第七章 民族区域自治制度

民族、民族主义、民族自决与民族区域自治

• • • • 教学要求：对我国民族区域自治制度有基本了解 和认识，树立多民族共同发展与民族团结的观念。 授课形式：讲授、课堂讨论 授课课时： 3 课时 讲授内容：民族 民族主义、民族自决、民族区 域自治制度

• 参阅书目： • 1 。《家庭、私有制和国家的起源》 • 2 。《中华人民共和国民族区域自治法》 • 3 。《中国历史地理概论》 • 4 。《悠悠长水 —— 谭其骧前传》 • 5 。《民族与国家》宁骚 著 北京大学出版社， 1995 年。 • http://www.sis.pku.edu.cn/wanglian/mzzhy/readi ngs/rdgs.htm

• • • • 第一节 概述 一、民族、民族主义、民族自决 （一）民族 民族是在历史上形成的具有一些共同的基本特征 的稳定的人类共同体。 • 民族与国家都是一个历史范畴。

• 民族与国家有着天然的联系，国家在民族形 成的过程中起了推动作用，而民族则构成国 家发展的重要基础，民族是国家存在和发展 的基础，尤其在近现代，国家中的民族以及 相互关系，是决定国家结构形式、政治稳定、 国家统一的重要因素。

• • • （二）民族主义 民族主义一词指某种更明确、意识形态上更重要 而危险的东西。 • 1 。首先是对属于某个特别的人类群体的人坚信 不移，对此一群体区别于其它群体的生活方式信 奉不渝； 包含在该群体中的个体的特征是由共同的疆界、 习俗、法律、记忆、信仰、语言、艺术和宗教表 达方式、社会制度、生活方式等诸因素塑造的， 有时还包括共同的遗传、血缘、种族特性。

• 2 。民族主义的理路中必然包含这样的观念：之 所以坚持某一具体的信念、追求某一具体的政策、 服务于某一具体的目标、过某一具体的生活，最 重要的理由之一，或许是唯一最重要的理由就是， 这些目标、信念、政策、生活是我们自己的。

• 3 。羽翼丰满的民族主义已经演变到了这样的地 步：我所归属的有机体欲满足自己的需求，而其 它群体也要实现自己的目标，如果彼此之间不相 容，那对不起了，我，或者我忠贞不贰所归属的 社会，就别无选择，唯有迫使他们屈从，如果需 要的话就毫不犹豫地使用暴力。

• • （三）民族自决权 民族自决权，又称“人民自决权”，是《联合国 宪章》规定的一项重要原则，是国际人权法确定 的一项基本人权。最早由列宁和威尔逊同时期提 出。 • 1 。民族自决权的思想源于资产阶级革命时期的 天赋人权说和人民主权说。 1776 年的美国《独 立宣言》和 1789 年的法国《人权与公民权宣言》 是反映这些思想的最具代表性的历史文献。

• • 2 。马克思、恩格斯从支持资产阶级民主革命、 争取无产阶级利益出发，历来赞成民族自决。 俄国十月革命期间，列宁提出了以反对民族 压迫和殖民统治为核心内容的民族自决思想， 并把它同殖民地与附属国人民争取解放联系 起来。马克思、恩格斯从支持资产阶级民主 革命、争取无产阶级利益出发，历来赞成民 族自决。

• • • • • • • • • 3 。第二次世界大战后，民族自决权在 《联合国宪章》 《关于人民与民族的自决权的决议》 《给予殖民地国家和人民独立宣言》 《国际法原则宣言》 《关于自然资源永久主权的宣言》 《公民权利和政治权利国际公约》 《经济、社会及文化权利国际公约》 等一系列国际文件中多次得到确认和重申，并作为一项 重要的集体人权获得了广泛的认可和接受。

• • • • 4 。民族自决权的主体包括三种： 一是处于殖民统治之下、正在争取民族解放和国 家独立的民族； 二是处在外国军事侵略和占领下的民族； 三是主权国家的全体人民。

• • • 对于单一民族国家来说，民族自决权的主体是指 单一的民族； 对于多民族国家来说，民族自决权的主体则指一 定领土范围内多民族构成的整体。 在多民族国家中，少数民族享有与同一国家内其 他民族平等的权利，但一般意义上的少数民族不 是民族自决权的主体，个人也不能因为属于某一 民族而随意主张所谓的自决权。

• • 5 。民族自决权的内容包括以下方面： （ 1 ）对于受殖民统治或外国军事侵略和占领下 的民族来说，民族自决权就是摆脱殖民统治，建 立或恢复独立的主权国家的权利。对于已经建立 独立国家的民族整体来说，作为其组成部分的少 数民族不存在这种意义上的民族自决权，他们享 有的是属于国家主权范围内的民族自治权利。

• • （ 2 ） 1960 年的《给予殖民地国家和人民独立宣 言》在宣布“所有的人民都有自决权”的同时又 规定：“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家 的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪 章的目的和原则相违背的。” 因此，任何将民族自决权解释为国内一个民族对 抗中央政府的权利，都是不正确的。承认民族自 决权与尊重一切国家的主权独立和领土完整是一 致的。

• （ 3 ）民族自决权指各民族国家有权不受外来干 涉地决定其政治地位，自由选择适合其自身发展 的社会、政治和法律制度，自由追求经济、社会 及文化的发展，自由处置其自然财富和资源的权 利等。

• （ 4 ）民族自决权被国际社会普遍认为是一项基 本人权，是充分享受其他人权的前提和保证。坚 持民族自决权，对于维护世界各国的主权完整和 独立，反对霸权主义和强权政治，促进国际人权 事业的健康发展，具有深远的意义。

• • 二、国家结构形式 国家结构形式是指一个国家内部中央政权机关和 地方政权机关之间，整体和部分之间的相互关系， 是在纵向上划分和调节国家权力的一项基本制度， 是国家政治制度的基本内容。 • 国家结构形式可以分为单一制和联邦制。

• • （一）单一制 单一制是指由若干行政区域构成单一主权国家的 制度。 • 它由单一的宪法和国籍、统一的国家立法机关和 行政机关体系，在国家内部按照地域划分行政区 域，各行政区域的地方政府都受中央政府统一领 导。

• 从国家权力的来源和运行来看，单一制国家是指 一个主权国家之内人民将国家权力完全委托给中 央政府；中央政府拥有全国和最高的国家权力， 地方政府的权力由中央政府授予和规定。

• • （二）联邦制 联邦制是指若干成员国（或邦、州、省）组成统 一国家的制度。 • 联邦制国家除了有统一的宪法和国家外，各组成 单位也有自己的宪法和国籍。联邦政府和各成员 国（邦、州、省）政府的职权范围在联邦宪法中 明文规定。

• 联邦制国家中人民通过宪法形式，将国家权力分 别授予联邦政府和成员国政府，联邦政府和成员 国政府在宪法规定的各自权限范围内享有权力， 成员国政府的权力来源于人民与宪法的授予，而 不是中央政府。

• • • 三、我国民族区域自治制度 （一）民族区域自治制度 民族区域自治制度是指在国家统一领导下，各少 数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关， 行使自治权的一种制度。 • 这实际上是一种民族自治和区域自治的结合，是 经济因素与政治因素的结合。

• 少数民族：由于汉族在全国人口中占绝大多数， 而其他民族所占比例很少，因此，在中国，习惯 上把汉族以外的各民族成为少数民族。中国到目 前共有 56 个民族。少数民族主要是人口数量方面 的差异，其他各项政治权利没有差异，除了只有 少数民族才享有的一些保障性、自治性权利外。

• （二）中国政府的民族政策（共 • 1 。民族平等政策； 9 项）： • 2 。民族团结政策； • 3 。民族区域自治政策； • 4 。社会改革政策； • 5 。加速少数民族地区经济和文化发展； • 6 。尊重少数民族语言文字； • 7 。尊重少数民族风俗习惯； • 8 。宗教信仰自由； • 9 。团结民族上层和宗教上层。

• • • 这些政策可归纳为三个方面：民族平等、民族区 域自治和民族团结。 民族平等是中国政府处理民族问题的根本原则； 民族团结是社会主义在中国取得胜利的基本保证； 民族区域自治是在少数民族聚居地区贯彻各项民 族政策的具体政治形势。

• ▲ 民族 / 宗教上层人士，主要是指在少数民族中 有一定代表性的公众领袖。在民主革命和社会主 义改造时期，这些公众领袖包括山官、王子、土 司、头人、贵族、千户、百户等。 • • 他们都是前资本主义各种社会形态的上层统治者， 在他们的身上折射着历史的双重叠影： 他们一方面代表着比汉族地区更为落后的生产关 系 ( 封建农奴制、奴隶制、原始公社残余 ) ，是所 处社会制度的当权者，或者是剥削阶级的代表人 物；

• 另一方面，在旧中国，他们也受着帝国主义和国 民党政府的双重压迫。在他们中间，除了极少数 人仇视新中国，投靠了帝国主义，勾结国民党反 动派以外，大多数人是热爱祖国，同本民族人民 群众有共同的利益，坚决反对帝国主义和国民党 政府的民族压迫的，而且他们又是本民族中举足 轻重的代表人物。

• • （三）民族区域自治制度实施依据 中国在单一制下的民族区域自治制度源于两个基 本依据： • 1 。马克思主义关于国家问题和民族关系的问题 的理论指导。马克思列宁主义认为，解决民族问 题有赖于各民族平等的联合，在一切权利完全平 等的基础上，自愿地联合和团结起来。而实现平 等联合的途径和形式是由不同情况决定的。

• • 2 。中国历史和现实的民族格局和民族关系。 中国各民族的长期“大杂居融合，小聚集发展” 的历史和社会发展现实，为民族区域自治提供了 基础。

• （四）中国实行民族区域自治制度的必然性 • 1 。中国自古以来就是一个统一的多民族国家。 • 2 。中国各民族的发展在地区上是相互交错的， 已经形成以汉族为主体的各民族大杂居、小聚居 的局面。 • 3 。中国各族人民在同共同敌人的斗争中，结成 为一个民族整体（中华民族）。

• （五）民族区域自治政策的历史发展 • 1 。早在 1931 年中华苏维埃共和国宪法就指出： 中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权。 他们完全自决权，加入或脱离中国苏维埃联邦或 建立自己的自治区域。 • 2 。 1941 年，中国共产党开始强调“民族平等” 作为解决中国境内各民族关系的问题的总原则， 较少提出“民族自决”。

• 3 。在第三次国内各民战争时期，中国共产党放 弃了中国境内各少数民族自决的主张。“为了完 成我们国家的统一大业，为了反对帝国主义及其 走狗分裂中国民族团结的阴谋，在国内民族问题 上，就不应再强调这一口号（民族自决），已面 帝国主义及国内少数民族中的反动分子所利用， 使我们陷入被动的地位”。

• 当时条件下，放弃“民族自决”的主张对各少数 民族的解放是有积极历史意义的，它使得各少数 民族能尽快摆脱了民族内部的压迫和外部的压迫。 • 4 。新中国成立后，国家通过一系列立法把民族 区域自治制度以法律形式固定下来，成为中国的 一项基本政治制度。

（六）民族区域自治制度的特点与优点 1 。特点： （ 1 ）是在国家统一领导下实行的； （ 2 ）是在少数民族聚居区实行的； （ 3 ）是通过自治机关行使自治权来实现的； 设立自治机关、行使自治权，是民族区域自治最 重要的特征。

• • • • 2 。优点： （ 1 ）有利于保障少数民族自主地管理本民族事 务的权利； （ （ 2 3 ）有利于国家统一与安全； ）有利于发展社会主义民族关系。

• • 第二节 民族自治地方 民族区域自治是在国家统一领导下，以少数民族 聚居区为基础的地方自治体制。 • 建立民族自治地方是实施这一制度的第一步。民 族区域自治离不开一定的地区单位。

• 一、设置原则 • 1 、以少数民族聚居区为基础。少数民族聚居的 地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并 参酌历史情况，可以建立一个或几个少数民族聚 居区为基础的自治地方。（少数民族聚居区是少 数民族相对集中、人口较多的地方）

• 2 、有关建立民族自治地方的重大问题，必须有 国家机关和有关方面共同协商。 • • 3 、保持自治地方区域界线的相对稳定。 区域界线相对稳定，不仅关系到民族自治地方政 治、经济的发展，还关系到民族利益和民族感情， 也有利于民族自治地方的建设和发展。

• • • 二、类型与名称 • 1 、类型 民族自治地方，从民族聚居的不同情况看，大体 可以分为三种类型： （ 1 ）以一个少数民族聚居区为基础建立的自治 地方，如西藏自治区、延边朝鲜族自治州、甘肃 张家川回族自治县等；

（ 2 ）以一个人口较多的少数民族聚居区为基础， 包括一个或几个人口较少的其他少数民族聚居区 所建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区（含其 他少数民族的 5 个自治州、 6 个自治县），广西壮 族自治区（含其他少数民族建立的 10 个自治县）； （ 3 ）以两个或两个以上少数民族聚居区为基础建 立的自治地方，如湖南土家族苗族自治州。

• 民族自治地方中都有相当数量的汉族人口，有的 民族自治地方的汉族人口比少数民族人口还多， 同时还有一定数量的其他少数民族，因而，民族 自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部 分汉族或其他少数民族聚居区和城镇。大的民族 自治地方内的其他少数民族的较小的聚居区，也 可以建立民族自治地方。 • 各民族自治地方的行政地位，原则上依据各自治 地方的地域和人口决定。自治区与省、自治州与 地级市、自治县与县同级。民族乡不是自治地方。

• • 2 、名称 民族自治地方的名称一般按照地方名称、民 族名称、行政地位的顺序组成，如广西壮族 自治区。但也有特殊情况，如西藏自治区。

• 三、自治地方内各民族关系 • 1 、要维护和发展社会主义民族关系，要注意调 整和处理好民族自治地方内的各民族关系。主 要是 反对民族主义倾向，既要反对大民族主义 （主要是大汉族主义），又要反对地方民族主 义。

• • • • 2 、正确处理民族自治地方内部的民族关系的原 则： （ （ （ 1 2 3 ）保障各民族的平等权利； ）帮助本地方各民族共同发展； ）各民族都有使用和发展自己的语言文字的 自由，又保持或改革自己风俗习惯的自由；各民 族公民都有宗教信仰的自由。

• • • • 第三节民族自治地方的自治机关 一、性质和组成 （一）性质： 民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自 治县的人民代表大会和人民政府。这些自治机关 的组成和工作，根据宪法和法律，由民族自治地 方的自治条例或单行条例规定。

• 民族自治地方的自治机关，是与自治地方的 行政地位相当的一级地方政权和一般地方的 政权机关有相同的特点。各民族自治地方的 人民政府都是国务院统一领导下的国家行政 机关，都服从国务院。

• （二）组成：民族自治地方的组成显示了与一般 地方政权机关的不同。 • （ 1 ）自治区主席、自治州长、自治县县长由实 行区域自治的民族公民担任，自治地方的人民代 表大会常务委员会应当有实行区域自治的民族的 公民担任主任或副主任。自治区主席、自治州州 长、自治县县长实行首长负责制。

• （ 2 ）民族自治地方的人民代表大会中，除实行 区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区内 的民族特别是少数民族也应有适当名额的代表， 而且对人口较少的民族的代表名额和比例将依法 给予适当照顾。 • （ 3 ）民族自治地方的人民政府的组成人员以及 政府所属工作机构中，要尽量配备少数民族的人 员，即对基本符合条件的少数民族干部要优先配 备。

• • 二、自治权 • 1 、自治机关的自治权，是自治机关管理本民族 自治地方内部事务的自主权利。 这种权利时由宪法和民族区域自治法所规定的， 其本质是保障少数民族在本自治地方根据实际情 况贯彻执行国家法律与政策的自主权，解决少数 民族的特殊性问题，保护少数民族的特殊权益。

• 自治机关的自治权是由宪法赋予并受中央领导和 监督的、管理一定区域内事务的地方性权力，是 完整的国家权力系统中的一个组成部分。

• • 2 、自治权的内容 （ 1 ）民族立法权，民族自治地方的人民代 表大会有权依照当地的政治、经济、文化的 特点，制定自治条例和单行条例。

• 自治条例、单行条例与地方性法规的区别： • 一是立法前提不同，地方性法规是以不同宪法、 法律、行政法规向抵触为前提的，而自治条例、 单行条例没有这一限制；

• 二是立法程序不同，地方性法规无需报全国人大 常委会批准，只需报全国人大常委会与国务院备 案。而自治区的自治条例和单行条例，须报全国 人民代表大会常委会批准后生效。自治州、自治 县的自治条例和单行条例须报省或自治区人民代 表大会常委会批准后生效，并报请全国人民代表 大会常委会备案。

• （ 2 ）变通执行权，上级国家机关的决议、决定、 命令和指示，如果不适合民族自治地方实际情况， 自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行 或者停止执行。 • （ 3 ）经济自主权； • （ 4 ）财政自主权；

• • • • （ 5 ）文化自主权； （ 6 ）语言文字自主权； （ 7 ）组织公安部队权； （ 8 ）干部任用优先权。

• • • 3 、上级国家机关的领导和帮助 由于民族自治地方基础差、底子薄、缺乏资金和 技术力量，因此国家仍必须在人力、物力、财力 等方面给少数民族地区以帮助和照顾。 （ 1 ）上级国家机关有关民族自治地方的决议、 决定、命令和指示，需充分考虑到民族自治地方 的实际情况。

• • • （ 2 ）上级国家机关在财政、经济上采取多种措 施，对少数民族地区给以特殊照顾，帮助各民族 自治地方加速发展经济建设和文化建设。 （ 3 ）上级国家机关帮助民族自治地方从当地民 族中培养各级、各类干部、专业人才和技术工人。 （ 4 ）国家采取措施，帮助民族自治地方发展教 育、文化、卫生、体育等事业。

• 三、继续坚持和完善民族区域自治制度 • 1 。坚持与社会主义市场经济体制相结合； • 2 。切实贯彻国家对少数民族地方的支持和帮 助； • 3 。加强民族自治地方的政权机关和法制建设。