Transcript กระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

ร ัฐวิสาหกิจไทย:
อดีต ปั จจุบน
ั และ
อนาคต
1
เอกสารอ้างอิง:
“The Privatization Challenge: A
Legal, and Institutional Analysi
International Experience” by
Pierre Guislain, The World Bank
2
เอกสารอ้างอิง:
• “การแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ”
ฝ่ายวิชาการ
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ์ 2542
• “สาระน่ ารู ้: การปฏิรูปร ัฐวิสาหกิจ”
สานักร ัฐวิสาหกิจและหลักทร ัพย ์
ของร ัฐ
กระทรวงการคลัง และ คณะ
เศรษฐศาสตร ์
3
เอกสารอ้างอิง:
• “สัมปทานในกิจการ
สาธารณู ปโภค”
พรายพล คุม
้ ทร ัพย ์ และ สมัย
โกรธินทาคม 2544
• “State Enterprises and
Privatization
in Thailand: Problems,
Progress and Prospects” by4
เค้าโครงการบรรยาย 2 ส่วน :
• ความเป็ นมา ปั ญหา และความ
พยายามปร ับปรุงร ัฐวิสาหกิจ
ไทย
• การปฏิรูปร ัฐวิสาหกิจ
5
บทบาทของภาคร ัฐในด้าน
เศรษฐกิจ
• นโยบายและแผน
• บริหารและกากับดู แล
• ผลิตสินค้าและบริการ
6
บทบาทของภาคร ัฐในด้าน
เศรษฐกิจ
• หน่ วยราชการ: นโยบายและ
บริหาร บริการ/สินค้า
สาธารณะ (ใช้เงินภาษี)
• ร ัฐวิสาหกิจ: ผลิตสินค้าและ
บริการ
(คิดค่าสินค้า
และบริการโดยตรง)
7
โดยปกติภาคเอกชนผลิต
สินค้าและบริการได้
ทาไมจึงต้องมีร ัฐวิสาหกิจ?
• ร ัฐวิสาหกิจลงทุนและผลิต ใน
กรณี ทสิ
ี่ นค้าและบริการมี
ความสาคัญต่อเศรษฐกิจและ
สังคม โดย
่
–ไม่ควรให้เอกชนทา (เพือ
่
“ความมันคง”)
8
โดยปกติภาคเอกชนผลิต
สินค้าและบริการได้
ทาไมจึงต้องมีร ัฐวิสาหกิจ?
• ร ัฐวิสาหกิจลงทุนและผลิต ใน
กรณี ทสิ
ี่ นค้าและบริการมี
ความสาคัญต่อเศรษฐกิจและ
สังคม โดย
–ไม่คม
ุ ้ ค่าเชิงพาณิ ชย ์
–ใช้เงินลงทุนสู ง
9
แบ่งร ัฐวิสาหกิจไทยได้ 5
ประเภท
1. สาธารณู ปโภค (ไฟฟ้า ประปา
โทรศ ัพท ์ ขนส่ง)
2. รายได้จากอบายมุข (บุหรี่
สลากกินแบ่ง สุรา)
3. ส่งเสริมบางสาขา/สวัสดิการ
่
(กีฬา สวนสัตว ์ ท่องเทียว
10
แบ่งร ัฐวิสาหกิจไทยได้ 5
ประเภท
4. สถาบันการเงิน (ธนาคาร
พาณิ ชย ์ ธนาคารพัฒนา
เฉพาะด้าน: ออมสิน ธกส.
ธอส. Exim SME)
่
5. ความมันคงทางทหาร
(หนัง
ทอผ้า แก้ว
อาหารสาเร็จ
11
่
ความสาคัญของร ัฐวิสาหกิจ
ไทย
• 60 แห่ง
• สินทร ัพย ์ 2 ล้านล้านบาท
(40% ของ GDP)
โดยไม่
รวมสถาบันการเงิน
• รายจ่ายสู งกว่างบประมาณของ
ร ัฐบาล
12
ความสาคัญของร ัฐวิสาหกิจ
ไทย
้
• หนี ้ =1/3 ของหนี สาธารณะ
– ส่วนใหญ่มก
ี ระทรวงการคลัง
้
คาประกัน
• พนักงาน 250,000 คน (1%
ของกาลังแรงงาน)
• ส่งรายได้เป็ น 6% ของรายได้ 13
ร ัฐวิสาหกิจไหนเอ่ย?
14
ปั ญหาของร ัฐวิสาหกิจไทย
• บริการไม่น่าพอใจ
–กรณี ตวั อย่าง: รถไฟ ขสมก.
ท่าเรือ ประปา
• ภาระการเงินสาหร ับภาคร ัฐ
–ไม่ขาดทุน
่
–แต่ตอ
้ งกู ย
้ ม
ื เพือลงทุ
นทุกปี
้ าหร ับภาคร ัฐ 15
ภาระหนี ส
สาเหตุของปั ญหา 3 ประการ
• ข้อจากัดทางการเงิน
• ข้อบกพร่องของระบบและ
องค ์กร
• การผู กขาด (ขาดการแข่งขัน)
16
สาเหตุของปั ญหา
• ข้อจากัดทางการเงิน
–การปร ับราคาและแรงกดดัน
ทางการเมือง
–ความจาเป็ นในการลงทุนและ
การกู ย
้ ม
ื
–การขาดทุนและการปร ับปรุง
17
สาเหตุของปั ญหา
• ข้อบกพร่องทางระบบและ
องค ์กร:
–กฎ ระเบียบ ไม่คล่องตัว
–ระบบเงินเดือน สวัสดิการ และ
แรงจู งใจในการทางาน
–ความเหมาะสมของ
18
สาเหตุของปั ญหา
• ข้อบกพร่องทางระบบและ
องค ์กร:
–โครงสร ้างการควบคุมและ
กากับดู แล
–การแทรกแซงทางการเมือง
19
สาเหตุของปั ญหา
• การผู กขาด
–ผู กขาดโดยธรรมชาติ หรือ โดย
นโยบาย
–ผู บ
้ ริโภคมีทางเลือกน้อย -->
่
คุณภาพบริการตา
–การให้สม
ั ปทานกับเอกชน แต่
20
การปร ับปรุงกิจการ
ร ัฐวิสาหกิจไทย
่ งแต่
้
• เริมตั
แผนพัฒนาที่ 1
–แต่จริงจังในช่วงกว่า 20 ปี ที่
ผ่านมา
• ในทศวรรษ 1990 ให้สม
ั ปทาน
เอกชนในสาขา ไฟฟ้า
โทรคมนาคม ทางด่วน ท่าเรือ
21
การปร ับปรุงกิจการ
ร ัฐวิสาหกิจไทย
• อานาจการผู กขาดและอานาจ
การกากับดู แลของร ัฐวิสาหกิจ
ยังเป็ นอุปสรรคต่อการแข่งขัน
จากธุรกิจเอกชน
• การขยาย - ยุบร ัฐวิสาหกิจบาง
แห่ง
22
การปร ับปรุงกิจการ
ร ัฐวิสาหกิจไทย
• การปร ับปรุง “ธรรมาภิบาล”
ของร ัฐวิสาหกิจ
้ั
– ร ัฐวิสาหกิจชนดี
– การสรรหา แต่งตง้ั และดารง
ตาแหน่ งของผู บ
้ ริหาร
23
การปร ับปรุงกิจการ
ร ัฐวิสาหกิจไทย
• ความจาเป็ นในการแปรรู ป
่
ร ัฐวิสาหกิจอย่างจริงจัง (เพิม
บทบาทของเอกชน)
24
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ
หลักการของการแปรรู ป
ร ัฐวิสาหกิจไทย:
 ส่วนหนึ่ งของแผนฟื ้ นฟู
เศรษฐกิจหลังวิกฤต
 เปิ ดโอกาสให้เอกชนเข้ามา
่
ลงทุนและให้บริการ เพือแข่
งขัน
25
กับร ัฐวิสาหกิจ (Privatization,

กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

่
การเพิมบทบาทเอกชน
(Privatiza
2 แนวทาง:
 ขายหุน
้ ให้เอกชน
 ให้สม
ั ปทานแก่เอกชน (ช่วงเวล
26
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

การขายหุน
้ มีหลายวิธ/ี มิต ิ
 ขายให้ใคร อย่างไร:
 ประชาชน IPO และ
voucher
 นักลงทุนสถาบัน
 พนักงาน/ผู บ
้ ริหาร
ร ัฐวิสาหกิจ
27
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

การขายหุน
้ มีหลายวิธ/ี มิต ิ
 ข้อจากัดในการขายหุน
้ ให้
ต่างชาติ
“หุน
้ ทอง”(golden shares) ถือ
โดยร ัฐบาล
 ก่อนขาย ต้องมีการประเมิน
มู ลค่าทร ัพย ์สิน
28
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

่ั
การให้สม
ั ปทาน (สิทธิชวคราวหรื
อ
ใช้ก ับ natural monopoly
29
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

การให้สม
ั ปทาน มีหลายแบบ:
จากเอกชนมีบทบาทน้อย ไปถึงมา
 Service/Management Contrac
 Leases
30
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization
การให้สม
ั ปทาน
(Concessions) :
 ระยะเวลายาว 20 - 30 ปี
 เอกชนลงทุน บริหาร และ
ดาเนิ นงานเอง
 มีสท
ิ ธิแต่ผูเ้ ดียวในช่วง
สัมปทาน

31
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

:
การให้สม
ั ปทาน (Concessions)
จ่ายค่าสัมปทานให้ภาคร ัฐ
่
 เอกชนร ับความเสียงด้
าน
ตลาด
แต่ร ัฐอาจประกันตลาดในบาง
32

กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization
การให้สม
ั ปทาน
(Concessions) :
B = Build
T = Transfer
O = Operate

33
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization
การให้สม
ั ปทาน
(Concessions) :
 มี 3 รู ปแบบ:
่
1) BTO โอนให้ร ัฐเมือ
สร ้างเสร็จ
้ 2 ดอน
ทางด่วนขัน

34
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

การให้สม
ั ปทาน (Concessions) :
 มี 3 รู ปแบบ:
่ นสุ
้ ดสัม
2) BOT โอนให้ร ัฐเมือสิ
รถไฟฟ้า BTS
ท่าเรือแหลมฉบัง
ประปาปทุม-ร ังสิต
35
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

การให้สม
ั ปทาน (Concessions) :
 มี 3 รู ปแบบ:
3) BOO ไม่ตอ
้ งโอนให้ร ัฐ
ผู ผ
้ ลิตไฟฟ้าอิสระ (IPP)
36
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
Privatization

การให้สม
ั ปทาน (Concessions) :
 มี 3 รู ปแบบ:
3) BOO ไม่ตอ
้ งโอนให้ร ัฐ
ผู ผ
้ ลิตไฟฟ้าอิสระ (IPP)
37
วัตถุประสงค ์ของการแปรรู ป
ร ัฐวิสาหกิจ
วัตถุประสงค ์สาคัญ คือประสิทธิภาพ
่
ไม่ใช่เพียงเปลียนเจ้
าของ
แต่สาคัญที่ การส่งเสริมการแข
38
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ

แยกงานเป็ น 3 ส่วน
 นโยบายและแผน (policy
and planning) โดยร ัฐบาล
 การกากับดู แล
(regulation) โดยองค ์กร
กากับอิสระ
 การให้บริการ (service
provision) โดยเอกชนและ
39
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ

กิจการใดควร/ไม่ควรแปรรู ป?
่
 สินค้า/บริการทีเอกชนผลิ
ตได้อ
่ ผูผ
 สาธารณู ปโภคทีมี
้ ลิตได้หลา
 สาธารณู ปโภคที่ “ผู กขาดโดยธ
้ ง)
่
(กรณี กากึ
 บริการเชิงสังคม ไม่ใช่เชิงพาณ
(แปรรู ปไม่ได้)
40
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ
กิจการสาธารณู ปโภคมักมีร ัฐวิสา
เป็ นผู ผ
้ ู กขาด (ไฟฟ้า ประปา โทร
่
่
 ปร ับเพือเพิ
มการแข่
งขัน และมีกา
ผู ผ
้ ู กขาด

41
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ

กิจการสาธารณู ปโภคผู กขาดต้องปร
“การแยกส่วน” (unbundling) แล
ประโยชน์/ต้นทุนของการกาจัดก
42
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ
้ upstream/ down
แยกแบบแนวตัง:
เช่น generation transmission
distribution ในไฟฟ้า
 แยกแบบแนวนอน: แยกกิจการผู กข

43
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ

้
แยกระหว่าง โครงสร ้างพืนฐานทา
(physical infrastructure)
และการให้บริการ
44
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ

้
โครงสร ้างพืนฐานทางกายภาพ:
 แข่งขันได้ เช่น โรงไฟฟ
้ า โรงพัก
ท่าเทียบเรือ เครือข่ายโทรศ ัพท ์ท
 ต้องผู กขาด เช่น ระบบสายส่ง/จา
้
ถนน รางรถไฟ โทรศ ัพท ์พืนฐาน
ร่องน้ า ท่าอากาศยาน
45
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ

การให้บริการ:
 แข่งขันได้ เช่น โทรศ ัพท ์ การข
การขนยกสินค้า การขายปลีกไฟ
 ต้องผู กขาด เช่น การขุดลอกร่อ
การจัดระเบียบจราจร
46
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
ปร ับโครงสร ้างตลาด

ข้อเสนอการแยกส่วนกิจการไฟฟ้า
 เคยผู กขาดโดย กฟผ. กฟน. กฟ
 แยกส่วนโดยให้ผลิตไฟโดยเอกช
ขายเข้าตลาดกลาง ผ่านระบบส
่ กขาดโดยร ัฐวิสาห
จาหน่ ายซึงผู
และแข่งก ันขายปลีก
47
กระบวนการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจ:
ปร ับโครงสร ้างตลาด

การแยกส่วนกิจการไฟฟ้าไทยในป
 แยกส่วนโดยให้ผลิตไฟโดยเอกช
ขายให้ กฟผ. ผ่านระบบสายส่ง/ส
่ กขาดโดยร ัฐวิสาห
จาหน่ ายซึงผู
และขายปลีกก็ยงั ผู กขาด (กฟน.
48
ผลการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจไทย

กิจการไฟฟ้าไทยในปั จจุบน
ั :
 นโยบาย: กระทรวงพลังงาน
 กากับดู แล: คณะกรรมการกากับก
 ให้บริการ: ผลิตไฟฟ
้ าโดยเอกชน
กฟผ. ระบบสายส่ง
กฟน. และ กฟภ. ระบบสายจาหน
และขายปลีก
49
ผลการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจไทย

กิจการโทรคมนาคมไทยในปั จจุบน
ั :
 นโยบาย: กระทรวงเทคโนโลยีสอส
ื่
่
 กากับดู แล: คณะกรรมการสือสาร
โทรคมนาคมแห่งช
 ให้บริการ: TOT กสท. และเอกชน
TRUE)
50
ผลการแปรรู ปร ัฐวิสาหกิจไทย

่ : ขนส่ง (รถเมล ์ รถไฟ ก
สาขาอืนๆ
น้ าประปา
51