Transcript 第四章国家行政制度（上） - 复旦大学国际关系与公共事务学院

第四章 国家行政制度（上）
国家&行政
 教学要求： 对行政组织、行政领导、行政监
督、国务院等内容有基本的了解，并能结合相
关知识点，分析与思考当前中国行政制度及其
改革的实践活动。
 授课形式：讲授、课堂讨论
 授课课时：6课时
 讲授内容：国家行政制度 行政组织 行政领导
国务院
参考书目
 1.洛克. 政府论[M].(下) 北京:商务印书馆, 1997.
 2.王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科
学出版社,1981.
 3.黄仁宇.万历十五年[M].北京:生活 读书 新知 三
联书店,1997.
 4.曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版
社,1998.
 5.胡伟.政府过程[M].杭州: 浙江人民出版社,1998.
 6.盖瑞 J. 米勒. 管理困境[M].北京:生活 读书 新
知 三联书店,2002.
第一节 国家行政概述

一、行政及国家行政制度

1.行政：广义的理解，即指管理。任何组织为了达到
一定的目标，都要进行计划、控制和协调等管理活
动，而非国家所独有。

只有在国家产生之后，才形成大量的以国家机关为
主体的行政活动。至此，行政活动的对象范围拓宽
了，非仅限于某一固定组织内部，而涉及整体社会
事务；国家的形成也为国家行政活动提供了重要的
物质和法律基础，使国家行政活动有了相对固定的
机关、人员和活动依据，走上了规范化的轨道。
 2。现代学术界，一般将“行政”定位于国家对
社会事务的管理。
 3。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组
织活动。
 该定义明确了：
 第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一
般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、
商业管理等非国家的管理活动；
 第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这
就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活
动。




4。概而言之，有三种意义上的“行政”
广义的行政，即管理；
中义的行政，即指各类国家机关的管理；
狭义的行政，指除立法、司法机关以外的国家行
政机关对社会事务的管理。
 本章学习采用狭义的“行政”，为了强调其国家
属性，故前置“国家”两字。
 5.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国
家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统
治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体
体现。
 具有下特性：
 （1）行政主体的公共权威性
 国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政
机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法
行使。
 主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使
要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人
的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行
使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和
规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权
威认同的前提。
 在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民
政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。
 （2）国家行政活动兼具社会性与政治性
 国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活
动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治
性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；
 国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅
服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的
公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社
会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。
 国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。
 （3）行政体制的集权性
 国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以
集权为主，行政机关一般实行首长负责制。
 在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：
 一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发
挥地方积极性相结合。
 二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政
首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级
人民政府实行首长负责制。
 （4）行政效力的强制性
 国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪
法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关
在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的
强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。
 6。国家行政制度
 国家行政制度是指有关国家行政机关的组成、体
制、权限、活动方式等方面的一系列规范。
 国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。
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二、当代中国国家行政制度的历史发展
中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指
导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的
实践经验基础上逐步形成和发展起来的。
1949年后，中华人民共和国的国家行政制度
从形成到发展，大体经历了四个阶段：
1。初步形成阶段（1949年至1954年）
（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通
过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建
确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义
等基本原则。
 （2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随
即设立政务院为国家政务的最高执行机关。
 （3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布
《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务
院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接
着进行了地方政府的创建工作。
 （4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员
会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委
员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关
 （5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市
的区、乡（行政村）人民政府组织通则。
 （6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族
区域自治实施纲要。
 由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。
 （7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院
即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国
家行政机关和地方各级国家行政机关。
 同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、
组成以及主要活动程序都作了明确规定。
 这标志着中国国家行政制度的正式形成。
 2。初步发展阶段（1955年至1966年）
 1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定
了国家行政监督机关。
 国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发
了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。
 以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使
国家行政活动沿着正规化道路推进。
 3.严重破坏阶段（1966年至1976年）
 （1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国
家行政制度造成了严重的破坏。
 （2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾
于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工
作基本上处于瘫痪状态。
 （3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家
行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，
发展中的国家行政制度受到严重损害。
 这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有
所改变。
 4.恢复与发展（1977年至1991年）
 文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢
复。
 （1）1979年《地方组织法》的修订，尤其是
1982年薪宪法和新的国务院组织法的颁布，对
国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新
作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入
了全面的改革和发展阶段。
 （2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政
体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关
键是转变政府职能。
 此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府
职能和建立国家公务员制度的方向前进。
 5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应
完善社会主义市场经济体制的需要。
 （1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社
会主义市场经济体制的目标，为国家行政制度改
革提供了新的思路和新的基础。
 （2）1993年国务院颁行了《国家公务员暂行条
例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。
 （3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事
高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的
改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机
构和人员裁减改革。
 （4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制
改革在新世纪的目标：
 a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电
子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行
为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政
管理体制。
 b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理
中央垂直管理部门和地方政府的关系。
 c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、
监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科
学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，
实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、
职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法
等问题。
 d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。
 (5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了
我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行
政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会
管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级
政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。
 a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管
理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，
优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服
务职能。
 b.以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化
公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区
倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。
 c.创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强
公共设施建设。
 d.深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行
政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为
群众和基层提供方便快捷优质服务。
 e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共
服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和
参与经济社会活动创造便利条件。
 d.完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，
增强政府公信力。
 f.推进政事分开，支持社会组织参与社会管理
和公共服务。
 g.加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。
第二节 行政组织体制
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一、设置原则
为了保证国家行政组织设置的合理性和灵活性，
必须遵循以下原则：
1。需要原则
行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社
会事务的需要。
一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接
决定了行政组织的设置和变更。
另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，
也影响行政组织体制结构的安排。
 2。精简原则
 宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。
 精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的
减少，而要求在质量上和数量上达到既精又简的
目的。
 一方面，要简化行政层次，撤并多余的行政机构；
 另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、
按编择人。
 3。统一原则
 建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多
头指挥。”
 一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要
基本实现配套，建立合理的分工协作机制，避免
形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效
的有机整体；
 另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上
级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯
彻机构。同时，行政指挥有统一，下级机构只能
由一个上级来领导，向一个上级负责。
 4。依法原则
 行政机构的设置一定要严格依法办事，实现规范
化、法制化。
 依法建制包括三方面内容：
 一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各
级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；
 二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规
定的程序来进行；
 三是行政机构人员的编制由法律规定。
 5。效能原则
 指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例。
 衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它
的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最
少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。
 按效能原则，行政机构设置必须
 一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因
人设置；
 二是行政层级要精简、避免官僚主义和效率低下；
 三是人员编制要适度，以免人浮于事。
 二、结构模式
 中国是一个单一制国家。从中央人民政府即国务
院到基层的乡镇人民政府，从国务院各部、委、
行、署到市县的职能局、委、办，构成一个完整
统一的组织系统，并呈现出不同的结构模式。
 1。金字塔式结构
 全国各级人民政府的层级划分呈现此种结构。
 国务院——31个省（除台湾省）、5个自治区、
4个直辖市、香港、澳门特别行政区；
 省级人民政府下辖市、县、区，根据基层政府形
式不同而有不同的层级：
 省（自治区）——地级市——县（县级市）——
乡（镇）；
 直辖市——区——镇。
 我国大体是四级，正在向三级调整：省——市—
—区；省——县（县级市）——乡（镇）。
 2。纵向垂直结构
 政府职能部门的纵向分工结构。国务院的职能部
门设置为部（委）——司——处；
 上下级政府职能部门的纵向结构，公安、安全、
审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之
间是领导与被领导关系；
 经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业
务指导与被指导关系。
3。横向并列结构
同级政府机关之间和政府机关内部各部门之间的
横向协作，呈现此种结构。
一是不同行政区域的政府关系，如省、自治区、
直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的
关系，各乡镇之间的关系，以及不同管辖区内同
级职能部门之间的关系。
二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列
关系。处于横向并列结构中的各部门之间是平等
协作关系。
第三节 行政领导体制


一、首长负责制
1。首长负责制：是指各级政府及其部门的首
长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖
的重要事务具有最后的决策权，并对此全面负
责。
 我国1982年宪法规定，各级国家行政机关实
行首长负责制。
 1949-1982年实行的是合议制。
 中国的首长负责制是在民主集中制基础上的建立
起来的。与西方的首长负责制相比较具有以下特
点：
 （1）首长负责制是民主集中制在国家行政体制
上的体现形式；
 （2）首长负责制是以民主制为前提的个人负
责制。行政首长只能在宪法和法律规定的范围
内行使职权，由法定的民主程序产生，对国家
权力机关以及上级国家行政机关负责，并受其
监督。
 （3）在制度上结合了合议制的特点。在决定
本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长
都必须先提交有关会议进行民主讨论，然后集
中正确意见，作出最后决策。
 不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的
限制。作出的决策最后由行政首长个人负责。
 这既保证了在重大决策上充分的民主讨论和意
见表达，又能使行政首长的权力得到实现。
 二、国务院总理负责制
 1954年至1982年国务院实行集体负责制。
 1982年宪法规定，国务院实行总理负责制，总
理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总
理工作。
 国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。
各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召
集和主持部务会议或委员会会议、委务会议。
 三、地方人民政府首长负责制
 按照现行宪法和《地方组织法》规定，地方各级
人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州
长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
 地方各级人民政府负责制与国务院总理负责制具
有共同的基本特征：
 一是地方人民政府行政首长的领导地位主要体现
为全面领导权、最后决策权、人事提名权和全面
负责任的“三权一责”模式；
 二是县级以上地方各级人民政府对重要工作要经
政府常务会议和全体会议讨论，由行政首长作出
最后决策，并由其单独签署。
第四节 行政监督体制
行政监督是对国家行政机关及其工作人员的
职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面
监察与督促。
行政监督的目的在于确保国家行政机关及其
工作人员依法正确行使行政权力，防止行政
权力的滥用。
 一、行政监督的地位
 行政监督是民主政治的本质特征。
 在民主政治下，人民将国家行政权力赋予行政
机关及其行政官员，但人民始终掌握对国家行
政的最后控制权，在制度上就表现为行政监督
制度。
 二、外部监督
 行政系统外部监督是指以非行政组织的力量为主
体对国家行政机关及其工作人员所实施的监督行
为。主要包括：
 1。权力监督，各级人大及其常委会即国家权力
机关对本级国家行政机关及其工作人员实施的监
督。权力监督包括法律监督和工作监督。
 （2）司法监督
 各级人民法院、人民检察院等司法机关为主体，
针对国家行政机关及其工作人员的违法行为所实
施的侦查、审判等监督行为。
 人民法院专门设立行政审判庭审理行政诉讼案
件。
 1994年4月通过的《行政诉讼法》进一步明确
了法院受理行政诉讼的权限与程序。
 1988年7月，最高人民检察院法纪检察厅正式
成立。
 另外，人民检察院又设立经济检察部门，并专
门成立了反贪局，受理行政机关工作人员的贪
污案、行贿受贿案。
 （3）政党监督
 中国共产党作为执政党、各民主党派作为参政党
都有权对行政机关进行监督。
 中国共产党有权对政府机关执行党的路线、方针、
政策情况进行监督，同时党组织对政府机关内的
中国共产党员进行党纪监督。
 中国共产党通过的党的各级纪律检查委员会和设
立在国家行政机关内部的党组，检查和处理行政
机关中党组织和党员的违法乱纪行为。
 各民主党派也有权通过各级政治协商会议、人民
政府参事会等方式对国家行政活动进行监督。
 （4）社会监督，中国公民有权利通过工会、共
青团、妇联等人民团体和群众组织，向政府提出
批评和建议，也可以通过信访等活动对政府机关
及其工作人员的问题进行批评和检举，还可以申
诉、控告、举报行政违法违纪行为。
 （5）新闻媒体监督，我国当前新闻媒体的监
督非常有限，但十分有效。

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
三、内部监督
1.上级监督
上级行政机或行政领导有权对下级行政机关及
其人员实施监督。
 一般上级行政机关通过撤销下级不适当的决定、
命令，考核、奖惩下级人员和指导、检查、督促
下级工作来实施行政监督；
 另外，也可以通过行政复议撤销下级错误的行政
决定来实行监督。
 2.审计监督
 是指专门的国家审计机关通过对行政机关的财政、
财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监
督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有效，
以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为。
 1993年9月，国家审计署正式成立，县级以上地
方各级人民政府相继设立审计局或科。
 审计机关在监督过程中，对违法乱纪的机关或个
人具有一定的处理权，必要时依法移交监察或司
法机关处理并追究责任。
 3.监察监督
 指专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处
理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施
的监督。
 现今的监察部成立于1987年。
 1993年1月，根据中共中央和国务院的决定，
中纪委和监察部“合署办公”，实行一套机构，
两项职能（党纪检查和行政监督）
 1997年颁行的《行政监察法》，明确了行政监
察机关的权限，标志着监察监督开始走上规范
化道路。
 从总体上看，中国国家行政监督迄今已初步形成
一个相对完整的体制。
 但真正要发挥监督效能，还要充分发挥民主，健
全监督法律，密切内部监督与外部监督的联系，
形成恢弘的监督网络，才能树立监督的权威和威
力。
第五节 国务院

一、国务院的性质与地位

中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是
最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行
政机关。这就是国务院的性质及地位。


具体表现：
1。国务院即中央人民政府，这明确了国务院
不同于其他国家机关。
 2。国务院是最高国家权力机关的执行机关，
这表明了国务院对于全国人大及其常委会的
从属地位。
 3。国务院是最高国家行政机关， 这规定了
国务院在整个国家行政机关体系中居于最高
的领导地位。
 二、组成与任期
 1。组成
 1954年前，中央人民政府政务院，由中央人民
政府委员会任命总理一人，副总理若干人，秘书
长一人、政务委员若干人组成。
 1954年宪法规定，国务院组成人员包括总理一
人、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和
秘书长。
 1982年宪法规定，国务院由总理一人、副总理
若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员
会主任、审计长和秘书长组成。
 中华人民共和国主席提名国务院总理人选，由全
国人民代表大会决定，国家主席任免。
 副总理和国务委员（1982年机构改革后设置，
地位相当于副总理）协助总理工作。
 国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会
主任、审计长、国务院秘书长的人选均由总理提
名，全国人民代表大会决定，国家主席任免。
 在全国人大闭会期间，根据总理提名，全国人大
常委会有权决定部长、委员会主任、审计长、国
务院秘书长的人选，由国家主席任免。
 2。任期
 根据现行宪法，国务院任期5年。
 总理、副总理和国务委员连续任职不得超过两届。
 三、职权
 国务院作为我国最高权力机关的执行机关和最高
国家行政机关，拥有宪法赋予的广泛职权。
 1。国务院的职权大体分为以下9大类：
 行政立法权、行政制令权、行政提案权、行政领
导权、行政监督权、管理权、戒严权、人事权、
全国人大和全国人大常委会授予的其他职权。


第八十九条 国务院行使下列职权：
（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定
行政法规，发布决定和命令；
 （二）向全国人民代表大会或者全国人民代表
大会常务委员会提出议案；
 （三）规定各部和各委员会的任务和职责，统
一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于
各部和各委员会的全国性的行政工作；

 （四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工
作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政
机关的职权的具体划分；
 （五）编制和执行国民经济和社会发展计划和
国家预算；
 （六）领导和管理经济工作和城乡建设；

 （七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体
育和计划生育工作；
 （八）领导和管理民政、公安、司法行政和监
察等工作；
 （九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；
 （十）领导和管理国防建设事业；

 （十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的
平等权利和民族自治地方的自治权利；
 （十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护
归侨和侨眷的合法的权利和利益；
 （十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的
不适当的命令、指示和规章；

 （十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的
不适当的决定和命令；
 （十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，
批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；
 （十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖
市的范围内部分地区进入紧急状态；

 （十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任
免、培训、考核和奖惩行政人员；
 （十八）全国人民代表大会和全国人民代表大
会常务委员会授予的其他职权。
 2。国务院的职权由国务院总理负责执行
 总理领导国务院的工作。
 副总理、国务委员协助总理工作。 总理、副总
理、国务委员、秘书长组成国务院常务会
议。 总理召集和主持国务院常务会议和国务院
全体会议。
 国务院及总理以会议的形式行使职权。
第六节 国务院的行政机构


一、国务院行政机构发展沿革
1、1949年至1954年政务院建制，政务院设立
35个行政机构，其中包括1个秘书厅、30个部
级机关以及政治法律、财政经济、文化教育、
人民监察四个存在于政务院与部级机关间的一
级组织实体。
 2、1954年9月，政务院改为国务院，撤销了四
个委员会，增设了8个办公厅，作为国务院所属
35个部委的归口管理单位。第一次设立国家统计
局、计量局等20个直属机构（副部级），主办各
项专门业务。
 3、1955年1959年国务院机构精简、调整，中央
政府部分权力下放地方；
 4、1961年至1966年，中央重新强调集中与统一，
把1958年下放给地方的管理权陆续收归中央。
 5、1966年至1976年，国务院行政工作几乎瘫痪，
机构和人员大量裁减。
 6、1980年至1992年，膨胀——精简——膨胀的
改革怪圈。
 7、1992年至今，适应社会主义市场经济体制的
行政体制改革。
 国务院机构及类别简图：
 二、类别
 1.部、委、行、署
 部、委、行、署是国务院的职能机构。在国务院
统一领导下，负责领导和管理政府某一方面的行
政事务，并相对独立地行使这一方面的国家行政
权力。
 按照其担负的职能和管理领域的不同可分为：宏
观调控部门、专业经济管理部门、社会保障和资
源管理部门、国家政务部门、教科文卫管理部门。
 当前国务院部、委、行、署包括：

中华人民共和国外交部

中华人民共和国国防部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

中华人民共和国教育部

中华人民共和国科学技术部

中华人民共和国国防科学技术工业委员会

中华人民共和国国家民族事务委员会

中华人民共和国公安部

中华人民共和国国家安全部

中华人民共和国监察部

中华人民共和国民政部

中华人民共和国司法部

中华人民共和国财政部

中华人民共和国人事部

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中华人民共和国劳动和社会保障部
中华人民共和国国土资源部
中华人民共和国建设部
中华人民共和国铁道部
中华人民共和国交通部
中华人民共和国信息产业部
中华人民共和国水利部
中华人民共和国农业部
中华人民共和国商务部
中华人民共和国文化部
中华人民共和国卫生部
中华人民共和国国家人口和计划生育委员会
中国人民银行
中华人民共和国审计署
（监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，
机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。）
 2.国务院办公厅
 国务院办公厅是国务院的综合性日常办公机构。
主要职责是在总理领导下，负责处理国务院的日
常工作。
 办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人，
以协助秘书长工作，国务院秘书长作为总理
领导国务院工作的行政助手，属于国务院的
组成人员，有权参加国务院常务会议。
 3.直属机构
 直属机构是在国务院统一领导下，主管某项专门
行政行业务的机构。直属机构的业务具有独立性、
系统性和专门性的特别，不便划归各部委，需专
设机构来管理。
 国务院直属机构的行政地位低于部、委、行、署，
其设立、撤销或变动由国务院常委会会议讨论决
定，直属机构的行政首长（副部级）经国务院常
委会议讨论决定，由总理任免，他们不是国务院
的组成人员。
 国务院直属机构包括：
 中华人民共和国海关总署
 国家税务总局
 国家工商行政管理总局
 国家质量监督检验检疫总局
 国家环境保护总局
 中国民用航空总局
 国家广播电影电视总局
 国家新闻出版总署（国家版权局）
 国家体育总局
 国家统计局

 国家林业局
 国家食品药品监督管理局
 国家安全生产监督管理局
 国家知识产权局
 国家旅游局
 国家宗教事务局
 国务院参事室
 国务院机关事务管理局
 此外，国务院还设立了一个直属特设机构
 国务院国有资产监督管理委员会
 4.办事机构，是国务院内部设立的，以协助总理
办理专门事项的工作机构。在名称上均冠以“国
务院”字样。
 国务院办事机构包括：
 国务院侨务办公室
 国务院港澳事务办公室
 国务院法制办公室
 国务院研究室
 5.国家局
 全称国务院部委归口管理的国家局。国家局不再直接管
理企业，而转而负责制订行业规划和行业政策，进行行
业管理。
 当前国家局包括：

国家信访局，由国务院办公厅管理。

国家粮食局，由国家发展和改革委员会管理。

国家烟草专卖局，由国家发展和改革委员会管理。

国家外国专家局，由人事部管理。

国家海洋局，由国土资源部管理。

国家测绘局，由国土资源部管理。

国家邮政局，由信息产业部管理。

国家文物局，由文化部管理。

国家中医药管理局，由卫生部管理。

国家外汇管理局，由中国人民银行管理。

 （国家保密局与中央保密委员会办公室，一个机
构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。
国防科学技术工业委员会在内设机构中保留国家
航天局、国家原子能机构牌子。教育部对外保留
国家语言文字工作委员会牌子。国家环境保护总
局对外保留国家核安全局牌子。）
 6.除了以上属于国务院行政机构序列的机构外，
国务院还根据工作需要设立的一些机构主要有：
直属事业单位，议事协调机构和临时机构，全国
性大型工业公司。
 国务院直属事业单位包括：
 新华通讯社
 中国科学院
 中国社会科学院
 中国工程院
 国务院发展研究中心
 国家行政学院
 中国地震局
 中国气象局
 中国银行业监督管理委员会







中国证券监督管理委员会
中国保险监督管理委员会
国家电力监管委员会
全国社会保障基金理事会
国家自然科学基金委员会
（国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作
办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传
办公室、国务院防范和处理邪教问题办公室与中
央处理法轮功问题领导小组办公室，一个机构两
块牌子，列入中共中央直属机构序列。国家档案
局与中央档案馆，一个机构两块牌子，列入中共
中央直属机关的下属机构。）
 国务院议事协调机构和临时机构设置
国家国防动员委员会，具体工作由国家发展和改革委员会、
总参谋部、总后勤部承担。
国务院中央军委专门委员会，具体工作由国防科学技术工
业委员会承担。
国家边防委员会，具体工作由总参谋部承担。
国务院中央军委空中交通管制委员会，具体工作由总参谋
部承担。
全国爱国卫生运动委员会，具体工作由卫生部承担。
全国绿化委员会，具体工作由国家林业局承担。
国务院学位委员会，在教育部单设办事机构。

国家防汛抗旱总指挥部，在水利部单设办事机构。
国务院妇女儿童工作委员会，具体工作由中华全国妇女联
合会承担。
全国拥军优属拥政爱民工作领导小组，具体工作由民政部、
总政治部承担。
国务院三峡工程建设委员会，单设办事机构。
国务院残疾人工作协调委员会，具体工作由中国残疾人联
合会承担。
国务院扶贫开发领导小组，单设办事机构。
国务院关税税则委员会，具体工作由财政部承担。
中国国际减灾委员会，具体工作由民政部承担。
国家科技教育领导小组，办公室设在国务院办公厅。
国家履行《禁止化学武器公约》工作领导小组，具体工作
由国家发展和改革委员会承担。
国务院军队转业干部安置工作小组，具体工作由人事部承
担。
国家禁毒委员会，具体工作由公安部承担。
全国老龄工作委员会，办公室设在民政部。
国务院西部地区开发领导小组，在国家发展和改革委员会
单设办事机构。
国务院抗震救灾指挥部，办公室设在中国地震局。
国家处置劫机事件领导小组，办公室设在中国民用航空总
局。
全国整顿和规范市场经济秩序领导小组，办公室设在商务
部。
国家信息化领导小组，单设办事机构。
国务院行政审批制度改革工作领导小组，办公室设在监察
部。
此外，国务院纠正行业不正之风办公室保留名义，具体工
作由监察部承担。

第七节 国务院及其部、委的行政立法



一、行政立法含义
1.行政立法：狭义行政立法仅指国家行政机关
指定、发布有关国家行政方面的规范性文件；
广义的行政立法，除此之外，还包括国家立法
机关制定有关国家行政方面的法律法规。
在我国，国家行政机关的行政立法可分为国务
院行政立法、国务院各部、委行政立法和部分
地方政府行政立法。
 二、制定行政法规
 (一)概念与特征
 在1982年以前，行政法规范指有关国家行政方
面的各类法律与规章。
 1。1982年宪法规定，行政法规特指最高国家行
政机关国务院为领导和管理国家各项行政事务，
根据宪法和法律，按照法定程序制定和发布的规
范性文件。
 2。行政法规的特征：
 （1）行政法规的制定者只能是国务院，其他国
家行政机关无权制定；
 （2）是国务院发布的规范性文件，效力仅次于
宪法和法律，对所有国家行政机关、企事业单位、
社会团体、公民具有普遍的约束力；
 （3）制约和保障国家行政权力的运作，调整国
家行政机关在行政活动中所发生的种种关系；
 （4）相对于法律来说具有从属性，不得与宪法、
法律相抵触，如有抵触，全国人大常委会有权撤
销；
 （5）行政法规的制定和发布，必须依照法定的
行政立法程序。
 （二）名称
 行政法规的名称有“条例”、“规定”、“办法”
之分。凡涉及外交事务的“条例”、“规定”、
“办法”均冠以“中华人民共和国”字样。
 1。“条例”是指对某一方面的行政工作作出比
较全面、系统规定的行政法规；条例是国务院发
布的最高级别的行政法规，具有严格的条文形式，
国务院其他文件都不得与之相冲突。
 2。“规定”是指对某一方面行政工作的某些问
题作出的规定行政法规，作为行政法规的“规定”
在名称上均冠以“国务院”字样，以区别于行政
规章中的“规定”。
 3。“办法”是指对某一项行政工作作出比较具
体规定的行政法规。
 （三）分类
 行政法规按照其目的和制定的根据不同，可划分
为四类：
 1。授权性行政法规：是指全国人大或全国人大
常委会授权国务院并经全国人大常委会批准的行
政法规，是授权行政立法所产生的行政法规。
 授权性行政法规效力上相当于国家法律，法律地
位高于其他行政法规。
 如《中华人民共和国消防条例》
 2。执行性行政法规：是指国务院为执行权全国
人大常委会的某项法律、决定、决议而制定的行
政法规。
 一般执行性的行政法规在其第一条中须说明制定
本行政法规的法律依据。
 如《中华人民共和国进出口关税条例》
 3。补充性行政法规：是指为了补充法律或其他
行政法规的未尽事项而制定的行政法规。
 制定补充性行政法规，是因为法律或其他行政法
规对于某些情况不能预料或不宜详细规定，当实
际情况发生变化后，就需要及时加以补充。
 如《关于劳动教养的补充规定》
 4。自主性行政法规：是指针对那些尚未由法律或行政
法规规定的行政事务而制定的行政法规。
 自主性行政法规的依据在于宪法和法律赋予国务院的职
权，但其内容不得与宪法、法律相抵触。
 如《国库卷条例》。
 此外，根据行政法规调整关系的不同，也可将行政法规
分为：规定国家行政机关法律地位的行政法规；规定国
家工作人员法律地位的行政法规；规定企事业单位、社
会团体法律地位的行政法规；规定公民及外国人法律地
位的行政法规。
 根据行政法规的内容不同可分为：外事方面、教育方面、
民政方面等的行政法规。
 （四）制定程序
 1。规划，是指国务院法制局根据国民经济和社
会发展规划的各项任务，编制制定行政法规的规
划，并报国务院审定。
 2。起草，根据国务院审定的立法规划，由国务
院各主管部门起草。
 3。征求意见，是指行政法规在起草前和形成草
案后，征求有关部门的意见；也可以是通过公告
形式向社会广泛征求意见和建议。
 4。审查，是指行政法规草案，由起草部门主要负责人
签署之后，送国务院法制局审查，并由国务院法制局向
国务院提出审查报告。
 5。审定，行政法规草案由国务院常务会议审议，或者
由国务院总理审批。授权性行政法规，经国务院常务会
审议后，还要以国务院总理的名义，提请全国人大常委
会会议批准。
 6。签署、发布，经国务院常务会议审议通过或经国务
院总理审定的行政法规，凡由国务院发布的，由国务院
总理签署发布命令；由国务院批准，国务院主管部门发
布的，由部门主要领导人签署发布命令。
 行政法规发布后，一律在《中华人民共和国国务院公报》
及《人民日报》上刊登，使行政法规及时为社会所知晓。




三、制定行政规章
（一）概念与特点
1。行政规章是指国务院各部、委以及各省、
自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人
民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市
的人民政府根据宪法、法律和行政法规等制定
和发布的规范性文件。
国务院各部、委制定的可称为部门行政规章，
省、自治区、直辖市、省会城市、国务院批准
的较大的市人民政府制定的可称为地方行政规
章。
 2.特点：
 （1）行政规章的法律地位低于行政法规；行政
法规作为国务院发布的规范性文件，在全国范围
内具有法律效力，而国务院各部委制定的行政规
章只在某一专门领域内生效。
 （2）部门行政规章与地方行政规章的效力等级
相同，居于平行地位。
 《行政诉讼法》第53条规定：人民法院认为地方政
府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规
章不一致的，由最高人民法院提请国务院作出解释或
裁决。
 《法规、规章备案规定》第8条规定：地方政府规章
同国务院部门规章之间或国务院部门规章相互之间矛
盾的，由国务院法制局进行协调；经协调不能取得一
致意见的，由国务院法制局提出处理意见，报国务院
决定。因此，两肋行政规章在实施过程中，如果在司
法过程中发生矛盾，依据《行政诉讼法》解决；若是
在行政活动中，则依据《法规、规章备案规定》解决。
 （二）制定程序
 国务院各部、委的行政规章的制定程序一般要经
过：规划—起草—征求意见—审查—审定—发布
等步骤。部门规章，由部长或委员会主任签署，
且报国务院备案。
 如果某项行政规章的内容涉及其他工作部门或其
他国家机关的职权范围，须上报国务院，或与相
关工作部门联合发布。
 （三）名称
 1。国务院各部、委的行政规章，依据其不同的
内容冠以“实施细则”、“规定”、“办法”等
名称，但不得称为“条例”。
 2。“实施细则”一般为执行法律和行政法规而
制发的；
 3。“规定”与“办法”一般为主管部门根据国
家法律和行政法规，结合本部门或本行业的实际
情况而拟定的具体规定和实施办法。