Transcript Slide 1

ร ัฐประศาสนศาสตร ์
สมัยใหม่
New Public
Administration
(NPA.)
1
การก่อกาเนิ ดของวิชาร ัฐ
ประศาสนศาสตร ์สมัยใหม่
การโตแ้ ยง้ แนวคิดทางรฐั ประศาสนศาสตร ์ ระหว่างนั ก
บริหารศาสตร ์และนักพฤติกรรมศาสตร ์ มีผลทาให เ้ กิด
่
เสือมความศร
่ ใหม่
ัทธาของนักวิชาการ รปศ.รุน
่ ดเหตุการณ์ผน
1960 เป็ นช่วงเวลาทีเกิ
ั ผวนของ
่
บ ้านเมืองและการเปลียนแปลงทางสั
งคมหลายประการ
ภายในสหร ัฐอเมริกา เช่น สงครามเวียตนาม ความ
้
ขัดแย ้งระหว่างเชือชาติ
พวกฮิปปี ้ ปัญหาชุมชนเมือง
่
่
้อมเสือมโทรม
สิงแวดล
่ าคัญสอง
ช่วง ค.ศ.1960-1970 ได ้เกิดวิวฒ
ั นาการทีส
้
่ นการปู 2
ประการขึนในวิ
ชาร ัฐประศาสนศาสตร ์ซึงเป็
้
ประการแรก
ปี ค.ศ. 1968 นักวิชาการรุน
่ ใหม่ ในสหร ัฐอเมริกา นา
โดย ดไวท วอลโด ได้ร วมตัว ก น
ั และจัด การประชุ ม ที่
ห อ ป ร ะ ชุ ม มิ น น า ว บ รู ค (Minnowbrook)
่
มหาวิทยาลัยซีราคิวส ์ (Syracuse University) เพือ
้
ร่ว มปรึก ษาและก าหนดปร ช
ั ญาพืนฐานของวิ
ช าร ฐั
ประศาสนศาสตร ์เสียใหม่ ต่อมาเรียกแนวความคิดใหม่
้ั ้ว่า ร ัฐประศาสนศาสตร ์ในความหมายใหม่ (The
ครงนี
New Public Administration)
่
ประการทีสอง
สืบ เนื่ องจากอิท ธิพ ลจากการปฏิว ต
ั ิท างพฤติก รรม
ศาสตร ์ (Behavioral Revolution) ทาให้นก
ั วิชาการ
3 ธี
จึ ง หัน ม า ศึ ก ษ า พ ฤ ติ ก ร ร ม ข อ ง ม นุ ษ ย ร์ ่ ว ม ก ับ วิ
ร ัฐประศาสนศาสตร ์ใน
ความหมายใหม่
่
ผลจากการประชุม ได ้มีการรวบรวมบทความทีเสนอในการ
่
สัมมนา ซึงปรากฏให
้เห็นได ้จากงานสาคัญ 3 ชิน้ คือ
1. หนังสือชือ่ Toward A New Public
Administration โดย
แฟรงค ์ มารินี (Frank Marirni)
เป็ นบรรณาธิการ
2. หนังสือชือ่ Public Administration in A
time of Turbulence เขียนโดย ดไวท ์ วอลโด (Dwight
Waldo)
3. หนังสือชือ่ The New Public
Administration โดย เอช. จอร ์จ เฟรดเดอริคสัน (H.
George Frederickson)
4
สาระส าคัญ ร่ว มของร ฐั ประศาสนศาสตร ์ใน
ความหมายใหม่ มีด ังนี ้
1. เสนอแนวทางในการพัฒนาขอบข่ายและระเบียบ
ของวิช าร ฐั ประศาสนศาสตร ์ให้ส อดคล้อ งกับ
สภาพความเป็ นจริงและปั ญหาของสังคม ดังนี ้
• ก า ร ป ร ั บ ตั วใ ห ้ เ ข ้ า กั บ ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ใ น
สภาพแวดล ้อม
• นาเสนอให ้เกิดการพัฒนาองค ์การในรูปแบบใหม่
่ ่ งร บั ใช ้ใหบ้ ริการแก่
• เน้นการจัดองค ์การสาธารณะทีมุ
ประชาชนมากขึน้
5
่ เป็ นพืนฐานส
้
2. เสนอค่านิ ยมทีใช้
าหร ับการ
วิเคราะห ์ทางทฤษฎี แนวความคิด และทางปฏิบต
ั ิ
่
เพือแสวงหาความยุ
ตธ
ิ รรมในสังคม
้
่ ้จริง
• โดยถือเป็ นพืนฐานคุ
ณธรรมทีแท
• การร ับรู ้ตอบสนองต่อความต ้องการของประชาชน
• เน้นการมีสว่ นร่วมของประชาชนในกระบวนการ
ตัดสินใจ
่ นทางเลือกของประชาชน
• การเพิมพู
่ ้โครงการ
• เน้นความร ับผิดชอบในการบริหารเพือให
บรรลุผล และมีประสิทธิผล
3 การศึกษาวิชาร ัฐประศาสนศาสตร ์สมัยใหม่
่ อว่าข้อเท็จจริงและ
ควรยึดหลักปร ัชญา ทีถื
6
สรุป คือ
 รฐั ประศาสนศาสตร ์ในความหมายใหม่ให ้ความสาคัญกับ
ประเด็นดังนี ้
 ยึด หลักโลกแห่ ง ความเป็ นจริง ที่สามารถน ามาใช ้ใน
การปฏิบต
ั ไิ ด ้
 อยู่ภายใต ้หลักความยุตธิ รรมของสังคม
 มุ่ ง เน้นให พ
้ ลเมือ งทุ ก คนได ร้ บ
ั การบริก ารสาธารณะ
อย่างเท่าเทียมกัน
่
 ในการปฏิบต
ั งิ านรฐั บาลจะตอ้ งใหค้ วามสนใจในเรือง
การกระจายโอกาส กระจายรายได ้ และกระจายการ
พัฒนา
 ส ร า้ ง ค ว า ม เ ส ม อ ภ า ค ท า ง สั ง ค ม โ ด ย ค า นึ ง ถึ ง
่ ง้
ผูด้ ้อยโอกาสหรือผูเ้ สียเปรียบเป็ นทีตั
7
่
่
 ผูบ้ ริหารตอ้ งคานึ งถึงการเปลียนแปลงทางสังคมทีจะ
แนวคิดทฤษฎี รปศ.แนวใหม่
1.ทฤษฎีระบบ System theory
2.ทฤษฎีตามสถานการณ์ Contingenci theory
8
ทฤษฎีระบบในวิชาร ัฐประศาสน
ศาสตร ์
้ ่ องจากนักวิชาการด ้านรฐั ประศาสนศาสตร ์
เกิดขึนเนื
พยายามจะแสวงหาทฤษฎีและขอ้ สมมุตฐิ านต่างๆ ที่
้
นามาอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมศาสตร ์ขึนมาใช
้
่
 นักวิชาการเหล่านั้นจึงหันมาใช ้ทฤษฎีระบบทัวไป
(General System Theory)
9
่
หลักการ และแนวคิดทฤษฎีระบบทัวไป
(General
System Theory)
หมายถึงทฤษฎีหรือกลุม
่
่
ทฤษฎีทมี
ี่ วต
ั ถุประสงค ์ทีสามารถอธิ
บายปรากฏการณ์ตา่ งๆ ได ้
้
่ ้นคว ้าหาลักษณะที่
ทังในวิ
ทยาศาสตร ์และสังคมศาสตร ์เพือค
ร่วมกันเหล่านั้น
แนวคิดระบบ
้
ระบบ คือ ปรากฏการณ์ทเกิ
ี่ ดขึนประกอบไปด
้วยส่วนต่างๆ ที่
ถูกจัดนามารวมกันเข ้าไว ้อย่างเป็ นระบบ เช่น ระบบประสาท
่ ้ายกับระบบขององค ์การ ในแง่
ของมนุ ษย ์จะมีลก
ั ษณะทีคล
ทีว่่ ามีการส่งและร ับข่าวสาร ข ้อมูลมีการปร ับตัวให ้เข ้ากับ
สภาพแวดล ้อม และมีความสมดุลกันอยู่ในตัวของมันเอง
 แนวความคิด ของทฤษฎีร ะบบมีบ ทบาทส าคัญ อยู ่ 2
ประการในองค ์การคือ
10
1. ความคิด ระบบได ก
้ ลายมาเป็ นแนวทางการศึก ษาวิช า
่
่
1. ความรู ้ทัวไปเกี
ยวกับทฤษฎี
ระบบ
คาว่า ระบบ (System)
้
หมายถึง ส่ ว นต่ า งๆ ที่มี ค วามสัม พัน ธ แ์ ละขึนอยู
่ ต่ อ กัน
่ อถู
่ กนามารวมกันเข ้าแล ้วจะสามารถทา
จานวนหนึ่ ง ซึงเมื
่
หน้าทีบางอย่
างไดต้ ามความตอ้ งการ เช่น ร่างกายมนุ ษย ์
่
ถือไดว้ ่าเป็ นระบบๆ หนึ่ ง ซึงประกอบไปด
ว้ ยองค ์ประกอบ
ต่างๆ มากมายหลายส่วน เช่น ระบบประสาท ระบบหายใจ
ระบบทางเดิน อาหาร ระบบขับ ถ่ า ย ระบบสืบ พัน ธุ ์ ฯลฯ
เป็ นต ้น
11
ระบบแบ่งออกได้เป็ น 3 ลักษณะ คือ
(1)
ระบบกายภาพ (Physical
System)
่
ไดแ้ ก่ ระบบสุรยิ ะจักรวาล ระบบเครืองยนต
์กลไก และ
่
้
องค ์ประกอบของสิงแวดล
้อมทางด ้านฟิ สิกส ์ทังหลาย
(2) ระบบชีวภาพ (Biological System)
เป็ นระบบที่ประกอบไปด ว้ ยสิ่งมี ช วี ิต ทั้งหลาย เช่น
่ ชวี ต
้
ระบบในร่างกายของสิงมี
ิ ทังหลาย
เป็ นต ้น
(3) ระบบมนุ ษย ์และสังคม (Human and
่ ดจากการ
Social System) หมายถึงระบบทีเกิ
่
รวมตัวกันของมนุ ษย ์ในสังคม มีการติดต่อสือสาร
มี
ปฏิส ม
ั พัน ธ ต์ อบโต ร้ ะหว่ า งกัน เช่น ระบบการเมื อ ง
ระบบสังคม ระบบเศรษฐกิจ เป็ นต ้น
12
ระบบต่างๆ ยังอาจมีคุณสมบัตท
ิ แตกต่
ี่
างกน
ั ได้ คืออาจมี
ลักษณะเป็ น
่
1. ระบบปิ ด (Closed
System) หมายถึงระบบทีมี
ลักษณะความสัมพันธ ์ภายใน และไม่อาจรบั อิทธิพลภายนอกได ้
ซึ่ ง ส า ม า ร ถ ด า ร ง อ ยู่ ไ ด ้ด ้ว ย ต น เ อ งโ ด ยไ ม่ ต ้อ ง ค า นึ ง ถึ ง
สภาพแวดล ้อมภายนอก
2. ระบบเปิ ด (Open System ) หมายถึง ระบบที่
สามารถร ับอิทธิพลภายนอกได ้
ลักษณะและคุณสมบัตท
ิ ส
ี่ าคัญของระบบ
่
 ระบบหนึ่ งๆ อาจเป็ นระบบย่อยของระบบทีใหญ่
กว่าได ้
่ า
ระบบใหญ่ระบบหนึ่ งจะประกอบไปดว้ ยระบบย่อยต่างๆ ทีท
หน้า ที่ในลัก ษณะที่เป็ นอิส ระในตัว เองเพื่อบรรลุ เ ป้ าหมาย
ของระบบใหญ่ เช่น ระบบร่างกายของมนุ ษย ์ จะประกอบไป
13
ดว้ ยระบบย่อยๆ หลายส่วน เช่น ระบบหายใจ ระบบประสาท
่
2. ลักษณะทัวไปของระบบ
ลัก ษณะโดยทั่ วไปของระบบจะประกอบไปด ว้ ย
่ าคัญ 3 ส่วน คือ
ส่วนประกอบทีส
1. ปัจจัยนาเข ้า (Inputs)
2. ปัจจัยนาออก (Outputs)
3. กระบวนการแปรสภาพ (Transformation
Process)
ตลอ ดจ น ผ ล ส ะท อ
้ น กลั บ ( Feedback) ภ า ยใต ้
สภาพแวดล ้อมหนึ่ งๆ
ดัง ภาพประกอบที่แสดงให เ้ ห็ น ความสัม พัน ธ ์ของ
่ าวมา
14
ส่วนประกอบต่างๆ ทีกล่
สภาพแวด
ล้อม
ปั จจัย
นาเข้า
สภาพแวด
ล้อม
กระบวนการ
แปรสภาพ
ปั จจัยนา
ออก
ผล
สภาพแวด
สภาพแวด
ย้อนกลั
ล้อม
ล้อม
บ
ลักษณะของระบบและความสัมพันธ ์ของ
ส่วนประกอบต่าง ๆ
15
การทางานของระบบ
่
ในระบบทุกระบบจะตอ้ งมีก ารนาเอาปั จ จัยต่างๆ ซึงอาจ
ได ้แก่ วัตถุดบ
ิ พลังงาน ข่าวสารขอ้ มูล ส่งเขา้ ไปในระบบ
ในรูปของปัจจัยนาเข ้า
หลังจากนั้นกระบวนการแปรสภาพของระบบนั้นๆ ก็จะทา
่
่
หน้าทีแปรสภาพเอาสิ
งเหล่
านั้นออกมาเป็ นปั จจัยนาออก
่ าหมายของระบบนั้นกาหนดไว ้
ในรูปแบบต่างๆ ตามทีเป้
้ งที
่ น่
่ าสนใจจากการปฏิบต
่
นอกจากนี สิ
ั ห
ิ น้าทีของระบบก็
้
คือ ผลย อ้ นกลับ (Feedback)
ที่เกิด ขึนจากการ
ดาเนิ นงานของระบบ
โดยปกติแ ล ว้ ระบบส่ ว นมากจะมี ก ารจัดโครงสร า้ งให ้
สอดคล อ้ งกับ การที่ว่ า ปั จ จัย น าออกบางส่ ว นอาจถู ก ส่ ง
16
ย ้อนกลับเข ้ามาเป็ นปัจจัยนาเข ้าอีกได ้
3. การใช้ทฤษฎีระบบในทฤษฎี
องค ์การ
นั ก วิ ช าการที่ น าเอาแนวคิ ด ของทฤษฎี ร ะบบมา
อธิบายองค ์การมองว่า
 “องค ์การ” คือ ระบบๆ หนึ่ งหรือเป็ นกลุ่มของระบบย่อย
่
่ ความเกียวพั
่
ซึงประกอบไปด
้วยองค ์ประกอบต่างๆ ทีมี
นกัน
อ ย่ า งใ ก ล ้ ช ิ ด แ ล ะ แ ย ก ตั ว อ อ ก ม า ต่ า ง ห า ก จ า ก
สภาพแวดล ้อมขององค ์การอย่างเด็ดขาด
องค ์การมีหน้าที่แปลงปั จ จัยนาเข า้ อันได แ้ ก่ ปั จ จัยการ
ผลิต หรือ วัต ถุ ด ิบ หรือ ทร พ
ั ยากรการบริห ารอื่นๆ โดย
ผ่านกระบวนการแปรสภาพ เป็ นต ้นว่า ระบบการวางแผน
ระบบการจัดการองค ์การ ระบบการอานวยการ ฯลฯ ให ้
17
ออกมาเป็ นปั จ จัย น าออกในรู ป แบบต่ า งๆ ที่ องค ก
์ าร
แนวคิดระบบใน
ทฤษฎีองค ์การ
กระบวนการ
ปั จจัย
แปรสภาพ
นาเข้า
- คน
- เงิน
- ระบบการ
วางแผน
- วัสดุ
อุปกรณ์
- ระบบการจัดการ
องค ์การ
- ข่าวสาร
- ระบบการ
อานวยการ
- ฯลฯ
- ระบบการ
ผล
ปั จจัยนา
ออก
- ผลผลิต
- สินค้า
- บริการ
- ความพึง
พอใจ
- ฯลฯ
18
่ า ทุกองค ์การนั้นเป็ นระบบเปิ ด
นักทฤษฎีระบบเชือว่
ปัจจัยภายในและ สภาพแวดลอ้ มภายนอก มีอท
ิ ธิพลอย่างมาก
ต่ อ การบริห ารงาน ขององค ก์ าร ดัง นั้ น การบริห ารงานของ
องค ก
์ ารต่ า งๆ จึ ง ต อ้ งค านึ งสภาพแวดล อ้ มทั้งภายในและ
ภายนอกองค ์การด ้วยเสมอ
การมององค ์การในรูปของระบบ ทาให ้ผูบ้ ริหารสามารถมองเห็น
้
์การไดว้ ่า องค ์การหนึ่ งๆ ประกอบไป
ภาพรวมทังหมดขององค
ด ้วยส่วนย่อยต่างๆ อะไรบ ้าง แต่ละส่วนมีเป้ าหมายสอดคลอ้ งกัน
หรือไม่ มี ผ ลกระทบต่ อ การด าเนิ นงานขององค ก์ ารหรือไม่
อย่างไร ทาอย่างไรจึงจะควบคุมระบบย่อยได ้ และระบบไหนควร
ปร ับปรุง
 ผู ้ บ ริ ห า ร จ า เ ป็ น ต ้อ ง เ รี ย น รู ถ
้ ึ ง ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ข อ ง
่ แน่ นอนและสลับซับซ ้อน เพราะองค ์การจะ
สภาพแวดลอ้ มทีไม่
่ บ้ ริหารสามารถปรบั ปรุงวัตถุประสงค ์ เป้ าหมาย
อยู่ได ้ก็ต่อเมือผู
นโยบาย และวิธ ีบ ริก าร ตลอดจนพฤติก รรมขององค ก์ ารให ้
19
สอดคล อ้ งกับ สภาพแวดล อ้ มได ้ โดยผู บ
้ ริห ารจะต อ้ งคอย
4. การใช้ทฤษฎีระบบในร ัฐ
ประศาสนศาสตร ์
เฮอร ์เบิร ์ต ไซมอน ( Herbert Simon) : ได ้พัฒนา
แนวคิด ของ เชสเตอร ์ ไอ. บาร ์นาร ์ด (Chester
I.
Barnard) มาใช ้กับทฤษฎีระบบ โดยมองว่า
องค ์การเป็ นระบบหนึ่ งที่ รกั ษาความสมดุล ดว้ ยการจูงใจ
บุคคลภายนอกใหเ้ ขา้ มา (inducements) กับการไดร้ บั
การให ้จากบุคคลภายนอก (contributions)
การจูงใจขององค ์การ อาจอยู่ในรูป ของเงิน สิ่งตอบแทน
การท างานให ส้ าเร็จ ความเจริญ เติบโตขององค ก์ าร หรือ
่ งใจด ้านอืนๆ
่
อาจเป็ นสิงจู
่ กงานยอมร ับฟังคาสัง่ เนื่ องมาจากการทีองค
่
การทีพนั
์การ
่ งมากเพี
่
่ าให ้เขาสนับสนุ นโดยการ
ให ้บางสิงซึ
ยงพอทีจะท
่
่ ้ 20
ปฏิบต
ั ต
ิ าม และอยูใ่ นขอบเขตทีเขายอมร
ับฟังคาสังได
5. การศึกษาทฤษฎีระบบเปิ ดและ
ระบบย่อยขององค ์การ
่ ้นโดยหนังสือ 2 เล่ม คือหนังสือ
ทฤษฎีระบบเปิ ดได ้เริมต
 The Social Psychology of Organizations โดยโร
เบิร ์ต แคทซ ์ และแดเนี ยล คาห ์น
 Organizations in Action โดย เจมส ์ ทอมป์ สัน
หนั ง สือ สองเล่ ม เป็ นฐานความรู ้ส าหร บ
ั การศึก ษาองค ก
์ าร
สมัยใหม่
้
 แคทซ ์ และ คาห ์น (Katz and Kahn) รวมทังทอมป์
สัน
้
(Thompson) ได ้กาหนดรูปแบบขององค ์การขึนจากแนวคิ
ด
ห ลั ก เ ดิ ม ไ ด ้แ ก่ แ น ว คิ ด ท ฤ ษ ฎี ร ะ บ บ ทั่ วไ ป (general
่ พ
systems theory)
ซึงได
้ ฒ
ั นาวิธก
ี ารในการกาหนด
่ ชวี ิต
หลักการความสัมพันธ ์ระหว่างส่วนต่างๆ ของระบบสิงมี
21
กับสภาพแวดล ้อม
่ ชวี ต
ในทฤษฎีระบบทั่วไป องค ์การก็คลา้ ยคลึงกับสิงมี
ิ
อื่ น ๆ คื อ ส ภ าพ แ ว ดล อ
้ ม มี อ ิ ท ธิ พ ล แ ล ะอง ค ก
์ าร
พยายามปร บ
ั ตัว โดยการเปลี่ยนแปลงพลัง งานและ
ทรพ
ั ยากร (inputs) ใหอ้ อกมาเป็ นการกระทาหรือ
สินค ้า (outputs)
ในทฤษฎีระบบของการบริหาร องค ์การเปรียบเสมือน
่ ชวี ต
่ ่งหวังการอยู่รอด ลักษณะประการสาคัญ
สิงมี
ิ ทีมุ
่ ความมั่นคงและที่
คือการอยู่รอดในสภาพแวดลอ้ มทีมี
่
เปลียนแปลงอยู
่เสมอ
22
ทัลคอต พาร ์สันส ์ (Talcott Parsons, 1960) :
หนังสือ Structure and Process in Modern
่ บสนุ นทฤษฎีระบบ
Societies ไดเ้ สนอแนวความคิดทีสนั
เปิ ด โดยได ใ้ ช ร้ ู ป แบบโครงสร า้ งและหน้า ที่ (structural
functional model) ในการอธิบายดังนี ้
หน้า ที่ส าคัญ ของระบบสัง คม ที่ท าให ส้ ัง คมคงอยู่ ไ ด ้ มี 4
ประการ ได ้แก่
1. การต ้องปร ับตัวเข ้าสูส
่ ภาพแวดล ้อมภายนอก
่ ้บรรลุเป้ าหมาย
2. การใช ้ทร ัพยากรเพือให
3. การประสานงานกับส่วนต่างๆ โดยการใช ้องค ์รวม
่
่
เพือจะสามารถควบคุ
มได ้ ความคลาดเคลือนต
อ้ งถูกจากัด
และเสถียรภาพภายในต ้องมี
23
4. การสร ้างความมั่นใจในความดารงอยู่โดย แสดงออก
แคทซ ์ และ คาห ์น (Katz and Kahn) ไดป้ ระยุกต ์ใช ้
แนวคิด ของพาร ์สันเพื่อศึกษาองค ์การแบบเป็ นทางการ
่
และได ้มีการแยกแยะระบบย่อยออก 5 ระบบซึงจะท
าให ้
องค ์การสามารถมีชวี ต
ิ อยู่รอดได ้
่
่ ้องทา
ระบบย่อยของการผลิต เกียวข
้องกับงานทีต
• ระบบย่อ ยของฝ่ ายสนั บ สนุ นในการจัดหา การจัดการ
และความสัมพันธ ์กับส่วนต่างๆ
• ระบบย่ อ ยของการบ ารุ ง ร ก
ั ษาเพื่ อสนั บ สนุ นคนใน
่ างๆ
บทบาทหน้าทีต่
่
่
• ระบบย่อยของการปร ับตัว เกียวข
้องกับการเปลียนแปลง
ขององค ์การ
• ระบบย่ อ ยของการจั ด การ เพื่ อก ากับ ตรวจสอบ
ควบคุม ระบบย่อยและกิจกรรมต่างๆ ของโครงสร ้าง
•
24
เจมส ์ ทอมป์ สัน (James Thompson) :
น าเสนอแนวคิด ที่ท าให อ้ งค ก์ ารสามารถร บ
ั มื อ
่
สถานการณ์ทเปลี
ี่ ยนแปลง
2 ประการ
่
์การยินยอมรบั กระแสจาก
 1. การเปิ ดตัว หรือการทีองค
่ ม้ ก
สภาพแวดลอ้ มโดยผ่านส่วนย่อยต่างๆ ทีได
ี ารกาหนด
ขอบเขตไว ้
2. การปิ ดตัว โดยองค ์การจะต ้องปกปิ ดส่วนสาคัญ ของ
่
่
่ อ เป็ นความลับ เฉพาะของ
องค ก์ ารในเรืองบางเรื
องซึ
งถื
องค ก์ าร เพื่ อป้ องกันไม่ ใ ห เ้ กิด ผลกระทบจากความไม่
แน่ นอนของสถานการณ์สภาพแวดล ้อม
แนวคิดของ ทอมป์ สัน (Thompson) ไดช
้ ว่ ยอธิบาย
องค ์การในการร ก
ั ษาระบบปิ ดและระบบเปิ ดไปพร ้อมกัน
้ั ม และทฤษฎีสมัยใหม่
่
ดงเดิ
โดยการเชือมโยงทฤษฎี
25
ลักษณะสาคัญ 4 ประการของแนวคิดระบบเปิ ด
เป็ นการรวมความแตกต่างระหว่าง ระบบธรรมชาติและระบบ
่ ้างขึน้ (natural and artificial systems)
ทีสร
่
 เป็ นการใช ้แนวคิดหลักของ ไซมอน (Simon) เพือใช
้ใน
การแก ้ไขปัญหาขององค ์การ
 เป็ นทฤษฎีตามสถานการณ์สภาพแวดลอ้ มของพฤติกรรม
องค ์การ (contingency theory of organizational
่
่ อใหเ้ กิดขอ้ เสนอเกียวกั
บความสัมพันธ ์
behavior)
ซึงก่
ระหว่างสภาพแวดลอ้ มขององค ์การ พฤติกรรม เทคโนโลยี
และ ความมีประสิทธิผล
่
 เป็ นการพัฒ นาแนวคิ ด องค ร์ วม ซึงยอมให
ก
้ ารเมื อ งมี
อิ ท ธิ พ ลต่ อ การตัด สิ นใจ เป็ นการช่ว ยอธิ บ ายว่ า เหตุใ ด
่
่
องค ์การจึงเลือกทีจะใช
้กลยุทธ ์เรืองใดในการปร
บั ตัวเขา้ กับ
สภาพแวดล ้อม
26
ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์
ทฤษฎีระบบไดม้ ก
ี ารพัฒนาต่อเนื่ องกันมาจนถึงปั จจุบน
ั
แ ต่ ไ ด ้มี ก า ร ป ร ับ ป รุง เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง แ น ว คิ ดไ ป ต า ม
สถานการณ์ ทิ พ วรรณ หล่ อ สุ ว รรณร ต
ั น์ ได เ้ ขี ย น
่
หนังสือชือ่ ทฤษฎีองค ์การสมัยใหม่ โดยมีหวั ขอ้ เรือง
ท ฤ ษ ฎี โ ค ร ง ส ร า้ ง ต า ม ส ถ า น ก า ร ณ์ (Structural
Contingency Theory) เป็ นบทหนึ่ งของหนังสือ
ดังกล่าว
 ทิพวรรณ หล่ อสุวรรณร ัตน์ :ได อ้ ธิบายว่า ในช่ว ง
ทศวรรษที่ 1960 ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์ได ้
พัฒ นาจากงานศึก ษาความสัม พัน ธ ์ระหว่ า งโครงสร ้าง
ขององค ก์ ารกับ สิ่งแวดล อ้ ม และประมาณทศวรรษที่
1980
มอร ์แกน (Morgan) ได ้นาทฤษฎีโครงสร ้าง
ต า ม ส ถ า น ก า ร ณ์ ม า พั ฒ น า เ ป็ น ตั ว แ บ บ เ พื่ อ ก า27ร
1. สาระสาค ัญของทฤษฎีโครงสร ้าง
ตามสถานการณ์
 ข ้อสมมติฐานของทฤษฎีองค ์การตามสถานการณ์
่ ทสุ
ไม่ มีทางเลือกใดทีดี
ี่ ดในการจัดองค ์การ การจัดองค ์การ
แต่ละรูปแบบมีประสิทธิผลไม่เท่ากัน
่ ทสุ
 การจัดองค ์การทีดี
ี่ ดจะตอ้ งใหส้ อดคลอ้ งกับสถานการณ์
คือปร ับโครงสร ้างให ้เข ้ากับบริบท (context) ขององค ์การ
28
การออกแบบโครงสร ้างองค ์การตามสถานการ ์ณ
่ าคัญ 2 ประการ ได้แก่
มีเงื่อนไขทีส
 1.
โครงสร ้างองค ก์ ารจะต อ้ งสอดคล อ้ งกับ
สภาพแวดล อ้ มภายนอก เช่น สถานการณ์ที่มีค วาม
คงที่ โครงสร า้ งองค ก
์ ารควรเป็ นแบบเครื่องจัก ร
่
(mechanic) แต่ถา้ สถานการณ์เปลียนแปลงบ่
อยไม่
่ ชวี ต
แน่ นอน โครงสร ้างขององค ์การก็ควรเป็ นแบบสิงมี
ิ
(organic)
 2. ระบบย่อยภายในองค ์การจะต ้องมีความสอดคล ้อง
กัน เช่น กลยุทธ ์ เทคโนโลยี ขนาดขององค ์การ จะตอ้ ง
มีความสอดคล ้องกัน
่
ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์ตอ้ งการทีจะทราบ
่ กร หรือองค ์การแบบสิงมี
่ ชวี ต
ว่า องค ์การแบบเครืองจั
ิ
แ บ บใ ด มี ป ร ะ สิ ท ธิ ผ ล ม า ก ก ว่ า กั น แ ล ะ ภ า ยใ ต ้
่ า องค ์การที่มีส่ ว นประกอบ
สถานการณ์ใด โดยเชือว่
่
29
ภายในสอดคลอ้ งกับความตอ้ งการของสิงแวดล
อ้ มจะ
สามารถปร ับตัวได ้ดีทสุ
ี่ ด
2. ข้อจาก ัดของทฤษฎีโครงสร ้างตาม
สถานการณ์
่ าโครงสร ้างที่
ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์เชือว่
ดีทสุ
ี่ ดไม่ไดม้ อ
ี ยู่แบบเดียว อย่างไรก็ตาม มีผูว้ จิ ารณ์
ว่าทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์มข
ี ้อจากัดดังนี ้
1)
องค ์การไม่จาเป็ นตอ้ งปรบั โครงสร ้างตาม
สภาพแวดล อ้ มตลอดเวลา ในบางกรณี อ าจเลือ ก
สิ่งแวดล อ้ มที่ตนต อ้ งการอยู่ เช่น การเลือ กกลุ่ ม
่
่
ลูกคา้ ทีตนต
อ้ งการใหบ้ ริการ การเลือกทีจะเข
า้ หรือ
อ อ ก จ า ก ต ล า ด ห รื อ ก ร ะ ทั่ ง ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง
่
สิงแวดล
้อม
่ ด
2) ประสิทธิผลขององค ์การเป็ นผลลัพธ ์ซึงเกิ
จากปั จจัยหลายๆ ประการ ไม่ ใช่เฉพาะการกาหนด
30
โครงสร ้างขององค ก์ ารและสภาพแวดล อ้ มตามข อ
้
่
3) แนวคิดในการวัดสิงแวดล
้อมมีความซบั ซ ้อน
่
และไม่ ช ด
ั เจน ยากจะหาเครืองมื
อ วัด สิ่งแวดล อ้ มที่
เป็ นอยู่ ว่ า เป็ นอย่ า งไร เพื่ อให เ้ กิด ความเที่ ยงตรง
่ อ (reliability) ได ้
(validity) และน่ าเชือถื
้ ได ้อธิบายว่า ขนาด เทคโนโลยี และ
4) ทฤษฎีนีไม่
สิ่ ง แ ว ด ล อ
้ ม มี ค ว า ม ส า คั ญ ม า ก น้ อ ย เ พี ย งใ ดใ น
สถานการณ์ทแตกต่
ี่
างกัน
้ ไดอ้ ธิบายว่าจะมีวธิ ก
ี ารในการ
5)
ทฤษฎีนีไม่
่
เปลียนแปลงโครงสร
้างองค ์การใหท้ น
ั กับสถานการณ์
่ ยนแปลงอย่
่
สภาพแวดล ้อมทีเปลี
างรวดเร็วได ้อย่างไร
31
ทฤษฎีองค ์การยุคหลังสมัยใหม่
(Postmodernism)
้
 แนวคิดทฤษฎีองค ์การหลังสมัยใหม่เกิดขึนโดยเหตู
ผล
 ภัย คุ ก คามต่ อ องค ก์ ารขนาดใหญ่ ใ นปั จ จุ บ ัน ภายใต ้
สภาพแวดล อ้ มของสัง คมที่ มี ท ้ังความเป็ นระเบี ย บ
เรียบร ้อย (order) และความสับสนวุน
่ วาย (chaos)
้
่ องจากองค ก
 ความสับ สนวุ่ น วายเกิ ด ขึ นเนื
์ ารต อ้ ง
เผชิ ญ กั บ ปั ญหา ที่ เกี่ ย วข อ
้ งสภ าพ แ ว ดล อ
้ มทา ง
เศรษฐกิ จ สัง คม การเมื อ ง และเทคโนโลยี ที่ มี ก าร
่
เปลียนแปลงอย่
างรวดเร็ว
้
 ปั ญ หาของความสลับ ซับ ซ อ้ นของสิ่งต่ า งๆ เกิด ขึ น
พร ้อมกันในเวลาเดีย วกับ ที่สัง คมโลกได ม้ ีก ารพัฒ นา
32
่
่
อย่ า งรวดเร็ ว ของเทคโนโลยี ส ารสนเทศ ซึงสองสิ ง
แนวคิดทฤษฎีองค ์การหลังสมัยใหม่ไว ้ โดยมีประเด็น
สาคัญ 4 ประการ เจ แชฟริทซ ์ และ อี. ร ัสเซล
(Jay Shafritz and E. Russell, 1997) : ได ้
เ ส น อใ ห ้ เ ห็ น แ น ว ค ว า ม คิ ด ข อ ง เ บิ ร ก
์ ค วิ ส ท ์
(Bergquist)
 -1. :
ความเป็ นรู ป ธรรม กับ การคิด
้
สรา้ งสรรค ์ขึนเอง
(Objectivism
constructivism)
versus
่ ดขึน
้ ในยุคปั จจุบน
่
ความเป็ นรูปธรรมทีเกิ
ั เป็ นเรืองของ
ความสมเหตุสมผล โดยมีสมมติฐานทีว่่ าปรากฏการณ์ต่างๆ
่ ดขึนย่
้ อมมีทมาและสามารถหาเหตุ
ทีเกิ
ี่
ผลอธิบายได ้
้
ขณะที่ การคิดสร ้างสรรค ์เกิดขึนเอง
เป็ นปรากฏการณ์
่ า คนเราสามารถสร ้างความจริงขึนได
้ 33 ้
ยุคหลังสมัยใหม่ทเชื
ี่ อว่
่ ออกไปถือได้ว่าเป็ นความเป็ น
- 2. : ภาษาทีใช้
่ ้ออกไปซึง่
จริง (Language as reality)
ภาษาทีใช
ปรากฏในรู ป แบบหรือ สัญ ลัก ษณ์ข องภาษา ไม่ ถือ เป็ น
่ อในการติดต่อสือสารระหว่
่
เพียงเครืองมื
างบุคคลเหมือนกับ
่
่ นทัวไป
่ ้าใจทัวกั
้ มทีเข
แต่ภาษาจะถูกใช ้ในการ
แนวคิดดังเดิ
่
อธิบายใหเ้ ห็ นถึงความเป็ นจริงทีอาจจั
บตอ้ งได ้ (elusive)
่
่ เ้ กิดความชอบ
หรือเปลียนแปลงได
้ (changing) เพือให
่ ผู
่ ใ้ ช ้ภาษาได ้คิดสร ้างสรรค ์ขึน้
ธรรมในสิงที
-3. : ความเป็ นโลกาภิวต
ั น์ และ การเน้นการ
แบ่ ง เป็ นส่ ว นย่ อ ย (Globalization
and
Segmentalism)
นักคิดยุคหลังสมัยใหม่เห็ นว่า ในแนวทางหนึ่ ง สังคม
โลกได พ
้ ัฒ นาไปสู่ ยุ คโลกาภิ ว ัต น์ แต่ อ ี ก แนวทางห นึ่ ง
ประเทศต่างๆ ในโลกไดพ
้ ฒ
ั นาไปสู่การแบ่งเป็ นกลุ่ม ย่อยที่
34
มีลก
ั ษณะแตกต่างกัน เทคโนโลยีสารสนเทศช่วยใหค้ นใน
่
- 4: ภาพลัก ษณ์ท ีกระจั
ด กระจายออกเป็ น
ส่วนๆ และไม่มค
ี วามคงที ่ (Fragmented and
inconsistency images)
่ ผิ
่ วเผินและ
นักคิดหลังยุคสมัยใหม่หลงไหลกับสิงที
ตามสมัยนิ ยม แม้จะดูเหมือนว่าเป็ นผูท
้ มี
ี่ ความรู ้ความ
้
ี วามลึกซึงใน
เขา้ ใจในปรากฏการณ์ทเกิ
ี่ ดขึน้ แต่ไม่มค
่ ้นๆ อย่างแท ้จริง
เรืองนั
่
ผูบ้ ริหารสมัยใหม่ พิจารณาว่าแนวคิดเรืองระบบต่
างๆ
่ อ เพือช่
่ วยใหอ้ งค ์การสามารถ
น่ าจะถูกใช ้เป็ นเครืองมื
รอดพน
้ จากสภาวะวิกฤติของความสับสนวุ่นวายและ
ความไม่แน่ นอน แต่สาหรบั นักคิดหลังยุคสมัยใหม่กลับ
่
้
มองว่า ความสับสนวุ่นวายเป็ นสิงปกติ
ทเกิ
ี่ ดขึนในยุ
ค
35
่ าวมาแนวคิดยุคหลังสมัยใหม่เป็ นสิงที
่ ่
ปัจจุบน
ั จากทีกล่
• เปรีย บเทีย บระหว่ า งแนวคิด ผู บ
้ ริห ารสมัยใหม่
กับผู บ
้ ริหารหลังสมัยใหม่
่
• ผูบ้ ริหารสมัยใหม่จะพิจารณาว่าแนวคิดเรืองระบบจะถู
ก
่
ใช ้เป็ นเครืองมื
อ เพื่อช่ว ยให อ้ งค ก์ ารสามารถรอดพ น
้
จากสภาวะวิก ฤติข องความสับ สนวุ่น วายและความไม่
แน่ นอน
• นั กคิดหลังยุคสมัยใหม่กลับมองว่า ความสับสนวุ่ นวาย
่
้
่ ่คุก คามต่อ
เป็ นสิงปกติ
ที่เกิด ขึนในยุ
ค ปั จจุบน
ั เป็ นสิงที
้ มและ
ความรู ้ความเข ้าใจของนักวิชาการแนวคิดยุคดังเดิ
ยุคปัจจุบน
ั
36
การจัดการภาคร ัฐแนวใหม่
(New Public Management:
NPM)
่ น
การจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ เริมต
้ ทศวรรษ 1980
โดย รฐั บาลอังกฤษโดยการนาของ มากาแรตแธต
เชอร ์
และกระจายไปทั่วโลก เช่น ในประเทศ
ออสเตรเลีย และนิ วซีแลนด ์
 การจัดการภาครฐั แนวใหม่ (NPM)
ไม่ เคยถูก
นาไปใช ้ในสหร ัฐอเมริกา แต่วธิ ก
ี ารต่างๆ ของ NPM
ไ ด ้ ถู ก น า ไ ป ใ ช ้ ใ น ก า ร ย ก เ ค รื่ อ ง ร ั ฐ บ า ล
(Reinventing government) และขณะนี ้ ก็ได ้มี
่
่
การใช ้ทัวไปในประเทศโลกที
สาม
37
การจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ คื อ ทฤษฎี ท่ ั วไปที่
เกี่ยวข อ้ งกับ การท าให ร้ ฐั บาลสามารถท างานให ้
สาเร็จลุลว่ ง ในการจัดบริการสูป
่ ระชาชน
่
 การบริห ารจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ ไ ม่ เ กียวข
อ้ งกับ
การเมือง โดยจะนามาใช ้ปฏิบต
ั ภ
ิ ายหลังจากทีร่ ัฐสภา
ได ต
้ ัด สิ นใจก าหนดวัต ถุ ป ระสงค ต์ ่ า งๆ ให ร้ ฐั บาล
ดาเนิ นการแล ้ว
ประเด็ นสาคัญ คือการใช ้แนวคิดการจัดการภาครฐั
้ ม
แนวใหม่ แทนวิธก
ี ารรฐั ประศาสนศาสตร ์แบบดังเดิ
่ ก้ ่อใหเ้ กิด ปั ญ หาข อ้ โต แ้ ย ง้ ระหว่า งนั ก วิชาการ
ซึงได
แนวคิดเดิมกับนักวิชาการแนวใหม่
38
แนวคิด การจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ มีข อ้ สมมติฐ าน
้ ้น 2 ประการ
เบืองต
- 1. ความต้องการสินค้าสาธารณะจะต้อง
ถู ก แยกออกจากการจัด หาสิน ค้า สาธารณะ
้
อย่างสินเชิ
ง (demand must be separated
totally from supply)
่
ตามทีร่ ฐั บาลต ้องการใหบ้ ริการสาธารณะ
เมือใดก็
จะตอ้ งไม่ ผูกติดอยู่กบ
ั ผูจ้ ด
ั หาสินคา้ สาธารณะเพียง
รายเดียว ยกตัว อย่า งเช่น การไฟฟ้ าฝ่ ายผลิต อาจ
้
่ ก็ได ้
ซือกระแสไฟฟ้
าจากผูป้ ระกอบการรายย่อยอืนๆ
39
-2. จะต้อ งมี ก ารแข่ ง ขันในกลุ่ ม ผู จ
้ ด
ั หา
สิน ค้า สาธารณะ (there
must
be
competition in supply)
หมายถึง การจัด หาสิน ค า้ สาธารณะ จะต อ้ งให ้
่ ทีอยู
่ ่น อกระบบราชการเป็ นผู จ้ ด
หน่ วยงานอืนๆ
ั หา
บริการสาธารณะให ้ประชาชนแทนร ัฐบาล
การทาสัญญาว่าจ ้างใหห
้ น่ วยงานภายนอกส่ วน
ราชการเป็ นผูจ้ ด
ั หาบริการใหป้ ระชาชนแทนรฐั บาล
่
จะส่งผลต่อการเพิมประสิ
ทธิภาพการบริหารงานของ
ร ัฐบาลมากขึน้
การด าเนิ น เป รีย บเสมื อ นการด าเนิ น งานของ
่ การทาสัญญาใหผ
องค ์กรภาคเอกชนทีมี
้ ูอ้ นท
ื่ าการ
40
่
แทนในบางเรือง
สัญ ญา ระหว่ า งร ฐั บาลกับ หน่ วยงานภายนอกจะ
ดาเนิ นการตามกฎหมายเอกชน
่ ดขึนอาจด
้
สัญญาทีเกิ
าเนิ นการใน 2 รูปแบบ คือ
่
การแลกเปลียน
(transaction) และ การเป็ น
ตัวแทน (agency)
่
การแลกเปลียน
เป็ นการทาสัญญาระหว่างรฐั บาลกับ
้
้
หน่ วยงานภายนอกในการซือขายสิ
น ค า้ ซึ่งเกิ ด ขึ น
ทันทีทน
ั ใด
การเป็ นตัวแทน เป็ นการทาสัญญาระหว่างรฐั บาลกับ
หน่ วยงานภายนอกในการมอบหมายให เ้ ป็ นตัว แทน
่
่ ชว่ งเวลาในการจัดหาบริการ
ดาเนิ นการในเรืองใดๆ
ซึงมี
่
สาธารณะทียาวนานกว่
า โดยเน้นความสาเร็จของงานที่
ได ร้ บ
ั มอบหมาย และเป็ นการมอบหมายความไว ว้ างใจ
41
่
โดยมีเงือนไขว่
าผูเ้ ป็ นตัวแทนจะตอ้ งดาเนิ นการใหเ้ กิดผล
้
้
่
 รฐั อาจตังองค
์กรพิเศษขึนมารองร
บั ซึงอาจเป็
น
บริษ ัท เอกชน หรือ องค ์การมหาชน โดยมีผู จ้ ด
ั การ
แบบบูร ณาการ (CEO)
เป็ นผู จ้ ด
ั หาบริการให ้
ประชาชน แทนการใช ้ส่วนราชการ หรือรฐั วิสาหกิจ
้ ว แทน
เป็ นผู ด
้ าเนิ น การเอง การท าสัญ ญาแต่ง ตังตั
อาจด าเนิ นการในรู ป ของสัญ ญาข อ
้ ตกลง การ
แข่งขันประกวดราคา การประมูลงาน หรือการใหเ้ ช่า
่
ทรพ
ั ย ์สินของทางราชการเพือไปบริ
หารจัดการดว้ ย
ตนเอง
42
การประยุกต ์ใช ้การจัดการภาคร ัฐแนวใหม่ในไทย
 การมอบสัม ปทานการเดิน รถไฟฟ้ าให บ
้ ริษ ัท เอกชน
บริหารงาน
แนวคิดการทีร่ ฐั บาลตอ้ งการใหม้ หาวิทยาลัยของรฐั เป็ น
หน่ วยงานนอกระบบราชการ
แนวคิดการโรงพยาบาลของรฐั เป็ นหน่ วยงานอิสระในการ
ให ้บริการทางสาธารณสุข
้
การจัดตังหน่
วยงาน กบข. สปส. เป็ นต ้น
43
ข ้อดีและข ้อเสีย ของการให ้หน่ วยงานร ัฐเป็ นอิสระ
ข้อดี
่
สามารถทีจะลดต
้นทุนให ้ต่าลง
่
เพิมประสิ
ทธิภาพในการบริหารงานสาธารณะได ้
การท าสัญ ญาให ห
้ น่ วยงานนอกระบบราชการเหล่ า นี ้
่
่
่ ง ก็สามารถดาเนิ นการมีความ
ดาเนิ นการในเรืองใดเรื
องหนึ
โปร่งใส โดยพิจารณาถึงผลการทางานว่าดาเนิ นการสาเร็จ
่
่ าไว ้หรือไม่
ลุลว่ งตามเงือนไขข
้อตกลงทีท
ข้อเสีย
่ าเนิ นการโดยกลุ่มนั ก
การบริการสาธารณะหลายอย่างทีด
วิ ช า ชี พ เ ช่ น อ า ชี พ แ พ ท ย ์ พ ย า บ า ล ห รื อ อ า จ า ร ย ์
่ นหน่ วยงาน
มหาวิทยาลัย อาจไม่พึงพอใจกับสถานภาพทีเป็
่ นผูจ้ ด
อิสระ เนื่ องจากไม่ไว ้วางใจในตัวผูบ้ ริหารซึงเป็
ั การแบบ
บูรณาการ (CEO) นอกจากนี ้ หลักการอาจขัดกับหลักการ
ประชาธิป ไตย การรบั รู ้ของสาธารณะชนในการตรวจสอบ
44
การทางานอีกด ้วย
ธรรมาภิบาล (Good
Governance)
ธรรมาภิบาล (good governance) มีผูใ้ หค้ า
นิ ย ามของความหมายของค าภาษาอัง กฤษ good
่ ธรรมรฐั
governance อาทิเช่น วิธก
ี ารปกครองทีดี
สุป ระศาสนการ ธรรมร ฐั และธรรมราษฎร ์ ธรรมาภิ
บาล หรือบรรษัทภิบาล เป็ นต ้น
บวรศ ักดิ ์ อุวรรณโณ (2545) : ได ้กล่าวไว ้ในคา
นิ ยมของหนั งสือแปลชือ่ ธรรมาภิบาล:
การ
่
บริหารการปกครองทีโปร่
งใสด้วยจริยธรรม ว่า
ธีรยุทธ บุญมี ไดบ้ ญ
ั ญัตค
ิ าว่า “ธรรมร ัฐ”
ซึง่
่
แพร่หลายอยู่ในช่วงตน้ ก่อนทีราชบั
ณฑิตยสถานจะ
้ นมาให
้
่ ”
บัญญัตศ
ิ พ
ั ท ์นี ขึ
้เรียกว่า “วิธก
ี ารปกครองทีดี
45
่ ไ ม่ เ ป็ นที่นิ ย มแพร่ห ลายเท่า ที่ควร ดัง จะเห็ นได
ซึงก็
้
้ ตท
ธรรมาภิบาล มีมต
ิ ท
ิ ครอบคลุ
ี่
มกวา้ งขวางทังมิ
ิ าง
การเมื อ ง ทางเศรษฐกิ จ ทางสัง คมและการบริห าร
้
ครอบคลุมทังภาคร
ัฐ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม
ภาคระหว่ า งประเทศ จึง เป็ นแนวความคิด ที่ครอบคลุ ม
รฐั ศาสตร ์
รฐั ประศาสนศาสตร ์ เศรษฐศาสตร ์ การ
บริหารธุรกิจ การต่างประเทศ หรือแม้แต่นิตศ
ิ าสตร ์
ธรรมาภิบ าล (good
governance)
คือ
องค ป์ ระกอบให เ้ กิด การจัด การอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิภ าพ
่
้าง
คุณธรรม โปร่งใส ยุตธ
ิ รรม และตรวจสอบได ้ เพือสร
่ ใหเ้ กิดขึนใน
้
ระบบบริหารกิจการบา้ นเมืองและสังคมทีดี
ทุกภาคของสังคม อุดม มุ่งเกษม (2545) ไดก้ ล่าวว่า
้
จ าเป็ นจะต อ้ งร่ว มด าเนิ น การอย่ า งต่ อ เนื่ องทังในระยะ
เฉพาะหน้า ระยะกลาง และระยะยาว โดยต ้องมีการปฏิรป
ู
ใน 3 ส่วน คือ
1)
ภาคร ฐั ต อ้ งมีก ารปฏิรูป บทบาท หน้า ที่
โครงสร ้าง และกระบวนการทางานของหน่ ว ยงาน และ
46
กลไกการบริหารภาคร ัฐให ้เป็ นกลไกการบริหารทร ัพยากร
่
2)
ภาคธุรกิจเอกชน ตอ้ งมีการปฏิรูปและ
สนับสนุ นให ้หน่ วยงานของเอกชนและองค ์การเอกชน
่ งใส มีความรบั ผิดชอบต่อผู ้
มีกติกาการทางานทีโปร่
่
ถือหุน
้ ซือตรงเป็
นธรรมต่อลูกคา้ มีความรบั ผิดชอบ
่ คุณภาพ มีมาตรฐาน
ต่อสังคม มีระบบตรวจสอบทีมี
การให บ
้ ริก าร ร่ว มท างานกับ ภาคร ฐั และประชาชน
่
่ นและกัน
อย่างราบรืนและไว
้วางใจซึงกั
3) ภาคประชาชน ตอ้ งสร ้างความตระหนัก
้ ระดับปัจเจกบุคคลถึงระดับกลุม
ตังแต่
่ ประชาสังคม ใน
่ ทธิ หน้าที่ และความรบั ผิดชอบทางเศรษฐกิจ
เรืองสิ
สัง คม และการเมื อ ง เพื่อเป็ นพลัง ของประเทศที่มี
คุณ ภาพ มีค วามรู ้ความเข า้ ใจในหลัก การของการ
่ 47
สร ้างกลไกการบริหารกิจการบ ้านเมืองและสังคมทีดี
องค ป
์ ระกอบส าคัญ ของหลัก ธรรมาภิบ าลที่
้
่ นที่
จาเป็ นต ้องมีในการบริหารจัดการทังภาคร
ัฐ ซึงเป็
่
อาจสรุปได ้ 5 ข ้อ ดังนี ้
ยอมร ับทัวไป
1)
หลักความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) คือการ
บริหารจัดการใหเ้ กิดผลสาเร็จในการปฏิบต
ั ภ
ิ ารกิจที่
่ อยู่อย่างประหยัด
ไดร้ บั มอบหมาย โดยทรพ
ั ยากรทีมี
่ ด ภายใตก้ รอบระยะเวลาทีก
่ าหนด
และคุม้ ค่ามากทีสุ
ไว ใ้ ห ป
้ ฏิบ ัต ิง าน ผู บ
้ ริห ารที่มี ป ระสิท ธิภ าพคือ ผู ท
้ ี่
่ อยู่หรือ
สามารถจัดการกับทรพ
ั ยากรการบริหารทีมี
่
หามาได ้ ซึงประกอบด
้วยคน เงิน วัสดุอุปกรณ์ อย่าง
้
ประหยัด คุ ม
้ ค่ า ไม่ สิ นเปลื
อ ง อัน เป็ นการร ก
ั ษา
ผลประโยชน์ข องหน่ วยงาน มีเ กณฑ แ์ ละกติก าใน
48
การวัด ประสิท ธิภ าพของการท างานที่ช ด
ั เจน เช่น
2) หลักความร ับผิดชอบ (Accountability)
หมายถึง ความรบั ผิดชอบของผูบ้ ริหารต่อประชาคม
และสัง คม ตลอดจนผู ม
้ ีอ านาจตามกฎหมายที่เลือ ก
ตนเองให ม
้ าบริห ารงานในหน่ วยงาน ในการปฏิบ ัติ
หน้าที่ ผูบ้ ริหารจะต ้องคานึ งถึงผลประโยชน์ต่างๆ ของ
่ แ้ ก่ เพื่อนข า้ ราชการ พนั ก งาน
ผู ม
้ ีส่ ว นได เ้ สีย ซึงได
และลูกจ ้างขององค ์การด ้วย
3)
หลักความโปร่งใส (Transparency)
หมายถึง ความโปร่งใสในการบริห ารงานเพื่อให ฝ
้ ่ าย
่ ยวข
่
ต่างๆ ทีเกี
้องเกิดความมั่นใจว่าการดาเนิ นภารกิจที่
ไ ด ้ร ับ ม อ บ ห ม า ย เ ป็ นไ ป ใ น ทิ ศ ท า ง ที่ ก่ อใ ห ้เ กิ ด
ผ ล ป ร ะ โ ย ช น์ ม า ก ที่ สุ ด กั บ ห น่ ว ย ง า น มี ก า ร จั ด
49
โครงสร ้างองค ์การ ในลักษณะการตรวจสอบ ติดตาม
4)
หลักความเป็ นธรรม (Equity)
หมายถึง
่
ผูบ้ ริหารจะตอ้ งปฏิบต
ั แิ ละใหป้ ระโยชน์อน
ั พึงมีในเรืองต่
างๆ
่ ยวข
่
กับทุกฝ่ ายทีเกี
อ้ งอย่างเท่าเทียมและเป็ นธรรม โดยไม่มี
การเล่นพรรคเล่นพวก หรือให ้อภิสท
ิ ธิ ์ หรือสิทธิประโยชน์อน
ื่
ใดให ้กับบุคคลใด กลุม
่ ใด หรือคณะใดเป็ นพิเศษ
5) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หมายถึง
่ จะต ้องเปิ ดโอกาสให ้ประชาชน หรือผูม้ ส
การปกครองทีดี
ี ่วนได ้
่ แ้ ก่ สมาชิกของประชาคมเขา้ มามีส่วนร่วมในการ
เสีย ซึงได
ควบคุ ม การใช อ้ านาจให เ้ กิด ความโปร่งใส และเป็ นไปเพื่ อ
่ ้จริง
ตอบสนองความต ้องการของประชาชนทีแท
่ าวถึงหลักธรรมาภิบาลข ้างต ้น เป็ นการแสดงให ้เห็น
จากทีกล่
ว่ า การมี ธ รรมาภิ บ าลจะเป็ นการสร า้ งภู มิ คุ ม
้ กันให ก
้ ับ
่ อาจ
่
หน่ วยงานต่างๆ ในภาครฐั ป้ องกันการทุจริต คอรปั ชันที
้ และการสร ้างภูมิคุม้ กันดังกล่าวอยู่บนหลักการของ
เกิดขึน
50
่ ว้ ย
ความรบั ผิดชอบต่อสังคม ผูบ้ ริหารจะตอ้ งปฏิบต
ั ห
ิ น้าทีด
สรุป
ความตกต่ าของสภานภาพของวิช าร ฐั ประศาสนศาสตร ์
ภายหลัง ถู กโจมตีโ ดยแนวคิด เชิง พฤติก รรมศาสตร ์ ท าให ้
การศึก ษาร ฐั ประศาสนศาสตร ์ต อ้ งทบทวนองค ์ความรู ้และ
่
แสวงหาพาราไดในการศึกษาใหม่ ซึงในช่
วงปี 1960-1970
้
ก็ได ้เกิดวิวฒ
ั นาการของวิชาขึนใหม่
สองกระแส คือ
กระแสแรก การประชุม ที่ มิน เนาบรู ค (Minnowbrook)
ของนั ก ร ฐั ประศาสนศาสตร ์รุ ่นใหม่ ได ก
้ าหนดแนวทาง
้ โดย
การศึก ษาร ฐั ประศาสนศาสตร ์ในความหมายใหม่ ขึน
เสนอใหย้ ด
ึ ปรช
ั ญาปรากฏการณ์นิยมแทนปฏิฐานนิ ยม คื อ
มุ่งใหค้ วามสนใจค่านิ ยมเพื่อใหก้ ารบริหารงานสอดคลอ้ งกับ
ความต ้องการของประชาชน พร ้อมกันนั้นยังได ้เสนอแนวทาง
ให ว้ ิช าร ฐั ประศาสนศาสตร ์สามารถน าไปใช ้ได จ้ ริง ภายใต ้
51
่
หลัก ความยุต ิธรรม ซึงแนวคิ
ดดังกล่าวได ร้ บั การยืนยันโดย
ก ร ะ แ ส ที่ ส อ ง ก า ร ผ ส ม ผ ส า น แ น ว คิ ด ท า ง
สังคมศาสตร ์และวิทยาศาสตร ์เขา้ ดว้ ยกันเป็ นทฤษฎี
่ อ งค ์ประกอบหลัก 3 ประการ คือ ปั จ จัย
ระบบ ซึงมี
น าเข า้ กระบวนการแปรสภาพ และปั จ จัย น าออก
โดยอยู่ภายใต ้อิทธิพลของสภาพแวดล ้อมหนึ่ งๆ การ
มององค ก์ ารในรู ป ของระบบจะท าให เ้ ห็ น ภาพรวม
้
ทังหมดและสามารถแยกส่
วนย่อยต่างๆ ได ้ จึงง่ายต่อ
ก า ร ค ว บ คุ ม ห รื อ ป ร ั บ ป รุ ง โ ด ย ต ้อ ง ค า นึ ง ถึ ง
่
สภาพแวดล ้อมด ้วย เพราะองค ์การจะอยู่ได ้ก็ตอ
่ เมือมี
ความสมดุลระหว่างปั จจัยภายในกับปั จจัยภายนอก
้ ถ้ ูกนามาใช ้ในการพัฒนาองค ์การ
ทฤษฎีร ะบบนี ได
่ ้มีการพัฒนาการใช ้ทฤษฎีระบบ
อย่างแพร่หลาย ซึงได
ในรฐั ประศาสนศาสตร ์ การศึกษาถึงทฤษฎีระบบเปิ ด
และร ะบ บ ย่ อ ย ข อ ง อ ง ค ก
์ า รโด ย ค า นึ ง ถึ ง ปั จจั ย
52
ทฤษฎี ร ฐั ประศาสนศาสตร ์สมัยใหม่ ยังได ค
้ รอบคลุ ม ถึ ง
่ สาระสาคัญ
แนวคิดของทฤษฎีองค ์การยุคหลังสมัยใหม่ ซึงมี
แบ่งออกเป็ น 4 ประการ คือ ประการแรก ความเป็ นรูปธรรม
้
่
่ ้ออกไป
กับการคิดสร ้างสรรค ์ขึนเอง
ประการทีสอง
ภาษาทีใช
่
ถือว่าเป็ นความจริง ประการทีสาม
ความเป็ นโลกาภิวต
ั น์และ
การแบ่ ง เป็ นส่ ว นย่ อ ย และประการสุ ด ท า้ ย ภาพลัก ษณ์ที่
่
กระจายออกเป็ นส่ ว นๆ และไม่ มีค วามคงที่ ซึงสามารถน
า
แนวคิดมาประยุกต ์ใช ้กับสังคมไทย ผูเ้ ขียนไดน
้ าเสนอการ
จัด การภาคร ฐั แนวใหม่ ซ งเกี
ึ่ ่ยวข อ้ งกับ แนวคิด การปฏิรู ป
ระบบราชการของประเทศต่ า งๆ ที่สนั บ สนุ นให ห
้ น่ วยงาน
ภายนอกระบบราชการแข่งขันกันในการเขา้ มาทาสัญญากับ
ร ฐั บาล ในการจัด หาบริก ารสาธารณะให ก
้ ับ ประชาชน
่ ้การดาเนิ นงานของรฐั บาลมีประสิทธิภาพเพิมขึ
่ น้ และ
เพือให
่
หัวขอ้ สุดทา้ ย ผู เ้ ขียนไดเ้ สนอแนวคิดเรืองธรรมาภิ
บาล ซึง่
53
เป็ นหลักการสาคัญในการสร ้างภูมค
ิ ุม้ กันหน่ วยงานต่างๆ ให ้