Transcript CDS
1392/08/30 شهر ،موجودی زنده ،پیچیده و پویاست که در گذر زمان ،همواره دچار تحوالت کالبدی ،اجتماعی ،اقتصادی و حتی سیاس ی و فرهنگی می شود .با رشد افزون جمعیت ،مهاجرت گسترده روستایی یا حتی شهرهای کوچک و متوسط کالن شهرها و فقر ،به روش نوینی برای مدیریت و برنامه ریزی شهری نیازمندیم. به تعبیر پیتر هال ،با آنکه بیش از یک قرن از عمر دانش – هنر برنامه ریزی شهری می گذرد ،اما تأثیرات مثبت آن در شهرها در مقایسه با تأثیرات منفی ،چندان به چشم نمی آید .اغلب ساکنان شهرها به دالیل بسیاری ،از زندگی شهری رضایت چندانی ندارند(.هال ،1381 ،ص)13 : یکی از دالیل این نارضایتی ،به وجود آمدن پارادوکس ی بین برنامه ریزی شهری و طبیعت شهر است .فقر ،بیکاری ،مشکالت مسکن و عدم وجود عدالت اجتماعی ،از دیگر علل روی دادن این نارضایتی است. ”هاروی“ ،از مقوله برنامه ریزی شهری با عنوان ”بازی برنامه ریزی شهری“ یاد کرده و معتقد است که به دلیل طبیعت و ماهیت شهر ا و برنامه ریزی شهری ،معموال منافع ناش ی از برنامه ریزی شهری به سمت گروه های متوسط و متوسط به باالی جامعه شهری سرازیر ا شده و غالبا این طبقات ،برنده نهایی بازی برنامه ریزی شهری هستند(.هاروی،1376 ،ص)64: از این جهت ،اطالق واژه پارادوکس از سوی نظریه پردازان بزرگی چون مارکس ،هاروی ،هال ،وبر و کسلز به برنامه ریزی شهری ،جای تعجب چندانی ندارد .بازی که برندگان و بازندگان آن از قبل مشخص شده اند. به تبعیت از نظریه بازی ها( ،)Game Theoryیکی از اصول حاکم بر برنامه ریزی شهری ،تسلط نظریه معروف حد مطلوب پارتویی است که بر اساس آن ،هیچ موقعیتی نمی تواند بدون بدتر کردن موقعیت دیگر بهبود یابد .این امر به دلیل منابع محدود و معین ایجاد می شود .بنابراین برای غلبه بر بازی برنامه ریزی شهری ،مدیران و برنامه ریزان شهری باید سیاست های شهری را به گونه ای طراحی کنند که طیف غالب شهروندان ،به خصوص دهک های پایین جامعه شهری نیز از تبعات مثبت فرایند برنامه ریزی شهری بهره مند شوند. تاکنون بالغ بر 4دهه از برنامه ریزی شهری رسمی و تهیه طرح های مختلف توسعه شهری در ایران می گذرد .رویکردهای ابتدایی در تهیه طرح های توسعه شهری ،مبتنی بر حل مشکالت با استفاده از اقدامات موضعی و بدون توجه به عوامل سبب ساز مسائل و مشکالت مذکور بوده است .با مطرح شدن مفاهیم توسعه پایدار ،نگرش معمول یعنی نگرش کالبدی کنار رفت و نگرش توسعه پایدار(توسعه متوازن و متعادل در تمام ابعاد) جایگزین شد .یکی از رویکردهای نوین توسعه شهری بر مبنای نگرش توسعه پایدار، طرح استراتژی توسعه شهری( )CDSاست. یکی از رویکردهای نوین در طرح های توسعه شهری ،طرح استراتژی توسعه شهری( )CDSمی باشد .این طرح اساسا بر رشد اقتصادی شهرها تأکید داشته و با شناسایی و به کارگیری پتانسیل ها و امکانات بالقوه اقتصادی شهر ،مبنایی برای توسعه در سایر جوانب را نیز، فراهم می کند .به عبارت دیگر ،با ایجاد ،حفظ و ارتقاء توسعه پایدار و تأمین منابع مالی پایدار ،می توان شاهد حفظ و ارتقاء زیست محیطی پایدار ،عدالت اجتماعی پایدار و ...بود. وجود یک اقتصاد پایدار شهری موجد کار و ثروت. همبستگی و انسجام شهری. سرپناه پایدار شهری موجد مسکن و قابل تهیه برای همه. محیط زیست پایدار شهری موجد اکوسیستم با دوام و پایدار. دسترس ی پایدار شهری موجد منابع حفاظت کننده قابلیت های تحرک اجتماعی. زندگی پایدار شهری موجد یک شهر زنده. مردم ساالری پایدار شهری موجد توانمندسازی حقوق و مرتبه شهری(هال ،پفیفر 2000 ،م) فرایندی است که در خالل آن ،چشم انداز بلند مدت توسعه و برنامه ریزی شهری به گونه ای تهیه می شود که بر اساس آن، اقدامات عملی کوتاه مدت جهت دست یابی به چشم انداز تدوین می گردد .هدف نهایی این فرایند ،دست یابی به مدیریت و حاکمیت شهری بهبود یافته ،رشد اقتصادی و اشتغال فزاینده ،و کاهش مداوم فقر تداوم این کاهش می باشد. راهبرد توسعه شهر ،ابزاریست که در آن ،تکنیک های مشارکتی به کار گرفته شده و هدف اصلی آن ،تأمین توسعه پایدار شهری از طریق ظرفیت سازی اجتماعی برای تدوین چشم انداز مشارکتی و اقدام همگانی می باشد .همچنین راهبرد توسعه شهری در جهت رشد عدالت اجتماعی در شهرها از طریق فرایند مشارکت و همکاری گسترده جامعه ،به منظور ارتقاء کیفیت زندگی کلیه شهروندان تالش می نماید(.اشرفی؛ )1388 CDSیک نظریه روایی -محتوایی است ،به طوریکه تئوری رویه ای(برنامه ریزی) آن ،به فرایند حصول فراورده توجه دارد و ا تئوری محتوایی ،به محتوای موضوع مثال چیستی شهر و یا معنای عدالت اجتماعی می پردازد .به عبارت دیگر CDS ،از یک سو، محتوای صحیح شهر توسعه یافته و مطلوب را مشخص می کند و از سوی دیگر ،تا حصول نتیجه ،اجرای صحیح استراتژی را پیگیری می کند. علت ایجاد CDSتالش برای یافتن پاسخی برای علت فقر فزاینده و رکود اقتصادی در شهر کلکته بود .بر اساس مطالعات سازمان ائتالف شهرها(تأسیس در 1999م ،کلکته ،هند) ،تصممی گیری راهبری در قلمرو مدیریت شهری در کشورهای در حال توسعه، هنوز به رویه ای متداول تبدیل نشده است .از این رو ،این سازمان برای کمک به فرایندهای تصمیم ساز مشارکتی در فرایند برنامه ریزی شهری در کشورهای در حال توسعه و به منظور کاستن از سطح فقر شهری و تأمین توسعه پایدار ،سند راهبرد توسعه شهر( )CDSرا به مثابه ابزاری موثر ،تهیه کرده و ترویج داد .در ابتدا ،طرح CDSبرای بهبود وضیعت اقتصادی شهر کلکته هند تدوین شد و سپس در سایر شهرهای جهان به کار گرفته شد. CDSبر 2پیش فرض مهم بنا شده است: اول تمرکز زدایی از فعالیت ها. دوم افزایش سهم مشارکت های مردمی و به کارگیری فعاالنه سازمان های غیر دولتی اعم از صنفی و تخصص ی در تمام تصمیمات مربوط به مسائل شهری. بنابر مطالعات سازمان ائتالف شهرها ،راهبرد توسعه شهری بر 4پایه استوار است: .1 حاکمیت و مدیریت خوب()Well managed & Well governed .2 بانک پذیری()Bankable .3 رقابت پذیری()Competitive .4 قابل زندگی()Livable .1 دست یابی به مدیریت و حاکمیت شهری بهبود یافته. .2 دست یابی به رشد اقتصادی و اشتغال فزاینده. .3 کاهش مداوم فقر. همانطور که مشاهده می شود ،مبنای اهداف ،CDSاهداف اقتصادی است. .1 .1تغییرات مدیریتی و نهادی. .2 .2برنامه های سرمایه گذاری(شامل زیرساخت های اجتماعی ،اقتصادی و فرهنگی). .3 نهادینه شدن مکانیزم های نظارتی. میزان موفقیت CDSدر حصول نتایج ،ارتباط مستقیمی با میزان همکاری و مشارکت مردم ،شهرداری ،شورای شهر ،و کلیه نهادهای مرتبط با توسعه شهر دارد. .1ارزیابی از جایگاه کنونی شهر. .2تدوین چشم انداز توسعه برای دست یابی به جایگاه مطلوب. .3تنظیم استراتژی نحوه دست یابی به جایگاه مورد نظر. .4اولویت بندی اهداف ،برنامه ها ،طرح ها و اقدامات الزم. .5جمع بندی ،اجرا ،بازنگری و تدقیق(.بانک توسعه آسیا)2004 ، Design ،CDS برای تدوین و اجرای سند عمومی )7: ص،1384 ، گام وجود دارد(گلکار و آزادی6 Assessment Visioning Strategy Implementation Monitoring .1تدوين چشم انداز ،مأموريت و اهداف بلند مدت و ارزش هاي محوري .2مسأله يابي و تحليل موقعيت شهر و شهرداري و تشكيل ماتريس SWOT .3تعيین اهداف راهبردي و تعريف راهبردها و اولويت بندي آنها و تعيین شاخص هاي پايش و ارزيابي .4تدوين برنامه هاي عملياتي و اجرايي و تعيین منابع و ملزومات و زمانبندي آنها .5ارزيابي و نظارت بر عملكرد برنامه ها و شناسايي انحرافات و ارائه راه حل مناسب بررس ي مطالعات و طرح هاي فرادست تعيین جايگاه برنامه راهبردی در ارتباط با ساير برنامه های فرادست و محلي تبيین مأموريت های شهرداری شامل خدمت گیرندگان ،خدمات ،حوزه جغرافيايي ،تعالي و بالندگي ،توجه به انتظارات جامعه، فلسفه وجودي شهرداري ،تامین آسايش و رفاه ،امنيت جامعه و ... تحليل و بررس ي برنامه هاي شهرداری و .... تدوین ارزش هاي شهرداري تدوين چشم انداز (با توجه به طرح هاي فرادست ،ديدگاه هاي مردم و صاحب نظران امور شهري و شهرداري و شوراي شهر) انجام شود .توجه داشته باشيم كه چشم انداز شهرداري بايد در راستاي تحقق اهداف ملي و جامعه و همچنین دستيابي به چشم انداز 1404كشور و برنامه پنجم توسعه تدوين گردد. بخش اول :چارچوب تدوين راهبردها شامل ماتريس ارزيابي عوامل داخلي و خارجي و ماتريس بررس ي رقابت مي شود .در اين مرحله كه آن را مرحله ورود اطالعات مي نامند ،اطالعات اصلي مورد نياز براي تدوين راهبردها مشخص مي شود. بخش دوم :بخش دوم که كه مرحله تطبيق نام دارد به انواع راهبردهاي امكان پذير توجه مي شود و به همین منظور بین عوامل داخلي و خارجي نوعي تعادل و توازن برقرار مي گردد .تكنيك هايي كه در مرحله دوم مورد استفاده قرار مي گیرند شامل ماتريس تهديدات ،فرصت ها ،نقاط قوت و ضعف و ماتريس ارزيابي وضعيت و اقدام راهبردي مي باشد. ج -مرحله سوم برنامه راهبردي اثربخش به برنامه اي گفته ميشود كه از رويكردهاي تدوين اهداف راهبردي استفاده كرده باشد و با تكيه بر مدلهاي رياض ي در كنار بينش و بصريت به تدوين برنامه راهبردي مبادرت نموده باشد .در اين صورت ،اساس استراتژيهاي تدوين شده مبتني بر واقعيت و شرايط سازمان بوده و در صورت اجراي مناسب ،شرايط براي موفقيت سازمان و خلق مزيتهاي رقابتي فراهم ميگردد .پس از انجام مرحله دوم اهداف راهبردي شهرداري بايد تعيین گردد .اين اهداف راهبردي بايد در راستاي مأموريت و چشم انداز سازمان تعريف شوند .در ادامه فصل هاي متعددي ذكر شده است كه اهداف راهبردي مي تواند در حوزه آنها تعريف شوند .اين حوزه هاي فعاليت عبارتند از.: فضاي سبز شهري آرامش و آسايش شهروندان گردشگري و گردش پذيري حمل و نقل روان و آسان و ايمن ايمني و امنيت شهري و اجتماعي توسعه فرهنگ اجتماعي و شهر نشيني زيبايي و زيباسازي شهري توسعه دانشگاه ها و محيط هاي آموزش ي و كتاب خانه اي سطح بهداشت و درمان شهري ايجاد نظم و توسعه قانون مداري افزايش اطالعات اجتماعي حفظ سنت و تاريخ شهر پاسخگويي شهروندي ايجاد درآمدهاي پايدار مديريت پسماند شهري نوسازي و توسعه شهري پس از رتبه بندي برنامه هاي راهبردي مناسب ترين و اثربخش ترين برنامه ها شناسايي و اجرايي مي شوند .در راستاي هر برنامه راهبردي چند برنامه عملياتي تدوين و اجرا مي گردد .اين برنامه ها بايد به صورت كامل و دقيق تعريف شوند و همه منابع مورد نياز آنها و شاخص هاي ارزيابي آنها مشخص گردد .زيرا وجود شكاف بین برنامه عملياتي و اجراي برنامه عملياتي سبب شكست برنامه هاي راهبردي مي گردد .هر برنامه عملياتي بايد پس از پايان برنامه يادر دوره هاي مختلف توسط شاخص تعريف شده ارزيابي شود و نتايج ارزيابي بايد بيانگر بهبود شاخص سنجش برنامه راهبردي شده باشد. ارزيابي عملكرد در حوزه شاخص هاي برنامه عملياتي انجام مي شود .يكي از مهمتري علل شكست برنامه هاي راهبردي وجود شكاف بین برنامه و عمليات مي باشد .در واقع تبديل برنامه راهبردي به برنامه عملياتي كه قابليت اجرا داشته باشد مهمترين عامل موفقيت برنامه ها مي باشد .جهت پيگیري و شناسايي نقاط ضعف و علت انحراف هر برنامه عملياتي بايد آنرا پايش و ارزيابي نمود .يكي از مهمترين ابزارهاي پايش برنامه زمان اجراي آن و شاخص سنجش برنامه راهبردي مي باشد .میزان دستيابي به شاخص و نزديك شدن آن به چشم انداز بيان گر اجراي موفق آن برنامه مي شود .سپس بايد شاخص سنجش برنامه را تعيین كنيم كه توسط آن برنامه پايش مي شود .بر اساس اين شاخص وضع موجود ارزيابي شده و با وضع مطلوب يا چشم انداز كه در بخش هاي قبل معین شده است مقايسه مي شود. در صورتي كه انحراف از برنامه وجود داشته باشد بايد علت انحراف مشخص و تمهيدات الزم جهت مرتفع ساختن آن صورت گیرد. همچنین جهت كنترل و نظارت بودجه برنامه ،بايد در هر دوره زماني مقدار اعتبار مصوب برنامه و اعتبار اخذ شده تعيین شود تا در صورت افزايش هزينه اجراي برنامه اقدامات الزم جهت تامین بودجه صورت گیرد. W عوامل درونی O عوامل بیرونی S T بررس ی محیط اهداف استراتژی برنامه اجرایی مأموریت ها چشم انداز خط مش ی اهداف اقدامات ارزش ها تدوین استراتژی اجرای استراتژی ارزیابی و کنترل برای تهیه ،CDSموارد زیر باید مبنای عمل قرار بگیرد: .1تعریف موقعیت شهر(ویژگی های مختلف). .2تعیین سهم شهر از اقتصاد ملی. .3ترسیم اقتصاد آینده(چشم انداز مطلوب و امکان پذیر) .4ارتقاء منافع آتی شهروندان(از جمله محور قرار دادن بحث توسعه پایدار و کییفت محیط زیست انسان ها و تأمین حقوق آن ها). .5برنامه های غلبه بر فقر و بیکاری. .6حکومت های شهری موفق(ترسیم ویژگی های آن). چارچوب کلی ،CDSبر اساس مشترکات عمومی شهرها و جزئیات آن بر اساس تفاوت های اختصاص ی شهرها پی ریزی می شود. برای موارد تمایز نیز باید به ویژگی های اختصاص ی شهرها توجه کرد. .1توسط شهر انجام گرفته و نتیجه آن نیز به شهر برگردد. .2دارای چشم انداز بلند مدت و چشم انداز کوتاه مدت اجرایی باشد. .3جامع بوده و تحت موضوعی خاص نباشد. .4مشارکت تمام گروه های ذینفع در شهر را جلب کند. .5توسعه پایدار را مد نظر داشته باشد. 3عامل در سنجش اهمیت مدیریت شهری در زمینه راهبرد توسعه شهرها ،نقش ایفا می کنند: زمینه افزایش شتاب تغییرات اقتصادی. تمرکززدایی و محدود نمودن نفوذ و اندازه حکومت های محلی. مبارزه با رشد مهار نشدنی فقر و محرومیت اقتصادی. مشکالت و چالش های عمده برنامه ریزی شهری در کشورهای در حال توسعه عبارتست از: برنامه ریزی شهری کالسیک محور تسلط و مدیریت تکنوکرات ها(فن ساالران) تبدیل زمین و مستغالت به یکی از سودآورترین تجارت ها اتکای اقتصاد شهری بر بخش خدمات فقدان منابع مالی کافی از دید کارشناسان سازمان ملل( ،)Gunder, 2007, P:45علل زیر ،برخی از علل وقوع مشکالت و یا شکست CDSمی باشد: .1بلندچروازانه ،غیر واقعی ،و عدم مالحظه امکانات واقعی اجرایی. .2فقدان نظام قانونی و سازمانی منسجم. .3کمبود منابع مالی و نارسایی مهرات ها و فنون. .4عدم مشارکت مردم. .5وجود مسائل و مشکالت مربطو به نحوه کابری زمین های شهری. .6عدم انعطاف پذیری و سازگاری. برای جلوگیری از شکست طرح ،توجه به 2نکته حیاتی است: .1تطبیق CDSبا شرایط و نیازهای خاص هر شهر. .2گردآوری سریع ،دقیق و صحیح اطالعات از منابع معتبر. رویکرد ،CDSاز کارایی و اثربخش ی بسیار خوبی در کشورهای در حال توسعه برخوردار است .تجارب بسیار موفق کاربرد CDSدر بیش از 250شهر جهان در کمتر از یک دهه نظیر برزیل( ،)Recifنیجریه( ،)Karuآفرقای جنوبی( ،)Jiohannesburgسریالنکا ،ویتنام ،رواندا ،فیلیپین ،اندونزی ،استرالیا ،صربستان ،ایاالت متحده ،کانادا و ... که با مشارکت سازمان ائتالف شهرها و بانک جهانی انجام شده است ،گویای این واقعیت است. عمده روش برنامه ریزی استراتژیک شهری در ایران ،طرح جامع برنامه ریزی شهری است .کارکرد اصلی طرح جامع شهری ،رشد کالبدی موزون و هماهنگ شهر نیطر منطقه بندی ،کاربری ها ،ضوابط مقررات ساختمانی و ...می باشد ،اما طرح جامع دارای یک ا نقطه ضعف اساس ی می باشد .رویکرد برنامه ریزی طرح جامع محور ،متأثر از مکتب برنامه ریزی شهری کالسیک است که عمدتا مبتنی بر توسعه و آرایش فیزیکی شهرها بوده و فقدان مالحظات مورفولوژی اجتماعی شهرها ،از مهم ترین خصیصه های این نگرش محسوب می شود. تاریخچه CDSدر ایران به سال 1386بر می گردد .در این شال ،پیشنهاد پرداخت وام از سوی بانک جهانی منوط به تدوین و استفاده از CDSدر ایران ارائه شد .بدین منظور ،شههای بندر انزلی ،شاهرود و قزوین از طرف بانک جهانی انتخاب شدند .در این راستا ،وزارت مسکن و شهرسازی در حال مطالعه و بررس ی امکان سنجی بکارگیری CDSدر شهرهای کرمانشاه ،تبریز ،ارومیه و بندرعباس می باشد؛ البته تا اواخر سال ،1388به دلیل تازگی و عدم آشنایی مراکز تدوین طرح و مدیریت شهری این شهرها با رویکرد ،CDSمیزان تدوین این طرح ها هنوز در مراحل اولیه است. ا البته این مشکل صرفا محدود به CDSنیست ،چراکه بر اساس مطالعات موردی نتایج هفت طرح جامع شهری در ایران(رشت، ا بندرعباس ،شیراز ،اراک ،مراغه و زاهدان) ،حاکی از آن است که در مجموع این طرح ها نتوانسته اند عمال در جهات اهداف خود حرکت کنند(.سازمان برنامه و بودجه)1372 ، در رساله نگرش ی بر الگوهای برنامه ریزی شهری در ایران ،نواقص و مشکالت طرح های توسعه شهری در ایران در 3زمینه و به صورت ذیل ،جمه بندی شده است: .1محتوی طرح ها. .2روش بررس ی و تصویب. .3نارسایی و مشکالت اجرایی. .1 تاجیک ،سمیه .صداقتی ،عاطفه” .استراتژی توسعه شهری( )CDSگامی به سوی دست یابی به توسعه پایدار شهری ،مطالعه موردی: نوشهر“. .2 حسین زاده دلیر ،کریم .صدر موسوی ،میر ستار .حیدری چیانه ،رحیم .رضا طبع ،سیده خدیجه« .درآمدی بر رویکرد جدید استراتژی توسعه شهری( )CDSدر فرایند برنامه ریزی شهری با تأکید بر چالش های فراروی طرح های جامع در ایران» .دانشگاه آزاد اسالمی واحد اهر .فصلنامه علمی-پژوهش ی فضای جغرافیایی ،سال یازدهم ،شماره ،36زمستان ،1390صفحات .173-210 .3 حاتمی نژاد ،حسین .فرجی مالیی ،امین« .امکان سنجی اجرای طرح های توسعه شهری( )CDSدر ایران» .مطالعات و پژوهش های شهری و منطقه ای ،سال دوم ،شماره هشتم ،بهار ،1390صفحات .55-76 .4 «کارگاه آموزش ی تهیه و تدوین برنامه راهبردی شهرداری های کشور» .نهمین کنفرانس بین املللی مدیریت استراتژیک. .5 .www.hamshahrionline.irاستراتژی توسعه شهری CDS