Transcript Slide 1
ร ัฐประศาสนศาสตร ์
สมัยใหม่
New Public
Administration
(NPA.)
1
การก่อกาเนิ ดของวิชาร ัฐ
ประศาสนศาสตร ์สมัยใหม่
การโตแ้ ยง้ แนวคิดทางรฐั ประศาสนศาสตร ์ ระหว่างนั ก
บริหารศาสตร ์และนักพฤติกรรมศาสตร ์ มีผลทาให เ้ กิด
่
เสือมความศร
่ ใหม่
ัทธาของนักวิชาการ รปศ.รุน
่ ดเหตุการณ์ผน
1960 เป็ นช่วงเวลาทีเกิ
ั ผวนของ
่
บ ้านเมืองและการเปลียนแปลงทางสั
งคมหลายประการ
ภายในสหร ัฐอเมริกา เช่น สงครามเวียตนาม ความ
้
ขัดแย ้งระหว่างเชือชาติ
พวกฮิปปี ้ ปัญหาชุมชนเมือง
่
่
้อมเสือมโทรม
สิงแวดล
่ าคัญสอง
ช่วง ค.ศ.1960-1970 ได ้เกิดวิวฒ
ั นาการทีส
้
่ นการปู 2
ประการขึนในวิ
ชาร ัฐประศาสนศาสตร ์ซึงเป็
้
ประการแรก
ปี ค.ศ. 1968 นักวิชาการรุน
่ ใหม่ ในสหร ัฐอเมริกา นา
โดย ดไวท วอลโด ได้ร วมตัว ก น
ั และจัด การประชุ ม ที่
ห อ ป ร ะ ชุ ม มิ น น า ว บ รู ค (Minnowbrook)
่
มหาวิทยาลัยซีราคิวส ์ (Syracuse University) เพือ
้
ร่ว มปรึก ษาและก าหนดปร ช
ั ญาพืนฐานของวิ
ช าร ฐั
ประศาสนศาสตร ์เสียใหม่ ต่อมาเรียกแนวความคิดใหม่
้ั ้ว่า ร ัฐประศาสนศาสตร ์ในความหมายใหม่ (The
ครงนี
New Public Administration)
่
ประการทีสอง
สืบ เนื่ องจากอิท ธิพ ลจากการปฏิว ต
ั ิท างพฤติก รรม
ศาสตร ์ (Behavioral Revolution) ทาให้นก
ั วิชาการ
3 ธี
จึ ง หัน ม า ศึ ก ษ า พ ฤ ติ ก ร ร ม ข อ ง ม นุ ษ ย ร์ ่ ว ม ก ับ วิ
ร ัฐประศาสนศาสตร ์ใน
ความหมายใหม่
่
ผลจากการประชุม ได ้มีการรวบรวมบทความทีเสนอในการ
่
สัมมนา ซึงปรากฏให
้เห็นได ้จากงานสาคัญ 3 ชิน้ คือ
1. หนังสือชือ่ Toward A New Public
Administration โดย
แฟรงค ์ มารินี (Frank Marirni)
เป็ นบรรณาธิการ
2. หนังสือชือ่ Public Administration in A
time of Turbulence เขียนโดย ดไวท ์ วอลโด (Dwight
Waldo)
3. หนังสือชือ่ The New Public
Administration โดย เอช. จอร ์จ เฟรดเดอริคสัน (H.
George Frederickson)
4
สาระส าคัญ ร่ว มของร ฐั ประศาสนศาสตร ์ใน
ความหมายใหม่ มีด ังนี ้
1. เสนอแนวทางในการพัฒนาขอบข่ายและระเบียบ
ของวิช าร ฐั ประศาสนศาสตร ์ให้ส อดคล้อ งกับ
สภาพความเป็ นจริงและปั ญหาของสังคม ดังนี ้
• ก า ร ป ร ั บ ตั วใ ห ้ เ ข ้ า กั บ ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ใ น
สภาพแวดล ้อม
• นาเสนอให ้เกิดการพัฒนาองค ์การในรูปแบบใหม่
่ ่ งร บั ใช ้ใหบ้ ริการแก่
• เน้นการจัดองค ์การสาธารณะทีมุ
ประชาชนมากขึน้
5
่ เป็ นพืนฐานส
้
2. เสนอค่านิ ยมทีใช้
าหร ับการ
วิเคราะห ์ทางทฤษฎี แนวความคิด และทางปฏิบต
ั ิ
่
เพือแสวงหาความยุ
ตธ
ิ รรมในสังคม
้
่ ้จริง
• โดยถือเป็ นพืนฐานคุ
ณธรรมทีแท
• การร ับรู ้ตอบสนองต่อความต ้องการของประชาชน
• เน้นการมีสว่ นร่วมของประชาชนในกระบวนการ
ตัดสินใจ
่ นทางเลือกของประชาชน
• การเพิมพู
่ ้โครงการ
• เน้นความร ับผิดชอบในการบริหารเพือให
บรรลุผล และมีประสิทธิผล
3 การศึกษาวิชาร ัฐประศาสนศาสตร ์สมัยใหม่
่ อว่าข้อเท็จจริงและ
ควรยึดหลักปร ัชญา ทีถื
6
สรุป คือ
รฐั ประศาสนศาสตร ์ในความหมายใหม่ให ้ความสาคัญกับ
ประเด็นดังนี ้
ยึด หลักโลกแห่ ง ความเป็ นจริง ที่สามารถน ามาใช ้ใน
การปฏิบต
ั ไิ ด ้
อยู่ภายใต ้หลักความยุตธิ รรมของสังคม
มุ่ ง เน้นให พ
้ ลเมือ งทุ ก คนได ร้ บ
ั การบริก ารสาธารณะ
อย่างเท่าเทียมกัน
่
ในการปฏิบต
ั งิ านรฐั บาลจะตอ้ งใหค้ วามสนใจในเรือง
การกระจายโอกาส กระจายรายได ้ และกระจายการ
พัฒนา
ส ร า้ ง ค ว า ม เ ส ม อ ภ า ค ท า ง สั ง ค ม โ ด ย ค า นึ ง ถึ ง
่ ง้
ผูด้ ้อยโอกาสหรือผูเ้ สียเปรียบเป็ นทีตั
7
่
่
ผูบ้ ริหารตอ้ งคานึ งถึงการเปลียนแปลงทางสังคมทีจะ
แนวคิดทฤษฎี รปศ.แนวใหม่
1.ทฤษฎีระบบ System theory
2.ทฤษฎีตามสถานการณ์ Contingenci theory
8
ทฤษฎีระบบในวิชาร ัฐประศาสน
ศาสตร ์
้ ่ องจากนักวิชาการด ้านรฐั ประศาสนศาสตร ์
เกิดขึนเนื
พยายามจะแสวงหาทฤษฎีและขอ้ สมมุตฐิ านต่างๆ ที่
้
นามาอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมศาสตร ์ขึนมาใช
้
่
นักวิชาการเหล่านั้นจึงหันมาใช ้ทฤษฎีระบบทัวไป
(General System Theory)
9
่
หลักการ และแนวคิดทฤษฎีระบบทัวไป
(General
System Theory)
หมายถึงทฤษฎีหรือกลุม
่
่
ทฤษฎีทมี
ี่ วต
ั ถุประสงค ์ทีสามารถอธิ
บายปรากฏการณ์ตา่ งๆ ได ้
้
่ ้นคว ้าหาลักษณะที่
ทังในวิ
ทยาศาสตร ์และสังคมศาสตร ์เพือค
ร่วมกันเหล่านั้น
แนวคิดระบบ
้
ระบบ คือ ปรากฏการณ์ทเกิ
ี่ ดขึนประกอบไปด
้วยส่วนต่างๆ ที่
ถูกจัดนามารวมกันเข ้าไว ้อย่างเป็ นระบบ เช่น ระบบประสาท
่ ้ายกับระบบขององค ์การ ในแง่
ของมนุ ษย ์จะมีลก
ั ษณะทีคล
ทีว่่ ามีการส่งและร ับข่าวสาร ข ้อมูลมีการปร ับตัวให ้เข ้ากับ
สภาพแวดล ้อม และมีความสมดุลกันอยู่ในตัวของมันเอง
แนวความคิด ของทฤษฎีร ะบบมีบ ทบาทส าคัญ อยู ่ 2
ประการในองค ์การคือ
10
1. ความคิด ระบบได ก
้ ลายมาเป็ นแนวทางการศึก ษาวิช า
่
่
1. ความรู ้ทัวไปเกี
ยวกับทฤษฎี
ระบบ
คาว่า ระบบ (System)
้
หมายถึง ส่ ว นต่ า งๆ ที่มี ค วามสัม พัน ธ แ์ ละขึนอยู
่ ต่ อ กัน
่ อถู
่ กนามารวมกันเข ้าแล ้วจะสามารถทา
จานวนหนึ่ ง ซึงเมื
่
หน้าทีบางอย่
างไดต้ ามความตอ้ งการ เช่น ร่างกายมนุ ษย ์
่
ถือไดว้ ่าเป็ นระบบๆ หนึ่ ง ซึงประกอบไปด
ว้ ยองค ์ประกอบ
ต่างๆ มากมายหลายส่วน เช่น ระบบประสาท ระบบหายใจ
ระบบทางเดิน อาหาร ระบบขับ ถ่ า ย ระบบสืบ พัน ธุ ์ ฯลฯ
เป็ นต ้น
11
ระบบแบ่งออกได้เป็ น 3 ลักษณะ คือ
(1)
ระบบกายภาพ (Physical
System)
่
ไดแ้ ก่ ระบบสุรยิ ะจักรวาล ระบบเครืองยนต
์กลไก และ
่
้
องค ์ประกอบของสิงแวดล
้อมทางด ้านฟิ สิกส ์ทังหลาย
(2) ระบบชีวภาพ (Biological System)
เป็ นระบบที่ประกอบไปด ว้ ยสิ่งมี ช วี ิต ทั้งหลาย เช่น
่ ชวี ต
้
ระบบในร่างกายของสิงมี
ิ ทังหลาย
เป็ นต ้น
(3) ระบบมนุ ษย ์และสังคม (Human and
่ ดจากการ
Social System) หมายถึงระบบทีเกิ
่
รวมตัวกันของมนุ ษย ์ในสังคม มีการติดต่อสือสาร
มี
ปฏิส ม
ั พัน ธ ต์ อบโต ร้ ะหว่ า งกัน เช่น ระบบการเมื อ ง
ระบบสังคม ระบบเศรษฐกิจ เป็ นต ้น
12
ระบบต่างๆ ยังอาจมีคุณสมบัตท
ิ แตกต่
ี่
างกน
ั ได้ คืออาจมี
ลักษณะเป็ น
่
1. ระบบปิ ด (Closed
System) หมายถึงระบบทีมี
ลักษณะความสัมพันธ ์ภายใน และไม่อาจรบั อิทธิพลภายนอกได ้
ซึ่ ง ส า ม า ร ถ ด า ร ง อ ยู่ ไ ด ้ด ้ว ย ต น เ อ งโ ด ยไ ม่ ต ้อ ง ค า นึ ง ถึ ง
สภาพแวดล ้อมภายนอก
2. ระบบเปิ ด (Open System ) หมายถึง ระบบที่
สามารถร ับอิทธิพลภายนอกได ้
ลักษณะและคุณสมบัตท
ิ ส
ี่ าคัญของระบบ
่
ระบบหนึ่ งๆ อาจเป็ นระบบย่อยของระบบทีใหญ่
กว่าได ้
่ า
ระบบใหญ่ระบบหนึ่ งจะประกอบไปดว้ ยระบบย่อยต่างๆ ทีท
หน้า ที่ในลัก ษณะที่เป็ นอิส ระในตัว เองเพื่อบรรลุ เ ป้ าหมาย
ของระบบใหญ่ เช่น ระบบร่างกายของมนุ ษย ์ จะประกอบไป
13
ดว้ ยระบบย่อยๆ หลายส่วน เช่น ระบบหายใจ ระบบประสาท
่
2. ลักษณะทัวไปของระบบ
ลัก ษณะโดยทั่ วไปของระบบจะประกอบไปด ว้ ย
่ าคัญ 3 ส่วน คือ
ส่วนประกอบทีส
1. ปัจจัยนาเข ้า (Inputs)
2. ปัจจัยนาออก (Outputs)
3. กระบวนการแปรสภาพ (Transformation
Process)
ตลอ ดจ น ผ ล ส ะท อ
้ น กลั บ ( Feedback) ภ า ยใต ้
สภาพแวดล ้อมหนึ่ งๆ
ดัง ภาพประกอบที่แสดงให เ้ ห็ น ความสัม พัน ธ ์ของ
่ าวมา
14
ส่วนประกอบต่างๆ ทีกล่
สภาพแวด
ล้อม
ปั จจัย
นาเข้า
สภาพแวด
ล้อม
กระบวนการ
แปรสภาพ
ปั จจัยนา
ออก
ผล
สภาพแวด
สภาพแวด
ย้อนกลั
ล้อม
ล้อม
บ
ลักษณะของระบบและความสัมพันธ ์ของ
ส่วนประกอบต่าง ๆ
15
การทางานของระบบ
่
ในระบบทุกระบบจะตอ้ งมีก ารนาเอาปั จ จัยต่างๆ ซึงอาจ
ได ้แก่ วัตถุดบ
ิ พลังงาน ข่าวสารขอ้ มูล ส่งเขา้ ไปในระบบ
ในรูปของปัจจัยนาเข ้า
หลังจากนั้นกระบวนการแปรสภาพของระบบนั้นๆ ก็จะทา
่
่
หน้าทีแปรสภาพเอาสิ
งเหล่
านั้นออกมาเป็ นปั จจัยนาออก
่ าหมายของระบบนั้นกาหนดไว ้
ในรูปแบบต่างๆ ตามทีเป้
้ งที
่ น่
่ าสนใจจากการปฏิบต
่
นอกจากนี สิ
ั ห
ิ น้าทีของระบบก็
้
คือ ผลย อ้ นกลับ (Feedback)
ที่เกิด ขึนจากการ
ดาเนิ นงานของระบบ
โดยปกติแ ล ว้ ระบบส่ ว นมากจะมี ก ารจัดโครงสร า้ งให ้
สอดคล อ้ งกับ การที่ว่ า ปั จ จัย น าออกบางส่ ว นอาจถู ก ส่ ง
16
ย ้อนกลับเข ้ามาเป็ นปัจจัยนาเข ้าอีกได ้
3. การใช้ทฤษฎีระบบในทฤษฎี
องค ์การ
นั ก วิ ช าการที่ น าเอาแนวคิ ด ของทฤษฎี ร ะบบมา
อธิบายองค ์การมองว่า
“องค ์การ” คือ ระบบๆ หนึ่ งหรือเป็ นกลุ่มของระบบย่อย
่
่ ความเกียวพั
่
ซึงประกอบไปด
้วยองค ์ประกอบต่างๆ ทีมี
นกัน
อ ย่ า งใ ก ล ้ ช ิ ด แ ล ะ แ ย ก ตั ว อ อ ก ม า ต่ า ง ห า ก จ า ก
สภาพแวดล ้อมขององค ์การอย่างเด็ดขาด
องค ์การมีหน้าที่แปลงปั จ จัยนาเข า้ อันได แ้ ก่ ปั จ จัยการ
ผลิต หรือ วัต ถุ ด ิบ หรือ ทร พ
ั ยากรการบริห ารอื่นๆ โดย
ผ่านกระบวนการแปรสภาพ เป็ นต ้นว่า ระบบการวางแผน
ระบบการจัดการองค ์การ ระบบการอานวยการ ฯลฯ ให ้
17
ออกมาเป็ นปั จ จัย น าออกในรู ป แบบต่ า งๆ ที่ องค ก
์ าร
แนวคิดระบบใน
ทฤษฎีองค ์การ
กระบวนการ
ปั จจัย
แปรสภาพ
นาเข้า
- คน
- เงิน
- ระบบการ
วางแผน
- วัสดุ
อุปกรณ์
- ระบบการจัดการ
องค ์การ
- ข่าวสาร
- ระบบการ
อานวยการ
- ฯลฯ
- ระบบการ
ผล
ปั จจัยนา
ออก
- ผลผลิต
- สินค้า
- บริการ
- ความพึง
พอใจ
- ฯลฯ
18
่ า ทุกองค ์การนั้นเป็ นระบบเปิ ด
นักทฤษฎีระบบเชือว่
ปัจจัยภายในและ สภาพแวดลอ้ มภายนอก มีอท
ิ ธิพลอย่างมาก
ต่ อ การบริห ารงาน ขององค ก์ าร ดัง นั้ น การบริห ารงานของ
องค ก
์ ารต่ า งๆ จึ ง ต อ้ งค านึ งสภาพแวดล อ้ มทั้งภายในและ
ภายนอกองค ์การด ้วยเสมอ
การมององค ์การในรูปของระบบ ทาให ้ผูบ้ ริหารสามารถมองเห็น
้
์การไดว้ ่า องค ์การหนึ่ งๆ ประกอบไป
ภาพรวมทังหมดขององค
ด ้วยส่วนย่อยต่างๆ อะไรบ ้าง แต่ละส่วนมีเป้ าหมายสอดคลอ้ งกัน
หรือไม่ มี ผ ลกระทบต่ อ การด าเนิ นงานขององค ก์ ารหรือไม่
อย่างไร ทาอย่างไรจึงจะควบคุมระบบย่อยได ้ และระบบไหนควร
ปร ับปรุง
ผู ้ บ ริ ห า ร จ า เ ป็ น ต ้อ ง เ รี ย น รู ถ
้ ึ ง ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ข อ ง
่ แน่ นอนและสลับซับซ ้อน เพราะองค ์การจะ
สภาพแวดลอ้ มทีไม่
่ บ้ ริหารสามารถปรบั ปรุงวัตถุประสงค ์ เป้ าหมาย
อยู่ได ้ก็ต่อเมือผู
นโยบาย และวิธ ีบ ริก าร ตลอดจนพฤติก รรมขององค ก์ ารให ้
19
สอดคล อ้ งกับ สภาพแวดล อ้ มได ้ โดยผู บ
้ ริห ารจะต อ้ งคอย
4. การใช้ทฤษฎีระบบในร ัฐ
ประศาสนศาสตร ์
เฮอร ์เบิร ์ต ไซมอน ( Herbert Simon) : ได ้พัฒนา
แนวคิด ของ เชสเตอร ์ ไอ. บาร ์นาร ์ด (Chester
I.
Barnard) มาใช ้กับทฤษฎีระบบ โดยมองว่า
องค ์การเป็ นระบบหนึ่ งที่ รกั ษาความสมดุล ดว้ ยการจูงใจ
บุคคลภายนอกใหเ้ ขา้ มา (inducements) กับการไดร้ บั
การให ้จากบุคคลภายนอก (contributions)
การจูงใจขององค ์การ อาจอยู่ในรูป ของเงิน สิ่งตอบแทน
การท างานให ส้ าเร็จ ความเจริญ เติบโตขององค ก์ าร หรือ
่ งใจด ้านอืนๆ
่
อาจเป็ นสิงจู
่ กงานยอมร ับฟังคาสัง่ เนื่ องมาจากการทีองค
่
การทีพนั
์การ
่ งมากเพี
่
่ าให ้เขาสนับสนุ นโดยการ
ให ้บางสิงซึ
ยงพอทีจะท
่
่ ้ 20
ปฏิบต
ั ต
ิ าม และอยูใ่ นขอบเขตทีเขายอมร
ับฟังคาสังได
5. การศึกษาทฤษฎีระบบเปิ ดและ
ระบบย่อยขององค ์การ
่ ้นโดยหนังสือ 2 เล่ม คือหนังสือ
ทฤษฎีระบบเปิ ดได ้เริมต
The Social Psychology of Organizations โดยโร
เบิร ์ต แคทซ ์ และแดเนี ยล คาห ์น
Organizations in Action โดย เจมส ์ ทอมป์ สัน
หนั ง สือ สองเล่ ม เป็ นฐานความรู ้ส าหร บ
ั การศึก ษาองค ก
์ าร
สมัยใหม่
้
แคทซ ์ และ คาห ์น (Katz and Kahn) รวมทังทอมป์
สัน
้
(Thompson) ได ้กาหนดรูปแบบขององค ์การขึนจากแนวคิ
ด
ห ลั ก เ ดิ ม ไ ด ้แ ก่ แ น ว คิ ด ท ฤ ษ ฎี ร ะ บ บ ทั่ วไ ป (general
่ พ
systems theory)
ซึงได
้ ฒ
ั นาวิธก
ี ารในการกาหนด
่ ชวี ิต
หลักการความสัมพันธ ์ระหว่างส่วนต่างๆ ของระบบสิงมี
21
กับสภาพแวดล ้อม
่ ชวี ต
ในทฤษฎีระบบทั่วไป องค ์การก็คลา้ ยคลึงกับสิงมี
ิ
อื่ น ๆ คื อ ส ภ าพ แ ว ดล อ
้ ม มี อ ิ ท ธิ พ ล แ ล ะอง ค ก
์ าร
พยายามปร บ
ั ตัว โดยการเปลี่ยนแปลงพลัง งานและ
ทรพ
ั ยากร (inputs) ใหอ้ อกมาเป็ นการกระทาหรือ
สินค ้า (outputs)
ในทฤษฎีระบบของการบริหาร องค ์การเปรียบเสมือน
่ ชวี ต
่ ่งหวังการอยู่รอด ลักษณะประการสาคัญ
สิงมี
ิ ทีมุ
่ ความมั่นคงและที่
คือการอยู่รอดในสภาพแวดลอ้ มทีมี
่
เปลียนแปลงอยู
่เสมอ
22
ทัลคอต พาร ์สันส ์ (Talcott Parsons, 1960) :
หนังสือ Structure and Process in Modern
่ บสนุ นทฤษฎีระบบ
Societies ไดเ้ สนอแนวความคิดทีสนั
เปิ ด โดยได ใ้ ช ร้ ู ป แบบโครงสร า้ งและหน้า ที่ (structural
functional model) ในการอธิบายดังนี ้
หน้า ที่ส าคัญ ของระบบสัง คม ที่ท าให ส้ ัง คมคงอยู่ ไ ด ้ มี 4
ประการ ได ้แก่
1. การต ้องปร ับตัวเข ้าสูส
่ ภาพแวดล ้อมภายนอก
่ ้บรรลุเป้ าหมาย
2. การใช ้ทร ัพยากรเพือให
3. การประสานงานกับส่วนต่างๆ โดยการใช ้องค ์รวม
่
่
เพือจะสามารถควบคุ
มได ้ ความคลาดเคลือนต
อ้ งถูกจากัด
และเสถียรภาพภายในต ้องมี
23
4. การสร ้างความมั่นใจในความดารงอยู่โดย แสดงออก
แคทซ ์ และ คาห ์น (Katz and Kahn) ไดป้ ระยุกต ์ใช ้
แนวคิด ของพาร ์สันเพื่อศึกษาองค ์การแบบเป็ นทางการ
่
และได ้มีการแยกแยะระบบย่อยออก 5 ระบบซึงจะท
าให ้
องค ์การสามารถมีชวี ต
ิ อยู่รอดได ้
่
่ ้องทา
ระบบย่อยของการผลิต เกียวข
้องกับงานทีต
• ระบบย่อ ยของฝ่ ายสนั บ สนุ นในการจัดหา การจัดการ
และความสัมพันธ ์กับส่วนต่างๆ
• ระบบย่ อ ยของการบ ารุ ง ร ก
ั ษาเพื่ อสนั บ สนุ นคนใน
่ างๆ
บทบาทหน้าทีต่
่
่
• ระบบย่อยของการปร ับตัว เกียวข
้องกับการเปลียนแปลง
ขององค ์การ
• ระบบย่ อ ยของการจั ด การ เพื่ อก ากับ ตรวจสอบ
ควบคุม ระบบย่อยและกิจกรรมต่างๆ ของโครงสร ้าง
•
24
เจมส ์ ทอมป์ สัน (James Thompson) :
น าเสนอแนวคิด ที่ท าให อ้ งค ก์ ารสามารถร บ
ั มื อ
่
สถานการณ์ทเปลี
ี่ ยนแปลง
2 ประการ
่
์การยินยอมรบั กระแสจาก
1. การเปิ ดตัว หรือการทีองค
่ ม้ ก
สภาพแวดลอ้ มโดยผ่านส่วนย่อยต่างๆ ทีได
ี ารกาหนด
ขอบเขตไว ้
2. การปิ ดตัว โดยองค ์การจะต ้องปกปิ ดส่วนสาคัญ ของ
่
่
่ อ เป็ นความลับ เฉพาะของ
องค ก์ ารในเรืองบางเรื
องซึ
งถื
องค ก์ าร เพื่ อป้ องกันไม่ ใ ห เ้ กิด ผลกระทบจากความไม่
แน่ นอนของสถานการณ์สภาพแวดล ้อม
แนวคิดของ ทอมป์ สัน (Thompson) ไดช
้ ว่ ยอธิบาย
องค ์การในการร ก
ั ษาระบบปิ ดและระบบเปิ ดไปพร ้อมกัน
้ั ม และทฤษฎีสมัยใหม่
่
ดงเดิ
โดยการเชือมโยงทฤษฎี
25
ลักษณะสาคัญ 4 ประการของแนวคิดระบบเปิ ด
เป็ นการรวมความแตกต่างระหว่าง ระบบธรรมชาติและระบบ
่ ้างขึน้ (natural and artificial systems)
ทีสร
่
เป็ นการใช ้แนวคิดหลักของ ไซมอน (Simon) เพือใช
้ใน
การแก ้ไขปัญหาขององค ์การ
เป็ นทฤษฎีตามสถานการณ์สภาพแวดลอ้ มของพฤติกรรม
องค ์การ (contingency theory of organizational
่
่ อใหเ้ กิดขอ้ เสนอเกียวกั
บความสัมพันธ ์
behavior)
ซึงก่
ระหว่างสภาพแวดลอ้ มขององค ์การ พฤติกรรม เทคโนโลยี
และ ความมีประสิทธิผล
่
เป็ นการพัฒ นาแนวคิ ด องค ร์ วม ซึงยอมให
ก
้ ารเมื อ งมี
อิ ท ธิ พ ลต่ อ การตัด สิ นใจ เป็ นการช่ว ยอธิ บ ายว่ า เหตุใ ด
่
่
องค ์การจึงเลือกทีจะใช
้กลยุทธ ์เรืองใดในการปร
บั ตัวเขา้ กับ
สภาพแวดล ้อม
26
ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์
ทฤษฎีระบบไดม้ ก
ี ารพัฒนาต่อเนื่ องกันมาจนถึงปั จจุบน
ั
แ ต่ ไ ด ้มี ก า ร ป ร ับ ป รุง เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง แ น ว คิ ดไ ป ต า ม
สถานการณ์ ทิ พ วรรณ หล่ อ สุ ว รรณร ต
ั น์ ได เ้ ขี ย น
่
หนังสือชือ่ ทฤษฎีองค ์การสมัยใหม่ โดยมีหวั ขอ้ เรือง
ท ฤ ษ ฎี โ ค ร ง ส ร า้ ง ต า ม ส ถ า น ก า ร ณ์ (Structural
Contingency Theory) เป็ นบทหนึ่ งของหนังสือ
ดังกล่าว
ทิพวรรณ หล่ อสุวรรณร ัตน์ :ได อ้ ธิบายว่า ในช่ว ง
ทศวรรษที่ 1960 ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์ได ้
พัฒ นาจากงานศึก ษาความสัม พัน ธ ์ระหว่ า งโครงสร ้าง
ขององค ก์ ารกับ สิ่งแวดล อ้ ม และประมาณทศวรรษที่
1980
มอร ์แกน (Morgan) ได ้นาทฤษฎีโครงสร ้าง
ต า ม ส ถ า น ก า ร ณ์ ม า พั ฒ น า เ ป็ น ตั ว แ บ บ เ พื่ อ ก า27ร
1. สาระสาค ัญของทฤษฎีโครงสร ้าง
ตามสถานการณ์
ข ้อสมมติฐานของทฤษฎีองค ์การตามสถานการณ์
่ ทสุ
ไม่ มีทางเลือกใดทีดี
ี่ ดในการจัดองค ์การ การจัดองค ์การ
แต่ละรูปแบบมีประสิทธิผลไม่เท่ากัน
่ ทสุ
การจัดองค ์การทีดี
ี่ ดจะตอ้ งใหส้ อดคลอ้ งกับสถานการณ์
คือปร ับโครงสร ้างให ้เข ้ากับบริบท (context) ขององค ์การ
28
การออกแบบโครงสร ้างองค ์การตามสถานการ ์ณ
่ าคัญ 2 ประการ ได้แก่
มีเงื่อนไขทีส
1.
โครงสร ้างองค ก์ ารจะต อ้ งสอดคล อ้ งกับ
สภาพแวดล อ้ มภายนอก เช่น สถานการณ์ที่มีค วาม
คงที่ โครงสร า้ งองค ก
์ ารควรเป็ นแบบเครื่องจัก ร
่
(mechanic) แต่ถา้ สถานการณ์เปลียนแปลงบ่
อยไม่
่ ชวี ต
แน่ นอน โครงสร ้างขององค ์การก็ควรเป็ นแบบสิงมี
ิ
(organic)
2. ระบบย่อยภายในองค ์การจะต ้องมีความสอดคล ้อง
กัน เช่น กลยุทธ ์ เทคโนโลยี ขนาดขององค ์การ จะตอ้ ง
มีความสอดคล ้องกัน
่
ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์ตอ้ งการทีจะทราบ
่ กร หรือองค ์การแบบสิงมี
่ ชวี ต
ว่า องค ์การแบบเครืองจั
ิ
แ บ บใ ด มี ป ร ะ สิ ท ธิ ผ ล ม า ก ก ว่ า กั น แ ล ะ ภ า ยใ ต ้
่ า องค ์การที่มีส่ ว นประกอบ
สถานการณ์ใด โดยเชือว่
่
29
ภายในสอดคลอ้ งกับความตอ้ งการของสิงแวดล
อ้ มจะ
สามารถปร ับตัวได ้ดีทสุ
ี่ ด
2. ข้อจาก ัดของทฤษฎีโครงสร ้างตาม
สถานการณ์
่ าโครงสร ้างที่
ทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์เชือว่
ดีทสุ
ี่ ดไม่ไดม้ อ
ี ยู่แบบเดียว อย่างไรก็ตาม มีผูว้ จิ ารณ์
ว่าทฤษฎีโครงสร ้างตามสถานการณ์มข
ี ้อจากัดดังนี ้
1)
องค ์การไม่จาเป็ นตอ้ งปรบั โครงสร ้างตาม
สภาพแวดล อ้ มตลอดเวลา ในบางกรณี อ าจเลือ ก
สิ่งแวดล อ้ มที่ตนต อ้ งการอยู่ เช่น การเลือ กกลุ่ ม
่
่
ลูกคา้ ทีตนต
อ้ งการใหบ้ ริการ การเลือกทีจะเข
า้ หรือ
อ อ ก จ า ก ต ล า ด ห รื อ ก ร ะ ทั่ ง ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง
่
สิงแวดล
้อม
่ ด
2) ประสิทธิผลขององค ์การเป็ นผลลัพธ ์ซึงเกิ
จากปั จจัยหลายๆ ประการ ไม่ ใช่เฉพาะการกาหนด
30
โครงสร ้างขององค ก์ ารและสภาพแวดล อ้ มตามข อ
้
่
3) แนวคิดในการวัดสิงแวดล
้อมมีความซบั ซ ้อน
่
และไม่ ช ด
ั เจน ยากจะหาเครืองมื
อ วัด สิ่งแวดล อ้ มที่
เป็ นอยู่ ว่ า เป็ นอย่ า งไร เพื่ อให เ้ กิด ความเที่ ยงตรง
่ อ (reliability) ได ้
(validity) และน่ าเชือถื
้ ได ้อธิบายว่า ขนาด เทคโนโลยี และ
4) ทฤษฎีนีไม่
สิ่ ง แ ว ด ล อ
้ ม มี ค ว า ม ส า คั ญ ม า ก น้ อ ย เ พี ย งใ ดใ น
สถานการณ์ทแตกต่
ี่
างกัน
้ ไดอ้ ธิบายว่าจะมีวธิ ก
ี ารในการ
5)
ทฤษฎีนีไม่
่
เปลียนแปลงโครงสร
้างองค ์การใหท้ น
ั กับสถานการณ์
่ ยนแปลงอย่
่
สภาพแวดล ้อมทีเปลี
างรวดเร็วได ้อย่างไร
31
ทฤษฎีองค ์การยุคหลังสมัยใหม่
(Postmodernism)
้
แนวคิดทฤษฎีองค ์การหลังสมัยใหม่เกิดขึนโดยเหตู
ผล
ภัย คุ ก คามต่ อ องค ก์ ารขนาดใหญ่ ใ นปั จ จุ บ ัน ภายใต ้
สภาพแวดล อ้ มของสัง คมที่ มี ท ้ังความเป็ นระเบี ย บ
เรียบร ้อย (order) และความสับสนวุน
่ วาย (chaos)
้
่ องจากองค ก
ความสับ สนวุ่ น วายเกิ ด ขึ นเนื
์ ารต อ้ ง
เผชิ ญ กั บ ปั ญหา ที่ เกี่ ย วข อ
้ งสภ าพ แ ว ดล อ
้ มทา ง
เศรษฐกิ จ สัง คม การเมื อ ง และเทคโนโลยี ที่ มี ก าร
่
เปลียนแปลงอย่
างรวดเร็ว
้
ปั ญ หาของความสลับ ซับ ซ อ้ นของสิ่งต่ า งๆ เกิด ขึ น
พร ้อมกันในเวลาเดีย วกับ ที่สัง คมโลกได ม้ ีก ารพัฒ นา
32
่
่
อย่ า งรวดเร็ ว ของเทคโนโลยี ส ารสนเทศ ซึงสองสิ ง
แนวคิดทฤษฎีองค ์การหลังสมัยใหม่ไว ้ โดยมีประเด็น
สาคัญ 4 ประการ เจ แชฟริทซ ์ และ อี. ร ัสเซล
(Jay Shafritz and E. Russell, 1997) : ได ้
เ ส น อใ ห ้ เ ห็ น แ น ว ค ว า ม คิ ด ข อ ง เ บิ ร ก
์ ค วิ ส ท ์
(Bergquist)
-1. :
ความเป็ นรู ป ธรรม กับ การคิด
้
สรา้ งสรรค ์ขึนเอง
(Objectivism
constructivism)
versus
่ ดขึน
้ ในยุคปั จจุบน
่
ความเป็ นรูปธรรมทีเกิ
ั เป็ นเรืองของ
ความสมเหตุสมผล โดยมีสมมติฐานทีว่่ าปรากฏการณ์ต่างๆ
่ ดขึนย่
้ อมมีทมาและสามารถหาเหตุ
ทีเกิ
ี่
ผลอธิบายได ้
้
ขณะที่ การคิดสร ้างสรรค ์เกิดขึนเอง
เป็ นปรากฏการณ์
่ า คนเราสามารถสร ้างความจริงขึนได
้ 33 ้
ยุคหลังสมัยใหม่ทเชื
ี่ อว่
่ ออกไปถือได้ว่าเป็ นความเป็ น
- 2. : ภาษาทีใช้
่ ้ออกไปซึง่
จริง (Language as reality)
ภาษาทีใช
ปรากฏในรู ป แบบหรือ สัญ ลัก ษณ์ข องภาษา ไม่ ถือ เป็ น
่ อในการติดต่อสือสารระหว่
่
เพียงเครืองมื
างบุคคลเหมือนกับ
่
่ นทัวไป
่ ้าใจทัวกั
้ มทีเข
แต่ภาษาจะถูกใช ้ในการ
แนวคิดดังเดิ
่
อธิบายใหเ้ ห็ นถึงความเป็ นจริงทีอาจจั
บตอ้ งได ้ (elusive)
่
่ เ้ กิดความชอบ
หรือเปลียนแปลงได
้ (changing) เพือให
่ ผู
่ ใ้ ช ้ภาษาได ้คิดสร ้างสรรค ์ขึน้
ธรรมในสิงที
-3. : ความเป็ นโลกาภิวต
ั น์ และ การเน้นการ
แบ่ ง เป็ นส่ ว นย่ อ ย (Globalization
and
Segmentalism)
นักคิดยุคหลังสมัยใหม่เห็ นว่า ในแนวทางหนึ่ ง สังคม
โลกได พ
้ ัฒ นาไปสู่ ยุ คโลกาภิ ว ัต น์ แต่ อ ี ก แนวทางห นึ่ ง
ประเทศต่างๆ ในโลกไดพ
้ ฒ
ั นาไปสู่การแบ่งเป็ นกลุ่ม ย่อยที่
34
มีลก
ั ษณะแตกต่างกัน เทคโนโลยีสารสนเทศช่วยใหค้ นใน
่
- 4: ภาพลัก ษณ์ท ีกระจั
ด กระจายออกเป็ น
ส่วนๆ และไม่มค
ี วามคงที ่ (Fragmented and
inconsistency images)
่ ผิ
่ วเผินและ
นักคิดหลังยุคสมัยใหม่หลงไหลกับสิงที
ตามสมัยนิ ยม แม้จะดูเหมือนว่าเป็ นผูท
้ มี
ี่ ความรู ้ความ
้
ี วามลึกซึงใน
เขา้ ใจในปรากฏการณ์ทเกิ
ี่ ดขึน้ แต่ไม่มค
่ ้นๆ อย่างแท ้จริง
เรืองนั
่
ผูบ้ ริหารสมัยใหม่ พิจารณาว่าแนวคิดเรืองระบบต่
างๆ
่ อ เพือช่
่ วยใหอ้ งค ์การสามารถ
น่ าจะถูกใช ้เป็ นเครืองมื
รอดพน
้ จากสภาวะวิกฤติของความสับสนวุ่นวายและ
ความไม่แน่ นอน แต่สาหรบั นักคิดหลังยุคสมัยใหม่กลับ
่
้
มองว่า ความสับสนวุ่นวายเป็ นสิงปกติ
ทเกิ
ี่ ดขึนในยุ
ค
35
่ าวมาแนวคิดยุคหลังสมัยใหม่เป็ นสิงที
่ ่
ปัจจุบน
ั จากทีกล่
• เปรีย บเทีย บระหว่ า งแนวคิด ผู บ
้ ริห ารสมัยใหม่
กับผู บ
้ ริหารหลังสมัยใหม่
่
• ผูบ้ ริหารสมัยใหม่จะพิจารณาว่าแนวคิดเรืองระบบจะถู
ก
่
ใช ้เป็ นเครืองมื
อ เพื่อช่ว ยให อ้ งค ก์ ารสามารถรอดพ น
้
จากสภาวะวิก ฤติข องความสับ สนวุ่น วายและความไม่
แน่ นอน
• นั กคิดหลังยุคสมัยใหม่กลับมองว่า ความสับสนวุ่ นวาย
่
้
่ ่คุก คามต่อ
เป็ นสิงปกติ
ที่เกิด ขึนในยุ
ค ปั จจุบน
ั เป็ นสิงที
้ มและ
ความรู ้ความเข ้าใจของนักวิชาการแนวคิดยุคดังเดิ
ยุคปัจจุบน
ั
36
การจัดการภาคร ัฐแนวใหม่
(New Public Management:
NPM)
่ น
การจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ เริมต
้ ทศวรรษ 1980
โดย รฐั บาลอังกฤษโดยการนาของ มากาแรตแธต
เชอร ์
และกระจายไปทั่วโลก เช่น ในประเทศ
ออสเตรเลีย และนิ วซีแลนด ์
การจัดการภาครฐั แนวใหม่ (NPM)
ไม่ เคยถูก
นาไปใช ้ในสหร ัฐอเมริกา แต่วธิ ก
ี ารต่างๆ ของ NPM
ไ ด ้ ถู ก น า ไ ป ใ ช ้ ใ น ก า ร ย ก เ ค รื่ อ ง ร ั ฐ บ า ล
(Reinventing government) และขณะนี ้ ก็ได ้มี
่
่
การใช ้ทัวไปในประเทศโลกที
สาม
37
การจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ คื อ ทฤษฎี ท่ ั วไปที่
เกี่ยวข อ้ งกับ การท าให ร้ ฐั บาลสามารถท างานให ้
สาเร็จลุลว่ ง ในการจัดบริการสูป
่ ระชาชน
่
การบริห ารจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ ไ ม่ เ กียวข
อ้ งกับ
การเมือง โดยจะนามาใช ้ปฏิบต
ั ภ
ิ ายหลังจากทีร่ ัฐสภา
ได ต
้ ัด สิ นใจก าหนดวัต ถุ ป ระสงค ต์ ่ า งๆ ให ร้ ฐั บาล
ดาเนิ นการแล ้ว
ประเด็ นสาคัญ คือการใช ้แนวคิดการจัดการภาครฐั
้ ม
แนวใหม่ แทนวิธก
ี ารรฐั ประศาสนศาสตร ์แบบดังเดิ
่ ก้ ่อใหเ้ กิด ปั ญ หาข อ้ โต แ้ ย ง้ ระหว่า งนั ก วิชาการ
ซึงได
แนวคิดเดิมกับนักวิชาการแนวใหม่
38
แนวคิด การจัด การภาคร ฐั แนวใหม่ มีข อ้ สมมติฐ าน
้ ้น 2 ประการ
เบืองต
- 1. ความต้องการสินค้าสาธารณะจะต้อง
ถู ก แยกออกจากการจัด หาสิน ค้า สาธารณะ
้
อย่างสินเชิ
ง (demand must be separated
totally from supply)
่
ตามทีร่ ฐั บาลต ้องการใหบ้ ริการสาธารณะ
เมือใดก็
จะตอ้ งไม่ ผูกติดอยู่กบ
ั ผูจ้ ด
ั หาสินคา้ สาธารณะเพียง
รายเดียว ยกตัว อย่า งเช่น การไฟฟ้ าฝ่ ายผลิต อาจ
้
่ ก็ได ้
ซือกระแสไฟฟ้
าจากผูป้ ระกอบการรายย่อยอืนๆ
39
-2. จะต้อ งมี ก ารแข่ ง ขันในกลุ่ ม ผู จ
้ ด
ั หา
สิน ค้า สาธารณะ (there
must
be
competition in supply)
หมายถึง การจัด หาสิน ค า้ สาธารณะ จะต อ้ งให ้
่ ทีอยู
่ ่น อกระบบราชการเป็ นผู จ้ ด
หน่ วยงานอืนๆ
ั หา
บริการสาธารณะให ้ประชาชนแทนร ัฐบาล
การทาสัญญาว่าจ ้างใหห
้ น่ วยงานภายนอกส่ วน
ราชการเป็ นผูจ้ ด
ั หาบริการใหป้ ระชาชนแทนรฐั บาล
่
จะส่งผลต่อการเพิมประสิ
ทธิภาพการบริหารงานของ
ร ัฐบาลมากขึน้
การด าเนิ น เป รีย บเสมื อ นการด าเนิ น งานของ
่ การทาสัญญาใหผ
องค ์กรภาคเอกชนทีมี
้ ูอ้ นท
ื่ าการ
40
่
แทนในบางเรือง
สัญ ญา ระหว่ า งร ฐั บาลกับ หน่ วยงานภายนอกจะ
ดาเนิ นการตามกฎหมายเอกชน
่ ดขึนอาจด
้
สัญญาทีเกิ
าเนิ นการใน 2 รูปแบบ คือ
่
การแลกเปลียน
(transaction) และ การเป็ น
ตัวแทน (agency)
่
การแลกเปลียน
เป็ นการทาสัญญาระหว่างรฐั บาลกับ
้
้
หน่ วยงานภายนอกในการซือขายสิ
น ค า้ ซึ่งเกิ ด ขึ น
ทันทีทน
ั ใด
การเป็ นตัวแทน เป็ นการทาสัญญาระหว่างรฐั บาลกับ
หน่ วยงานภายนอกในการมอบหมายให เ้ ป็ นตัว แทน
่
่ ชว่ งเวลาในการจัดหาบริการ
ดาเนิ นการในเรืองใดๆ
ซึงมี
่
สาธารณะทียาวนานกว่
า โดยเน้นความสาเร็จของงานที่
ได ร้ บ
ั มอบหมาย และเป็ นการมอบหมายความไว ว้ างใจ
41
่
โดยมีเงือนไขว่
าผูเ้ ป็ นตัวแทนจะตอ้ งดาเนิ นการใหเ้ กิดผล
้
้
่
รฐั อาจตังองค
์กรพิเศษขึนมารองร
บั ซึงอาจเป็
น
บริษ ัท เอกชน หรือ องค ์การมหาชน โดยมีผู จ้ ด
ั การ
แบบบูร ณาการ (CEO)
เป็ นผู จ้ ด
ั หาบริการให ้
ประชาชน แทนการใช ้ส่วนราชการ หรือรฐั วิสาหกิจ
้ ว แทน
เป็ นผู ด
้ าเนิ น การเอง การท าสัญ ญาแต่ง ตังตั
อาจด าเนิ นการในรู ป ของสัญ ญาข อ
้ ตกลง การ
แข่งขันประกวดราคา การประมูลงาน หรือการใหเ้ ช่า
่
ทรพ
ั ย ์สินของทางราชการเพือไปบริ
หารจัดการดว้ ย
ตนเอง
42
การประยุกต ์ใช ้การจัดการภาคร ัฐแนวใหม่ในไทย
การมอบสัม ปทานการเดิน รถไฟฟ้ าให บ
้ ริษ ัท เอกชน
บริหารงาน
แนวคิดการทีร่ ฐั บาลตอ้ งการใหม้ หาวิทยาลัยของรฐั เป็ น
หน่ วยงานนอกระบบราชการ
แนวคิดการโรงพยาบาลของรฐั เป็ นหน่ วยงานอิสระในการ
ให ้บริการทางสาธารณสุข
้
การจัดตังหน่
วยงาน กบข. สปส. เป็ นต ้น
43
ข ้อดีและข ้อเสีย ของการให ้หน่ วยงานร ัฐเป็ นอิสระ
ข้อดี
่
สามารถทีจะลดต
้นทุนให ้ต่าลง
่
เพิมประสิ
ทธิภาพในการบริหารงานสาธารณะได ้
การท าสัญ ญาให ห
้ น่ วยงานนอกระบบราชการเหล่ า นี ้
่
่
่ ง ก็สามารถดาเนิ นการมีความ
ดาเนิ นการในเรืองใดเรื
องหนึ
โปร่งใส โดยพิจารณาถึงผลการทางานว่าดาเนิ นการสาเร็จ
่
่ าไว ้หรือไม่
ลุลว่ งตามเงือนไขข
้อตกลงทีท
ข้อเสีย
่ าเนิ นการโดยกลุ่มนั ก
การบริการสาธารณะหลายอย่างทีด
วิ ช า ชี พ เ ช่ น อ า ชี พ แ พ ท ย ์ พ ย า บ า ล ห รื อ อ า จ า ร ย ์
่ นหน่ วยงาน
มหาวิทยาลัย อาจไม่พึงพอใจกับสถานภาพทีเป็
่ นผูจ้ ด
อิสระ เนื่ องจากไม่ไว ้วางใจในตัวผูบ้ ริหารซึงเป็
ั การแบบ
บูรณาการ (CEO) นอกจากนี ้ หลักการอาจขัดกับหลักการ
ประชาธิป ไตย การรบั รู ้ของสาธารณะชนในการตรวจสอบ
44
การทางานอีกด ้วย
ธรรมาภิบาล (Good
Governance)
ธรรมาภิบาล (good governance) มีผูใ้ หค้ า
นิ ย ามของความหมายของค าภาษาอัง กฤษ good
่ ธรรมรฐั
governance อาทิเช่น วิธก
ี ารปกครองทีดี
สุป ระศาสนการ ธรรมร ฐั และธรรมราษฎร ์ ธรรมาภิ
บาล หรือบรรษัทภิบาล เป็ นต ้น
บวรศ ักดิ ์ อุวรรณโณ (2545) : ได ้กล่าวไว ้ในคา
นิ ยมของหนั งสือแปลชือ่ ธรรมาภิบาล:
การ
่
บริหารการปกครองทีโปร่
งใสด้วยจริยธรรม ว่า
ธีรยุทธ บุญมี ไดบ้ ญ
ั ญัตค
ิ าว่า “ธรรมร ัฐ”
ซึง่
่
แพร่หลายอยู่ในช่วงตน้ ก่อนทีราชบั
ณฑิตยสถานจะ
้ นมาให
้
่ ”
บัญญัตศ
ิ พ
ั ท ์นี ขึ
้เรียกว่า “วิธก
ี ารปกครองทีดี
45
่ ไ ม่ เ ป็ นที่นิ ย มแพร่ห ลายเท่า ที่ควร ดัง จะเห็ นได
ซึงก็
้
้ ตท
ธรรมาภิบาล มีมต
ิ ท
ิ ครอบคลุ
ี่
มกวา้ งขวางทังมิ
ิ าง
การเมื อ ง ทางเศรษฐกิ จ ทางสัง คมและการบริห าร
้
ครอบคลุมทังภาคร
ัฐ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม
ภาคระหว่ า งประเทศ จึง เป็ นแนวความคิด ที่ครอบคลุ ม
รฐั ศาสตร ์
รฐั ประศาสนศาสตร ์ เศรษฐศาสตร ์ การ
บริหารธุรกิจ การต่างประเทศ หรือแม้แต่นิตศ
ิ าสตร ์
ธรรมาภิบ าล (good
governance)
คือ
องค ป์ ระกอบให เ้ กิด การจัด การอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิภ าพ
่
้าง
คุณธรรม โปร่งใส ยุตธ
ิ รรม และตรวจสอบได ้ เพือสร
่ ใหเ้ กิดขึนใน
้
ระบบบริหารกิจการบา้ นเมืองและสังคมทีดี
ทุกภาคของสังคม อุดม มุ่งเกษม (2545) ไดก้ ล่าวว่า
้
จ าเป็ นจะต อ้ งร่ว มด าเนิ น การอย่ า งต่ อ เนื่ องทังในระยะ
เฉพาะหน้า ระยะกลาง และระยะยาว โดยต ้องมีการปฏิรป
ู
ใน 3 ส่วน คือ
1)
ภาคร ฐั ต อ้ งมีก ารปฏิรูป บทบาท หน้า ที่
โครงสร ้าง และกระบวนการทางานของหน่ ว ยงาน และ
46
กลไกการบริหารภาคร ัฐให ้เป็ นกลไกการบริหารทร ัพยากร
่
2)
ภาคธุรกิจเอกชน ตอ้ งมีการปฏิรูปและ
สนับสนุ นให ้หน่ วยงานของเอกชนและองค ์การเอกชน
่ งใส มีความรบั ผิดชอบต่อผู ้
มีกติกาการทางานทีโปร่
่
ถือหุน
้ ซือตรงเป็
นธรรมต่อลูกคา้ มีความรบั ผิดชอบ
่ คุณภาพ มีมาตรฐาน
ต่อสังคม มีระบบตรวจสอบทีมี
การให บ
้ ริก าร ร่ว มท างานกับ ภาคร ฐั และประชาชน
่
่ นและกัน
อย่างราบรืนและไว
้วางใจซึงกั
3) ภาคประชาชน ตอ้ งสร ้างความตระหนัก
้ ระดับปัจเจกบุคคลถึงระดับกลุม
ตังแต่
่ ประชาสังคม ใน
่ ทธิ หน้าที่ และความรบั ผิดชอบทางเศรษฐกิจ
เรืองสิ
สัง คม และการเมื อ ง เพื่อเป็ นพลัง ของประเทศที่มี
คุณ ภาพ มีค วามรู ้ความเข า้ ใจในหลัก การของการ
่ 47
สร ้างกลไกการบริหารกิจการบ ้านเมืองและสังคมทีดี
องค ป
์ ระกอบส าคัญ ของหลัก ธรรมาภิบ าลที่
้
่ นที่
จาเป็ นต ้องมีในการบริหารจัดการทังภาคร
ัฐ ซึงเป็
่
อาจสรุปได ้ 5 ข ้อ ดังนี ้
ยอมร ับทัวไป
1)
หลักความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) คือการ
บริหารจัดการใหเ้ กิดผลสาเร็จในการปฏิบต
ั ภ
ิ ารกิจที่
่ อยู่อย่างประหยัด
ไดร้ บั มอบหมาย โดยทรพ
ั ยากรทีมี
่ ด ภายใตก้ รอบระยะเวลาทีก
่ าหนด
และคุม้ ค่ามากทีสุ
ไว ใ้ ห ป
้ ฏิบ ัต ิง าน ผู บ
้ ริห ารที่มี ป ระสิท ธิภ าพคือ ผู ท
้ ี่
่ อยู่หรือ
สามารถจัดการกับทรพ
ั ยากรการบริหารทีมี
่
หามาได ้ ซึงประกอบด
้วยคน เงิน วัสดุอุปกรณ์ อย่าง
้
ประหยัด คุ ม
้ ค่ า ไม่ สิ นเปลื
อ ง อัน เป็ นการร ก
ั ษา
ผลประโยชน์ข องหน่ วยงาน มีเ กณฑ แ์ ละกติก าใน
48
การวัด ประสิท ธิภ าพของการท างานที่ช ด
ั เจน เช่น
2) หลักความร ับผิดชอบ (Accountability)
หมายถึง ความรบั ผิดชอบของผูบ้ ริหารต่อประชาคม
และสัง คม ตลอดจนผู ม
้ ีอ านาจตามกฎหมายที่เลือ ก
ตนเองให ม
้ าบริห ารงานในหน่ วยงาน ในการปฏิบ ัติ
หน้าที่ ผูบ้ ริหารจะต ้องคานึ งถึงผลประโยชน์ต่างๆ ของ
่ แ้ ก่ เพื่อนข า้ ราชการ พนั ก งาน
ผู ม
้ ีส่ ว นได เ้ สีย ซึงได
และลูกจ ้างขององค ์การด ้วย
3)
หลักความโปร่งใส (Transparency)
หมายถึง ความโปร่งใสในการบริห ารงานเพื่อให ฝ
้ ่ าย
่ ยวข
่
ต่างๆ ทีเกี
้องเกิดความมั่นใจว่าการดาเนิ นภารกิจที่
ไ ด ้ร ับ ม อ บ ห ม า ย เ ป็ นไ ป ใ น ทิ ศ ท า ง ที่ ก่ อใ ห ้เ กิ ด
ผ ล ป ร ะ โ ย ช น์ ม า ก ที่ สุ ด กั บ ห น่ ว ย ง า น มี ก า ร จั ด
49
โครงสร ้างองค ์การ ในลักษณะการตรวจสอบ ติดตาม
4)
หลักความเป็ นธรรม (Equity)
หมายถึง
่
ผูบ้ ริหารจะตอ้ งปฏิบต
ั แิ ละใหป้ ระโยชน์อน
ั พึงมีในเรืองต่
างๆ
่ ยวข
่
กับทุกฝ่ ายทีเกี
อ้ งอย่างเท่าเทียมและเป็ นธรรม โดยไม่มี
การเล่นพรรคเล่นพวก หรือให ้อภิสท
ิ ธิ ์ หรือสิทธิประโยชน์อน
ื่
ใดให ้กับบุคคลใด กลุม
่ ใด หรือคณะใดเป็ นพิเศษ
5) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หมายถึง
่ จะต ้องเปิ ดโอกาสให ้ประชาชน หรือผูม้ ส
การปกครองทีดี
ี ่วนได ้
่ แ้ ก่ สมาชิกของประชาคมเขา้ มามีส่วนร่วมในการ
เสีย ซึงได
ควบคุ ม การใช อ้ านาจให เ้ กิด ความโปร่งใส และเป็ นไปเพื่ อ
่ ้จริง
ตอบสนองความต ้องการของประชาชนทีแท
่ าวถึงหลักธรรมาภิบาลข ้างต ้น เป็ นการแสดงให ้เห็น
จากทีกล่
ว่ า การมี ธ รรมาภิ บ าลจะเป็ นการสร า้ งภู มิ คุ ม
้ กันให ก
้ ับ
่ อาจ
่
หน่ วยงานต่างๆ ในภาครฐั ป้ องกันการทุจริต คอรปั ชันที
้ และการสร ้างภูมิคุม้ กันดังกล่าวอยู่บนหลักการของ
เกิดขึน
50
่ ว้ ย
ความรบั ผิดชอบต่อสังคม ผูบ้ ริหารจะตอ้ งปฏิบต
ั ห
ิ น้าทีด
สรุป
ความตกต่ าของสภานภาพของวิช าร ฐั ประศาสนศาสตร ์
ภายหลัง ถู กโจมตีโ ดยแนวคิด เชิง พฤติก รรมศาสตร ์ ท าให ้
การศึก ษาร ฐั ประศาสนศาสตร ์ต อ้ งทบทวนองค ์ความรู ้และ
่
แสวงหาพาราไดในการศึกษาใหม่ ซึงในช่
วงปี 1960-1970
้
ก็ได ้เกิดวิวฒ
ั นาการของวิชาขึนใหม่
สองกระแส คือ
กระแสแรก การประชุม ที่ มิน เนาบรู ค (Minnowbrook)
ของนั ก ร ฐั ประศาสนศาสตร ์รุ ่นใหม่ ได ก
้ าหนดแนวทาง
้ โดย
การศึก ษาร ฐั ประศาสนศาสตร ์ในความหมายใหม่ ขึน
เสนอใหย้ ด
ึ ปรช
ั ญาปรากฏการณ์นิยมแทนปฏิฐานนิ ยม คื อ
มุ่งใหค้ วามสนใจค่านิ ยมเพื่อใหก้ ารบริหารงานสอดคลอ้ งกับ
ความต ้องการของประชาชน พร ้อมกันนั้นยังได ้เสนอแนวทาง
ให ว้ ิช าร ฐั ประศาสนศาสตร ์สามารถน าไปใช ้ได จ้ ริง ภายใต ้
51
่
หลัก ความยุต ิธรรม ซึงแนวคิ
ดดังกล่าวได ร้ บั การยืนยันโดย
ก ร ะ แ ส ที่ ส อ ง ก า ร ผ ส ม ผ ส า น แ น ว คิ ด ท า ง
สังคมศาสตร ์และวิทยาศาสตร ์เขา้ ดว้ ยกันเป็ นทฤษฎี
่ อ งค ์ประกอบหลัก 3 ประการ คือ ปั จ จัย
ระบบ ซึงมี
น าเข า้ กระบวนการแปรสภาพ และปั จ จัย น าออก
โดยอยู่ภายใต ้อิทธิพลของสภาพแวดล ้อมหนึ่ งๆ การ
มององค ก์ ารในรู ป ของระบบจะท าให เ้ ห็ น ภาพรวม
้
ทังหมดและสามารถแยกส่
วนย่อยต่างๆ ได ้ จึงง่ายต่อ
ก า ร ค ว บ คุ ม ห รื อ ป ร ั บ ป รุ ง โ ด ย ต ้อ ง ค า นึ ง ถึ ง
่
สภาพแวดล ้อมด ้วย เพราะองค ์การจะอยู่ได ้ก็ตอ
่ เมือมี
ความสมดุลระหว่างปั จจัยภายในกับปั จจัยภายนอก
้ ถ้ ูกนามาใช ้ในการพัฒนาองค ์การ
ทฤษฎีร ะบบนี ได
่ ้มีการพัฒนาการใช ้ทฤษฎีระบบ
อย่างแพร่หลาย ซึงได
ในรฐั ประศาสนศาสตร ์ การศึกษาถึงทฤษฎีระบบเปิ ด
และร ะบ บ ย่ อ ย ข อ ง อ ง ค ก
์ า รโด ย ค า นึ ง ถึ ง ปั จจั ย
52
ทฤษฎี ร ฐั ประศาสนศาสตร ์สมัยใหม่ ยังได ค
้ รอบคลุ ม ถึ ง
่ สาระสาคัญ
แนวคิดของทฤษฎีองค ์การยุคหลังสมัยใหม่ ซึงมี
แบ่งออกเป็ น 4 ประการ คือ ประการแรก ความเป็ นรูปธรรม
้
่
่ ้ออกไป
กับการคิดสร ้างสรรค ์ขึนเอง
ประการทีสอง
ภาษาทีใช
่
ถือว่าเป็ นความจริง ประการทีสาม
ความเป็ นโลกาภิวต
ั น์และ
การแบ่ ง เป็ นส่ ว นย่ อ ย และประการสุ ด ท า้ ย ภาพลัก ษณ์ที่
่
กระจายออกเป็ นส่ ว นๆ และไม่ มีค วามคงที่ ซึงสามารถน
า
แนวคิดมาประยุกต ์ใช ้กับสังคมไทย ผูเ้ ขียนไดน
้ าเสนอการ
จัด การภาคร ฐั แนวใหม่ ซ งเกี
ึ่ ่ยวข อ้ งกับ แนวคิด การปฏิรู ป
ระบบราชการของประเทศต่ า งๆ ที่สนั บ สนุ นให ห
้ น่ วยงาน
ภายนอกระบบราชการแข่งขันกันในการเขา้ มาทาสัญญากับ
ร ฐั บาล ในการจัด หาบริก ารสาธารณะให ก
้ ับ ประชาชน
่ ้การดาเนิ นงานของรฐั บาลมีประสิทธิภาพเพิมขึ
่ น้ และ
เพือให
่
หัวขอ้ สุดทา้ ย ผู เ้ ขียนไดเ้ สนอแนวคิดเรืองธรรมาภิ
บาล ซึง่
53
เป็ นหลักการสาคัญในการสร ้างภูมค
ิ ุม้ กันหน่ วยงานต่างๆ ให ้