดสรรรายได้ จากรัฐบาลมากกว่ าการจัดเก็บรายได้ ด้วย
ตนเอง ซึ่งแสดงถึงความไม่ เป็ นอิสระและขาดความสามารถในการจัดเก็บ
รายได้ เอง

รายจ่ ายของ อปท.
มีภารกิจที่สาคัญมากขึน้ และมีขนาดของ
การใช้ จ่ายขยายตัวมากขึน้
หากขาดการกาหนดความรับผิดชอบที่เหมาะสมและสอดคล้ องกับรัฐบาล และ
ขาดการวางแผนและควบคุมการใช้ จ่ายที่มีประสิทธิภาพแล้ ว จะทาให้ การใช้
จ่ ายไม่ สัมฤทธิ์ผลเท่ าที่ควร

ดุลการคลัง
ภาคการคลังของ อปท. จะมีขนาดเป็ น 1 ใน 3
ของภาคการคลังของประเทศ
หากการขาดการประสานนโยบายและการบริหารการคลัง จะเป็ นอุปสรรคใน
การดูแลภาพรวมของเศรษฐกิจประเทศ
16
แนวทางการกระจายอานาจด้านการคลังฯ ประเทศไทย
พ.ร.บ.กาหนดแผนและขันตอนการ
้
กระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิน่ พ.ศ. 2542
แผนปฏิบตั กิ ารการกระจายอานาจ
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่
พ.ศ. 2543
• กาหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงิน
อุดหนุนและรายได้ให้แก่ อปท. เพือ่ ให้
สอดคล้องกับอานาจหน้าที่
• ต้องมีรายได้เพิม่ ขึน้ คิดเป็ นสัดส่วนต่อ
รายได้รฐั บาลภายในปี 2544 ไม่น้อยกว่า
ร้อยละ 20 และให้มรี ายได้เพิม่ ขึน้ คิดเป็ น
สัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลภายในไม่เกิน
พ.ศ. 2549 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35
แผนปฏิบตั กิ ารการกระจายอานาจให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ (ฉบับที่ 2)
พ.ศ. 2551
• ตัง้ แต่ปีงบประมาณพ.ศ. 2550 อปท. จะ
มีรายได้คดิ เป็ นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของ
รัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 และเงิน
อุดหนุนทีจ่ ดั สรรให้ตอ้ งไม่น้อยกว่า
ปีงบประมาณพ.ศ. 2549 (แต่ไม่ได้
กล่าวถึงวิธกี ารเพิม่ รายได้)
17
ความหมายของการคลังท้ องถิ่น
การคลังท้ องถิ่น หมายถึง การบริหารงานคลังของ อปท.
การจัดหารายได้
การกาหนดรายจ่าย
การจัดทางบประมาณ
การจัดซื ้อวัสดุ การว่าจ้ าง
การรับเงิน การตรวจเงิน การฝากเงิน
การบัญชี การตรวจบัญชี
18
การบริ หารการเงินของ อปท.
การฝากเงิน
การเบิกเงิน
การเก็บ
รักษาเงิน
การจ่ายเงิน
การรับเงิน
การกันเงิน
19
งบประมาณของ อปท.
เงินงบประมาณ
เงินที่สภาท้องถิ่นให้ความเห็นชอบและได้รบั การ
อนุ มตั ิจากผู ม้ ีอานาจตามกฎหมาย(ผู ว้ ่ า ราชการ
จังหวัด /นายอาเภอ /ปลัดอาเภอ หน.กิ่งอาเภอ)
รวมทัง้ งบประมาณเพิ่ม เติม การโอน และการ
แก้ไขเปลี่ยนแปลงงบประมาณ
เงินนอกงบประมาณ
เงินทัง้ ปวงที่อยู่ในความรับผิดชอบของ อปท.
นอกจากเงินงบประมาณ เช่น เงินกู ้ เงินสะสม
เงินอุดหนุ น เป็ นต้น
20
กฎหมายที่เป็ นที่มาของรายได้ ของ อปท.
กฎหมายจัดตัง้ อปท.แต่ละรูปแบบ ได้ แก่ กฎหมายองค์การ
บริหารส่วนจังหวัด กฎหมายเทศบาล กฎหมายสภาตาบลและ
องค์การบริหารส่วนตาบล
 กฎหมายกาหนดแผนและขันตอนการกระจายอ
้
านาจให้ แก่
องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น
 กฎหมายเฉพาะ เช่น กฎหมายภาษี โรงเรื อนและที่ดิน กฎหมาย
ภาษีป้าย กฎหมายภาษีบารุงท้ องที่ กฎหมายการสาธารณสุข
ฯลฯ

21
ที่มาของรายได้ อปท.
1. รายได้ที่ทอั งถิ่นจัดเก็บเอง
ภาษีโรงเรือนและทีด่ นิ
ภาษีบารุงท้องที่
ภาษีป้าย
อากรการฆ่าสัตว์
อากรรังนกอีแอ่น
ภาษีน้ ามัน ยาสูบ และโรงแรม
ค่าธรรมเนียม ค่าปรับ และใบอนุ ญาต
อื่นๆ
3. รายได้ที่รฐั บาลแบ่งให้
ภาษีมลู ค่าเพิม่ ตาม พรบ.กาหนดแผนฯ
ค่าภาคหลวงแร่
ค่าภาคหลวงปิโตรเลียม
2. รายได้ที่รฐั บาลจัดเก็บให้
ภาษี มูลค่าเพิม่ อัตรา 1 ใน 9
ภาษีมลู ค่าเพิม่ ตามพรบ.อบจ.
ภาษีธุรกิจเฉพาะ
ภาษีสรรพสามิต
ภาษีสุราและเบียร์
ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์และล้อเลื่อน
ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์
4. รายได้จากเงินอุดหนุน
เงินอุดหนุ นจากรัฐบาล (รายจ่ายงบประมาณ)
รายได้ ของ อปท.
1.
องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นจัดเก็บเอง
◦ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีอานาจในการจัดเก็บภาษี เองตาม
กฎหมาย เช่น กฎหมายภาษี โรงเรื อนและที่ดิน กฎหมายภาษี บารุง
ท้ องที่
◦ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีอานาจในการออกข้ อบัญญัติท้องถิ่น
เพื่อการจัดเก็บรายได้ เช่น การออกข้ อบัญญัติตามกฎหมายการ
สาธารณสุข กฎหมายสุสานและฌาปนสถาน กฎหมายจัดตัง้
องค์การบริหารส่วนจังหวัด ฯลฯ
23
โครงสร้ างรายได้ อปท.
ประเภทรายได้
ภาษีโรงเรื อนที่ดนิ
ภาษีบารุ งท้ องที่
ภาษีป้าย
อากรฆ่ าสัตว์
อากรรั งนก
ยาสูบ นา้ มัน โรงแรม
อบจ. เทศบาล อบต.












เมือง
พัทยา




กทม.




24
รายได้ ของ อปท.
2.
หน่ วยงานของรั ฐเป็ นผู้จัดเก็บให้ และจัดสรรให้
o ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับ
อสังหาริมทรัพย์
o ภาษี และค่าธรรมเนียมรถยนต์และล้ อเลื่อน
o ภาษี สรุ า
o ภาษี สรรพสามิต
o ภาษี ธุรกิจเฉพาะ
o ภาษี มลู ค่าเพิ่มตาม พ.ร.บ.จัดสรรรายได้ ประเภทภาษี มลู ค่าเพิ่ม
และภาษี ธุรกิจเฉพาะให้ แก่ราชการส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2534
o ค่าภาคหลวงแร่ และค่าภาคหลวงปิ โตรเลียม
o ฯลฯ
25
โครงสร้ างรายได้ อปท.
ประเภทรายได้
อบจ. เทศบา อบต.
ล
ภาษีมูลค่ าเพิ่ม (1 ใน 9)


ภาษีมูลค่ าเพิ่มตามกฎหมาย



แผน ฯ
ภาษีธุรกิจเฉพาะ


ภาษีสุราสรรพสามิต


ภาษีรถยนต์ ล้อเลื่อน

ค่ าจดทะเบียนสิทธินิตกิ รรม


ค่ าภาคหลวงแร่ ปิโตรเลียม



เมือง
พัทยา


กทม.











26
รายได้ ของ อปท.
3.
ภาษีท่ รี ัฐแบ่ งให้
ได้ แก่ ภาษีมลู ค่าเพิ่มตาม พ.ร.บ.กาหนดแผนและ
ขันตอนการกระจายอ
้
านาจให้ แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ให้
กรมสรรพากรส่งมอบเงินภาษีมลู ค่าเพิ่มในอัตราร้ อยละ
19.94 ของภาษีมลู ค่าเพิ่มที่จดั เก็บตามประมวลรัษฎากร
หลังจากหักส่วนที่ต้องจ่ายคืนผู้เสียภาษีแล้ ว และให้
จัดสรรตามสัดส่วนที่ อปท. แต่ละแห่งได้ รับการจัดสรรใน
ปี ที่ผ่านมา
27
เป้าหมายรายได้ของ อปท.
สัดส่วนของรายได้ ของ อปท.
ปี งบประมาณ 2543
ประเภทรายได้
ปี งบประมาณ 2550
ปี งบประมาณ 2554 *
จานวนเงิน
(ล้ านบาท)
สัดส่ วน
(ร้ อยละ)
จานวนเงิน
(ล้ านบาท)
สัดส่ วน
(ร้ อยละ)
จานวนเงิน
(ล้ านบาท)
สัดส่ วน
(ร้ อยละ)
94,721.30
100.00
357,424.15
100.00
445, 814
100.00
1.1 รายได้ ท่ ี อปท. จัดหาเอง
17,403.60
18.37
32,021.45
8.96
38,746
8.69
1.2 รายได้ ท่ รี ั ฐบาลจัดเก็บให้
45,095.60
47.61
120,728.70
33.78
153,411
34.41
65,300.00
18.27
73,800
16.55
139,374.00
38.99
179,857
40.34
1. รายได้ รวมของ อปท.
1.3 ภาษีมูลค่ าเพิ่มที่รัฐบาลแบ่ งให้
(ตาม พร.บ.กาหนดแผนฯ)
1.4 เงินอุดหนุน
2. รายได้ ของรั ฐบาลสุทธิ
3. สัดส่ วนรายได้ อปท. ต่ อรั ฐบาล(%)
32,222.10
34.02
749,948.60
1,420,000.0
12.63
หมายเหตุ* รวมผลจากการทางบประมาณรายจ่ายเพิม่ เติม 99,968 ล้ านบาท
ที่มา : สานักนโยบายการคลัง สานักงานเศรษฐกิจการคลัง
1,770,000
25.17
25.19
การนาเสนอ
 บทบาทรัฐและ อปท. ที่มีตอ่ ระบบเศรษฐกิจ
 ความหมายของการกระจายอานาจการคลังสู่ อปท.
 แนวทางการกระจายอานาจการคลัง
◦ การกาหนดรายจ่าย/ภาระหน้าที่ (Expenditure
Assignment)
◦ การกาหนดรายรับ (revenue Assignment)
บทเรี ยนจากประเทศไทย
• แนวทางปรับปรุ งภายใต้ แผนฯ 3
•
32
ปัญหาที่มกั ประสบจากการกระจายอานาจการคลังฯ
สองปญั หาพืน้ ฐาน:
1. การกาหนดประเภทภาระหน้ าที่ที่จะถ่ายโอน
2. แหล่งเงินที่จะนามาใช้สนับสนุนการดาเนินการตามภารกิจ
หน้ าที่
การกาหนดรายรับเปรี ยบเสมือนกับคาถามว่า:
แหล่งรายรับไหนควรเป็ นของรัฐบาลหรื อ อปท. และควรจัดการให้ เป็ น
อานาจหน้ าที่ของ อปท. อย่างไร
33
การกาหนดภาระหน้ าที่/รายจ่ าย
 เป็ นเรื่ องที่ต้องมีความชัดเจนให้ มากที่สดุ
◦ ช่วยกาหนดขนาดรายรับ
◦ ใช้ในการกาหนดประเภทรายรับ
 หลักการสาคัญ “Subsidiarity Principle”
 หลัก “3Fs” (Finance Follow Functions)1
 ความสมดุลระหว่างรายจ่ายและรายรับ
1. Roy Bahl, and Martinez “Sequences of Fiscal Decentralization” WB: 2001
34
หลักการกาหนดรายจ่าย Expenditure Assignment
Responsibility assignment หลักการพื ้นฐานที่ต้องราลึกเสมอคือ
“เงินตามงาน” “finance follows function: 3Fs” ที่ใช้ เป็ นหลักในการ
แบ่งภารกิจหน้ าที่ระหว่างรัฐบาลและ อปท. รวมทังระหว่
้
าง อปท. ด้ วย
กันเอง
Allocation efficiency คือการทาให้ การทาหน้ าที่ของ อปท. มี
ประสิทธิภาพมากที่สดุ และตรงความต้ องการของประชาชนมากที่สดุ
35
หลักเกณฑ์การจัดสรรที่มีประสิทธิภาพ
Subsidiarity: การจัดแบ่งหน้ าที่ที่มงุ่ ให้ แก่ อปท. ที่เล็กที่สดุ และมี
ประสิทธิภาพ ประสิทธิผลในการกทาหน้ าที่มากที่สดุ ก่อน เพราะมีความใกล้ ชิด
ประชาชนมากที่สดุ
 หน้ าที่ที่ถ่ายโอนควรสามารถจากัดผลประโยชน์อยูใ่ นเขตพื ้นที่ของ อปท. นัน้
มากที่สดุ
 หน้ าที่ที่ถ่ายโอนควรมีขนาดของการจัดการที่ดีที่สดุ (economies of
scale) ในเขตพื ้นที่ของ อปท. นันๆ
้ มากที่สดุ
 หน้ าที่ที่ถ่ายโอนควรให้ อปท. ควรมีความสามารถทางการคลังที่สามารถทาให้
การให้ บริการสาธารณะสามารถทาได้ อย่างเท่าเทียม

36
หลักการกาหนดรายรับ (Revenue Assignment)
รายรับของรัฐบาลควรต้ องมีฐานที่กว้ าง (Board-Based) เช่นภาษี
เงินได้ ภาษีการบริโภค
 รายรับของ อปท. ควรสะท้ อนค่าใช้ บริ การ (User Chargers) และ
ผลประโยชน์จากบริการ (Benefit) ของ อปท. มากที่สดุ โดยเป็ น
รายได้ ที่อยูต่ ิดกับพื ้นที่ อปท. มากที่สดุ

37
หลักการกาหนดรายรับ (Revenue Assignment)
(minimize tax exporting)
 ส่งเสริ มประสิทธิภาพของการทาหน้ าที่ อปท.
 เงินอุดหนุนช่วยแก้ ไขปั ญหาล้ นเกิน สร้ างความเท่าเทียม
มากกว่าการเป็ นเพียงการเสริ มรายได้ ให้ อปท.
 ลดการผลักภาระออกจากพื ้นที่ อปท.
38
ปั ญหารายได้เก็บเองของ อปท.
ไม่มีการพัฒนามานานตามการพัฒนา อปท.
 รายได้ ใหม่ๆ มีผลการเมืองแทรกแซงมาก
 โครงสร้ างทับซ้ อนกันเองระหว่าง อปท. เช่น เทศบาลและ อบต. (VAT)
 รายได้ ไม่เหมาะสมกับความรับผิดชอบ โดยเฉพาะกรณี กทม. พัทยา อบจ.

39
1. ทาไมจึงต้องการรายได้ของ อปท. เอง?
เป็ นเครื่ องมือในการทางเลือกของการเมืองระดับท้องถิ่นในการบริ หารทรัพยากร
ท้องถิ่น
 ประสิ ทธิ ภาพในการจัดสรร Allocative efficiency:

◦
◦
◦
◦
การเลือกที่สะท้อนความต้องการของพื้นที่
สะท้อนต้นทุนที่แท้จริ งในการให้บริ การสาธารณะ
‘Fiscal Federalism’, subsidiarity
ทฤษฎีการเลือกสาธารณะ Public Choice theory
สร้างความรับผิดรับชอบของท้องถิ่นLocal accountability
 สามารถใช้ภาษีทอ้ งถิ่นในการดึงดูดการลงทุนสู่ พ้น
ื ที่ (แม้ไม่ใช่ปัจจัยทั้งหมด)?

40
แต่ปัญหา:

ฐานะภาษีที่ดี และความสามารถจ่ายภาษีสว่ นใหญ่เป็ นของ
รัฐบาล:
◦ สะดวกในการจัดการ administrative convenience
◦ เท่าเทียมระหว่างผู้เสียภาษี equity between taxpayers
◦ มีความเป็ นกลาง neutrality
อปท. มีเพียงฐานภาษีที่แคบ และไม่คอ่ ยมีประสิทธิภาพ ไม่เท่า
เทียมระหว่างพื ้นที่ บางพื ้นที่ไม่มีศกั ยภาพทางภาษี
 การใช้ รายได้ ภาษี แบ่ง/ และเงินอุดหนุนหรื อเงินโอนจึงจาเป็ น

41
รายได้ ของ อปท. จากการจัดสรรของรัฐบาล
2.
หน่ วยงานของรั ฐเป็ นผู้จัดเก็บให้ และจัดสรรให้
o ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริ มทรัพย์
o ภาษี และค่าธรรมเนียมรถยนต์และล้ อเลื่อน
o ภาษี สรุ า
o ภาษี สรรพสามิต
o ภาษี ธุรกิจเฉพาะ
o ภาษี มลู ค่าเพิ่มตาม พ.ร.บ.จัดสรรรายได้ ประเภทภาษี มลู ค่าเพิ่ม และภาษี
ธุรกิจเฉพาะให้ แก่ราชการส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2534
o ค่าภาคหลวงแร่ และค่าภาคหลวงปิ โตรเลียม
o ฯลฯ
42
เงินอุดหนุน (Intergovernmental Transfers)
 แก้ ไขปั ญหาผลภายนอก เช่น การจัดการภัยพิบตั ิ
ธรรมชาติ การแก้ ไขปั ญหาน ้า ฯลฯ
 สร้ างความเท่าเทียมระหว่าง อปท.
 สร้ างมาตรฐานขันต
้ ่าการให้ บริ การสาธารณะ เช่น
การศึกษา การสาธารณสุข
 ลดช่องว่างทางการคลังระหว่าง อปท.
43
เงินโอน/เงินอุดหนุน

ต้ องคานึงถึงความไม่เท่าเทียมระหว่างภารกิจหน้ าที่และทรัพยากรที่
แต่ละ อปท. มีอยู่
◦ ‘vertical imbalance’ ไม่เท่าเทียมระหว่างชัน้ อปท.
◦ ‘horizontal imbalance’ ไม่เท่าเทียมระหว่าง อปท. ประเภทเดียวกัน

กาหนดฐานรายได้ (ภาษี ) ที่มงุ่ ให้ เกิดความเป็ นเจ้ าของและกระจาย
ฐานออกระหว่างรัฐบาลกับ อปท.
◦ Tax-base sharing (surcharging)
◦ Revenue sharing

รูปแบบการอุดหนุนมีได้ หลายวิธี
◦ รูปแบบเป็ นก้ อน Block (general) grants
◦ แบบมีเงื่อนไข Specific (conditional) grants
44
การนาเสนอ
 บทบาทรัฐและ อปท. ที่มีตอ่ ระบบเศรษฐกิจ
 ความหมายของการกระจายอานาจการคลังสู่ อปท.
 แนวทางการกระจายอานาจการคลัง
◦ การกาหนดรายจ่าย/ภาระหน้าที่ (Expenditure
Assignment)
◦ การกาหนดรายรับ (revenue Assignment)
บทเรี ยนจากประเทศไทย
• แนวทางปรับปรุ งภายใต้ แผนฯ 3
•
52
บทเรี ยนจากประเทศไทย
 สามารถดาเนินกระบวนการกระจายอานาจคลัง
ได้ ตามหลักการในระดับหนึง่
◦ เพิ่มศักยภาพการคลังของ อปท.
◦ หลัก Subsidiarity + 3Fs
◦ ต้ องการการพัฒนาระบบเงินอุดหนุนให้ เหมาะสมมากขึ ้น
(ถูกใจ vs ถูกต้ อง)
53
อนาคตการปรับปรุงการกระจายอานาจการคลังที่
เร่งด่วนของประเทศไทย

ควรเร่ งพัฒนาแหล่ งรายได้ ใหม่ ของ อปท.
◦
◦
◦
◦

ภาษีทรัพย์สิน
ภาษีสิ่งแวดล้อม
ภาษีอยูอ่ าศัย
ค่าธรรมเนียมใหม่ๆ
การกู้ยืม
◦ การกูโ้ ดยตรง
◦ การออกพันธบัตรโดย อปท.
◦ การพัฒนาการเงินพิเศษสาหรับ อปท.
54
อนาคตการปรับปรุงการกระจายอานาจการคลังที่
เร่งด่วนของประเทศไทย
 การพัฒนาเครื่ องมือการบริ หารการเงินการคลังของ อปท.
◦ ระบบการเงิน
◦ ระบบการงบประมาณ
◦ การติดตามและประเมินผลการบริ หารการเงินการคลัง
◦ ระบบเงินอุดหนุนที่ตอ้ งมีความเป็ นพลวัตร
ระบบทั้งหมดต้ องมุ่งเพื่อสร้ างอิสระ ความโปร่ งใสและ
ความรั บผิดรั บชอบของ อปท. ต่ อรั ฐบาลกับประชาชน
55
ด้ านการถ่ายโอนภารกิจ
ยืนยันในหลักการตามรัฐธรรมนูญทีว่ ่ า องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น เป็ นหน่ วยงานหลักในการให้ บริการ
สาธารณะและมีส่วนร่ วมในการตัดสิ นใจแก้ ไขปัญหาในพืน้ ที่อย่ างมีประสิ ทธิภาพ (ม. 281) ทีจ่ ะช่ วยลด
ปัญหาความเหลือ่ มลา้ การให้ บริการสาธารณะ
การเดินหน้าการถ่ายโอนภารกิจหน้าทีท่ ย่ี งั คงค้างอยูต่ ามแผนปฏิบตั กิ ารการถ่ายโอน
ให้เป็ นไปตามทีก่ าหนดไว้
• การแก้ไข กฎหมาย ระเบียบ รวมทัง้ การยกเลิก การอนุมตั ิ การอนุญาต หรือการขอ
ความเห็นชอบจากส่วนราชการ เพือ่ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ มีอสิ ระในการ
ตัดสินใจในการให้บริการสาธารณะของตนเองได้
•
56
ด้ านการถ่ายโอนภารกิจ
การจัดทาแผนปฏิบตั ิการการถ่ายโอนที่แสดงการแบ่งอานาจหน้ าที่ที่ชดั เจนให้ มาก
ที่สดุ ระหว่างหน่วยงานที่ต้องถ่ายโอนหน้ าที่ให้ แก่ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น
 เร่ งกาหนดมาตรฐานกลางของคุณภาพงานที่ถ่ายโอนเพื่อให้ องค์กรปกครองส่วน
ท้ องถิ่นมีเป้าหมายในการให้ บริการสาธารณะ และใช้ เป็ นมาตรฐานในการกากับการ
ทาหน้ าที่
 การปรับบทบาทของหน่วยงานไปสูก่ ารทาหน้ าที่เป็ นผู้กากับ และตรวจสอบเชิง
คุณภาพในการทาหน้ าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น และช่วยสนับสนุนและ
พัฒนาความพร้ อมขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ให้ ทาหน้ าที่นนๆ
ั ้ ได้
 พัฒนากลไกหรื อเครื่ องมือที่ช่วยส่งเสริ มจูงใจให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นเกิดการ
ทางานร่วมกัน และการมีสว่ นร่วมของเอกชนในการให้ บริการสาธารณะ (PPP)

57
ด้านการเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการคลัง
การเสริมสร้ างความเข้ มแข็งทางการคลังให้ แก่ อปท. ให้ มีอสิ ระและส่ วนร่ วม
ของประชาชนในพืน้ ที่ท้องถิ่นมากขึน้ โดยรายได้ ท่ ีได้ รับที่ประกอบทัง้ รายได้
ที่จัดเก็บโดย องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น เอง และที่สนับสนุนโดยรั ฐบาล
 เร่ งส่งเสริ มการสร้ างประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ ตามโครงสร้ างรายได้ ปัจจุบน
ั ให้
เพิ่มมากขึ ้น โดยการนาระบบข้ อมูลสารสนเทศมาใช้ สนับสนุนการจัดเก็บรายได้
 ปรับปรุ งการนาเทคโนโลยีที่ทน
ั สมัยมาใช้ ประโยชน์ในการจาแนกการใช้ ประโยชน์
จากทรัพย์สินและที่ดินในพื ้นที่ท้องถิ่น
 การปรับปรุ งด้ านการจัดสรรรายได้ ให้ แก่ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจากภาษี จดั สรร
โดยต้ องคานึงถึงแหล่งกาเนิดหรื อแหล่งที่มาของรายได้ ภาษี ให้ มากที่สดุ
58
ด้ านการเสริ มสร้ างความเข้ มแข็งทางการคลัง





การปรับปรุงด้ านการจัดสรรเงินอุดหนุน ต้ องมีความยืดหยุน่ ในประเภทให้ มากกว่าที่
เป็ นอยูใ่ นปั จจุบนั มีรูปแบบสูตรวิธีการจัดสรรที่ต้องมีความชัดเจนในการจัดสรร
รัฐบาลที่ควรเร่งพัฒนาการจัดสรรเงินอุดหนุนที่ต้องสร้ างความเท่าเทียมทางการคลัง
เพื่อที่จะช่วยลดช่องว่างของศักยภาพทางการคลังระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น
ด้ วยกันเอง
รัฐบาลต้ องพัฒนาฐานรายได้ ทงที
ั ้ ่เป็ นภาษี และไม่ใช่ภาษี ใหม่ๆ ที่มีความเหมาะสมกับ
ขนาดและความรับผิดชอบในการให้ บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น แต่
ละรูปแบบมากขึ ้น
เร่งปรับปรุงวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ให้ ทนั สมัยและสอดคล้ อง
กับระบบงบประมาณของรัฐบาล โดยนาระบบงบประมาณแบบมุง่ เน้ นผลงาน
(Results Based Budgeting) มาใช้ แทนระบบที่ใช้ อยูใ่ นปั จจุบนั
พัฒนาศักยภาพการบริ หารการเงินการคลังของ เจ้ าหน้ าที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น ทัง้
วิธีการงบประมาณ การบัญชี และการวิเคราะห์ฐานะการเงิน
59
การนาเสนอ
 บทบาทรัฐและ อปท. ที่มีตอ่ ระบบเศรษฐกิจ
 ความหมายของการกระจายอานาจการคลังสู่ อปท.
 แนวทางการกระจายอานาจการคลัง
◦ การกาหนดรายจ่าย/ภาระหน้าที่ (Expenditure
Assignment)
◦ การกาหนดรายรับ (revenue Assignment)
บทเรี ยนจากประเทศไทย
• แนวทางปรับปรุ งภายใต้ แผนฯ 3
•
60
แนวทางการจัดสรรทรัพยากรด้ านการเงิน การคลัง
1. แนวทางการจัดสรรทรัพยากรด้ านการเงิน การคลัง
การจัดสรรรายได้ พิจารณาตามภารกิจของท้ องถิ่น
การจัดสรรรายได้ ให้ ท้องถิ่นพิจารณาภาพรวม
รายได้ 3 ส่วน
รายได้ ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง
รายได้ ที่รัฐจัดแบ่ง/จัดสรร/ท้ องถิ่นจัดเก็บเพิ่ม
เงินอุดหนุน
แนวทางการจัดสรรทรัพยากรด้ านการเงิน การคลัง
2. เน้ นการขยายฐานภาษี ประสิทธิภาพ ความโปร่งใส
3. การจัดแบ่งรายได้ จดั แบ่ง จัดสรร และจัดเก็บเพิ่ม ต้ องคานึงภารกิจความ
รับผิดชอบของแต่ละท้ องถิ่นเป็ นหลัก วิธีการจัดสรรชัดเจน เป็ นธรรม
4. การจัดสรรเงินอุดหนุน คานึงความสมดุลของวัตถุประสงค์ 4 ส่วน
จัดบริการสาธารณะมีมาตรฐานอย่างทัว่ ถึง
ลดช่องว่างฐานะการคลัง
ดาเนินการตามนโยบายรัฐบาล
กระตุ้นท้ องถิ่นเพิ่มขีดความสามารถเพื่อพึง่ ตนเองในระยะยาว
แนวทางการจัดสรรทรัพยากรด้ านการเงิน การคลัง
5. แนวทางการจัดสรรเงินอุดหนุน
เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
เงินอุดหนุนเฉพาะด้ าน
เงินอุดหนุนทัว่ ไป
เงินอุดหนุนสมทบ
6. ต้ องมีมาตรการเร่งสร้ างวินยั การเงินการคลัง สร้ างความเข้ าใจการชาระ
ภาษีของประชาชน โดยรัฐต้ องกาหนดมาตรการกากับดูแล ตรวจสอบการ
จัดเก็บภาษีของท้ องถิ่น
7. ต้ องทบทวนการจัดสรรรายได้ อย่างสม่าเสมอโดยเฉพาะเมื่อมีการปรับ
ปรุงภารกิจของท้ องถิ่น
71