Transcript 公共服务伦理的理论与现实

公共服务伦理的
理论与现实
主讲人:鄯爱红博士
北京行政学院
内容提要:
导言：道德素质和伦理文化的价值
一、伦理与公共服务伦理
 二、公共服务伦理规范
 三、公务员品德及构成
 四、公共服务伦理的现状及改进


道德对个人的价值
在一项对世
界著名的企
业家的调查
中，当问到
“您认为员
工应具备的
最重要的品
质是什么”
时，他们无
一例外都选
择了“忠
诚”。
领导喜欢用哪一种
员工？
工
作
态
度
人财
人才
人在
人灾
工作能力
机会青睐有准备的人
迈向未来的五种人
一、受过专业训练的人（思维方式、１０年。训练有素）
二、善于整合的人（获取信息）
三、有创造力的人（开辟新领域、新主意、领先一步）
四、尊重别人的人（理解别人，有效共事）
五、有道德的人（思考人的劳动本质和他所生活的社会的
需求和欲望。体现了劳动者怎样才能为了个人利益而工
作，公民怎样才能无私地为大众谋福利。）
机会青睐有准备的人
德、行、能三方面的准备
 德：职业人的道德修养，包括正确的职业价值观，职业道
德，为人处事的原则；
 行：体现职业价值观、职业道德的职业行为；
 能：职业胜任能力，包括专业知识、能力，职业技能等。

讲道义是做大事的开始。

求生存阶段，不能空想做什么
大事，求发展阶段，不能总想
赚什么小钱。

诚信是最好的竞争手段
身体健康、心理健康、道德健康

世界卫生组织关于道德健康的概念： 即
“不以损害他人的利益来满足自己的需要，
具有辨别真伪、善恶、美丑、荣辱等是非
观念，能按社会行为的规范准则来约束自
己及支配自己的思想行为”。
麦克兰德的胜任素质模型
优秀主要领导干部成长的影响因素
（2008年中组部）
组织培养因素：
干部政策、群众基础、动态培养、组织生态
自身素质因素：
理想信念、道德人格、领导才能、敬业精神
社会环境因素
时代发展潮流、民主政治环境、廉政文化环境
领导干部成长的内在因素
图2 对成长为优秀主要领导干部起重要作用的
内在因素的看法
100.0%
80.0%
60.0%
40.0%
20.0%
0.0%
85.7%
79.4%
70.9% 65.6%
56.6%
理想信念
人格魅力
领导才能
创新思维
身心素质
领导者是从优秀的管理者中脱颖而出的，他们与管理者的重要
差异在于非权力因素所产生的影响力。
敬业
胆识
自律
示
例
坚毅
诚信
达观
容人
谦逊
公共服务伦理的作用
“凡是想担任一邦中最高职务，执掌最高权力的
人，必需要具备三个条件：第一是效忠于现行政体。
第二是足以胜任他所司职责的高度才能。第三是适合
于该政体的善德和正义。”

——亚里斯多德：政治学，第271页



《礼记·中庸》中说：“大德必得其位，必得
其禄，必得其名，必得其寿。”通过德与位之
间关系的分析，阐发了官吏自觉接受道德约束
的必要性。
行政伦理对行政组织的价值
 保证组织目标的实现，提高行政效率；
 优化组织内部环境，推动伦理型行政文
化建设；
 降低组织用人的道德风险和管理成本。
行政伦理的作用


法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾
向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务。
这样一来，在随意性很大的情况下，要想做出
负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至
关重要了。
——(美)库珀:《行政伦理学：实现行
政责任的途径》
行政伦理对社会的价值
美国经济奇迹背后的力量
纽约大学金融学教授弗格森在《纽约时报》发
表的《美国为什么超过欧洲》一文指出：美国经济之
所以好于欧洲，这和绝大多数美国人的信仰和新教伦
理有关。正是美国人的信仰和职业道德，使美国人更
加勤奋、努力、忠于职守、自立自强，而正是这种职
业精神的力量推动了美国经济的发展。
托克维尔:《论美国的民主》
美国实行了民主共和政制，并且成功了，原因是什么呢？托克
维尔给出了三个原因：上帝为美国人安排的独特的、幸运的地理环境；
法制；生活习惯和民情。
托克维尔的民情实际上就是“一个民族的整个道德和精神面
貌”。
“如果不顾一个国家的风俗，最有利的形势和可能最好的法律
也不能维持一个政体，而一个民族的风俗，则能将最不利的形势和最
坏的法律化为某种优势。”[
江苏建设厅原厅长徐其耀给儿子的信
1、不要追求真理，不要探询事物的本来面目。
把探索真理这这类事情让知识分子去做吧，这是他们的事情。要牢牢
记住这样的信条：对自己有利的，上级领导倡导的，就是正确的。
2、不但要学会说假话，更要善于说假话。
要把说假话当成一个习惯，不，当成事业，说到自己也相信的程度。
记住，做官以后你的嘴不仅仅属于你自己的，说什么要根据需要。
3、要有文凭，但不要真有知识，真有知识会害了你。
有了知识你就会独立思考，而独立思考是从政的大忌。别看现在的
领导都是硕士博士，那都是假的。记住，真博士是永远做不了官的。
4、做官的目的是什么?是利益。
要不知疲倦地攫取各种利益。记住，攫取利益这个目的一模糊，你就
离失败不远了。
江苏建设厅原厅长徐其耀给儿子的信
5、必须把会做人放在首位，然后才是会做事。
这里的做人做事你可别理解为德才兼备的意思。这里说的做人，就
是处关系。做事是实际工作，这点会不会都无所谓。做人就是把自己作为
一个点编织到上下左右的网中，成为这个网的一部分。
6、我们的社会无论外表怎样变化，其实质都是农民社会。
谁迎合了农民谁就会成功。我们周围的人无论外表是什么，骨子里
都是农民。农民的特点是目光短浅，注重眼前利益。所以你做事的方式方
法必须具有农民特点，要搞短期效益，要鼠目寸光。
7、要相信拍马是一种高级艺术。
不要以为拍马只要豁出脸皮就行，豁得出去的女人多了，可傍上大
款的或把自己卖和好价钱的是极少数，大部分都做了低层的三陪。这和拍
马是一样的道理。
8、所有的法律法规、政策制度都不是必须严格遵守的，确切地说，
执行起来都是可以变通的。法律法规的制订者从没想到要用这些来约束自
己，而是想约束他人。但你要知道，这些不是人人都可以违反的。
中国式腐败的六大传统观念（杨曾宪）
（一）“州官敢放火，我就敢点灯”
——国人的公平观念
反对腐败并不是捍卫正义，主要是
痛恨腐败导致的社会不公和贫富差距。
反对大官用大权腐败的小官，会心
安理得地用小权腐败；反对腐败官员的平
民，自己也会托人结识腐败官员。
中国式腐败的六大传统观念
（二）“有了权，就有了一切”
——国人的权力观念
官来自民，社会有什么样的“官念，”官场
上就有什么样的官员。官的背后是势、威、名、
利。
国人可痛骂八杆子打不着的巨贪，却不痛恨
管自自己或自己有求于他的小贪。并为谋取私利
使出浑身解数投其所好。
中国式腐败的六大传统观念
（三）“孩子摔了跤，首先打板凳”
——国人的责任观念
孩子跌倒了，大人打板凳；自己腐败
了，抱怨体制不健全。国人根本不理解真
正的公民责任。
中国式腐败的六大传统观念
（四）“违章逮不住，那叫本事”
——国人的法律观念
能从监狱捞人的，那是大牛人；敢酒
后开车的的，那是小牛人。老老实实守法，
那表明你没本事。
中国式腐败的六大传统观念
（五）“中国人，面子要紧”
——国人的面子观念
给面子，把丑恶的权钱交易变成礼尚
往来的交情，确是中国式腐败的一大特征。
当老同学、老战友、老领导以及亲朋好友
出面请某官员给个面子时，他就想不知法
犯法都难。不给某个人面子，就是不给某
群人面子，就要受到不仗义的制裁。
中国式腐败的六大伦理观念
（六）“兔子不吃窝边草”
——国人的私德观念
私德不信公，因而，对损害公共利益
的腐败现象，私德不仅不制止，反而会助
长。国人吃请，对方是私款还是公款，这
是首先要搞清楚的。损公肥私的腐败行为，
私德是不会干预的。
一、伦理与公共服务伦理
（一）伦理的涵义
（二）公共服务及其本质
（三）公共服务伦理的内含


(一)伦理的涵义
1、伦理的词源意义及与道德的关系


（1）中国
伦，《说文》：“伦，辈也。从人，侖声
。一曰：道也。”理，《说文》：“治玉也。
”
《礼记·乐记》：“乐者，通伦理者也。”
“伦理”就是人与人相处的有序与和谐。


（2）西方
“伦理”一词，源于古希腊文ethos，意思是
“风土人情”、“礼法习俗”。既可指具体的
礼法习俗，也可指某一民族或地区的礼法习俗
的精神。
2.人是伦理之存在者
人生来就在人伦关系中。
中国古代的“五伦”：父子、兄弟、君臣、朋
友、夫妇——孝、悌、忠、信、别
孟子曰：“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，
长幼有序，朋友有信。”（《孟子·滕文公章句
上》）
（二）公共服务及其本质
1、什么是公共服务
2、公共服务的类型
3、公共服务的特点
4、公共服务的本质
1、什么是公共服务
所谓公共服务，就是指通过提供公共
物品（如水、电、气等具有实物形态的产
品和教育、医疗等非实物形态的产品）和
公共环境（如安全稳定的社会环境、秩序
井然的市场环境、公平正义的法制环境、
良好的就业环境等）这两种基本方式满足
公共需要的过程。它以税、费或志愿性劳
动作为服务提供的成本，是社会存在和发
展的重要基础。
2、公共服务的类型
（1）政权性公共服务。这与国家的传统职能相
吻合，包括立法、司法、行政、国防、国家财政等
。这些服务一般都由国家公共部门提供、履行职责
的都是国家公职人员。
（2）社会性公共服务。主要包括社会就业、社
会保障、教育、卫生医疗、文化体育等直接关系到
人的生存和发展这一需要的服务。
（3）经营性公共服务。主要包括邮电、通讯、
电力、煤气、自来水、交通等公用事业。这类服务
具有私人需求和直接付费的特点。
3、公共服务的特点
（1）服务的连续性。不论政府职能如何调整，
必须保证立法、司法、行政、国防、外交、基础教
育等公共服务供给的数量和质量。
（2）公正性。“公正是社会制度的首要价值，
正象真理是思想体系的首要价值一样。”（罗尔斯
）
（3）适应性。公共服务的提供者为适应新的需
要能够并用应该调整服务的组织形式和运行方式。
（4）效能性。以税收、收费或者公民志愿性劳
动作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵守合
理、高效使用社会资源的原则。
4、公共服务的本质

政府的职能是提供公共服务。公共服务
的本质是使用和分配社会全体的公共资源，
而非生产公共资源。因此政府提供公共服务
时必须摒除一己之私利而尽公共资源的分配
和管理职责，否则政府存在的合理性就会受
到怀疑，就会导致民众的信任危机。
（二）、公共服务伦理的概念和特点
1、公共服务伦理概念
公共服务伦理是基于公共服务的特点和
本质而对公共服务领域的诸种关系的应然性
的表述，是伦理精神在公共服务领域的体现，
是对公共服务提供者（包括组织与个体）的
伦理要求，具体体现为公共服务的伦理规范
和伦理品格。
2、公共服务伦理的特点
（1）与传统的 “为政以德”相区别；（出
发点、依据、归宿）
（2）与个人德性相区别（主体不同、影
响不同、约束方式不同、评价方式不同）
（3）与传统的行政职业道德不同
（4）和廉政建设有别
二、公共服务伦理规范
（一）公共服务伦理规范的概念
（二）公共服务伦理规范的特点
（三）公共服务伦理规范的内容
（一）公共服务伦理规范的概念
公共服务伦理规范，从广义上说，是指公共
服务的提供者（国家公务员）在任职期间必须遵
循的从政指导思想和执行公务时必须遵循的基本
准则，是国家为公务员规定的活动原则、工作程
序、办事规则、言行标准和行政纪律等。这些准
则，既是公务员进行职业行为选择的价值依据，
也是对公务员职业行为进行评价善恶评价的标准。
（二）公共服务伦理规范的特点
1、行为规范的特点：
（1）普遍性：同样的事应当受到同样的对待；
（2）公开性：规范只有被了解，才能被遵守；
（3）明确性：表述应当明确、简洁、没有歧义；
（4）适度性：不能要求过高，也不能要求过低。
2、公共服务伦理规范的特点
（1）强列的政治性：公共服务的权力性特
征使其具有强列的政治性。
（2）高度的强制性：以法律、法规、政策、
规章、制度的方式存在，以法律惩罚和行
政处罚为保障。
（3）较强的操作性：可以为人们的行为提
供直接的指导和相应的方法。
3、公共服务伦理规范的内容
（1）发达国家公共服务伦理的特点
在形式上，一般有三种存在方式：
一是通过国家立法的形式确定《公共服务的道德》
如美国、韩国、日本等国。
二是由国际组织倡议的用于规范其成员国政府行为
的伦理规范。如经济合作与发展组织（OECD）于
1994、1995、1997年都对成员国在国际交易中政府的
伦理行为提出相应的规范，1998年理事会发出了《改
善行政伦理行为的建议书》
三是公务员职业社团制订的伦理准则。如美国公共
行政学会制订的道德法典。内容如下：
发达国家公共服务伦理规范的内容
一是界定公共服务的价值观。通常包括：
忠于宪法、法律和伦理准则；不得以损害公
共利益的方式谋取私利；忠于职守，严格责
任制；公正公平执法等。英国“公共生活委
员会”提出了“公共生活七原则”：无私、
廉政、客观、负责、公开、诚实、表率。

二是实行公务员财产收入申报制度；

三是与公共服务改革同步进行


中国公共服务伦理规范的层次
公务员道德规范应分为由低到高的三个层次：

第一个层次，底线要求，义务性和强制性，通常
应以“禁止”的方式表达，以立法的形式实施。

第二个层次，态度层次，责任性和主动性，通常
以“应当”的方式表达，以道德规范的形式实施。

第三个层次，价值层次（精神层次），理想性和
激励性，以理念的形式表达。


2、中国行政伦理规范的内容








第一个层次：以法律和纪律的方式存在，包括
国家权力机关制定的法律；
政府制定的有关公务员行为标准和活动的政令、政策、条
例、制度、规定、守则等；
比如：宪法与各项法律；
有关公务员的法律法规；如《中华人民共和国公务员法》
特殊领域的规范要求。《警察法》、《审计法等》
领导干部要求遵守标准更高的规范，如廉政准则，收入申
报规定，党内监督条例等。
2、中国行政伦理规范的内容
第二层次：道德层次
 公正无私、不谋私利；
 从正为民，服务社会；
 团结协作，服从大局；
 勤政高效，积极理取；
 求真务实，取信于民


公共服务伦理的内容
 第三个层次，以理念形式存在：包括
 公共行政理念
 公平正义理念
 责任政府理念
 和谐社会理念
三、公务员品德及构成
（一） 公务员品德的概念和意义

公务员品德是公共服务伦理规范在公务员个体
思想和行为中的体现，是国家公务员在长期的行政
活动中所表现出来的稳定的道德行为特征和倾向。
公务员品德体现于公务员个体的日常行政活动中，
诉诸于公务中的行为自觉，对公共服务活动有着重
要影响。

与公共服务伦理规范相比较，公务员品德更具
根本性和目的性。品德的发展状况，折射出公共服
务伦理规范的合理性与有效性。


（二）公务员品德的构成



1、公正
2、责任
3、协作
4、宽容
（三）公务员品德的养成机制
（一）社会他律机制




1、教育培养机制
2
3、完善制度机制
4、重视文化机制
1、教育培养机制
 教育培养的环节：
 起点:提高道德认识。
 第二个环节:陶冶道德情感。
 第三个环节:是锻炼道德意志。
 第四个环节:确立道德信念；

2、强化监督机制
监督检查是对公务员的行为进行外在约束的必
要措施。

对公共服务行为实施监督，可采取有组织的定
期考核；不定期进行大检查，专家检验或抽查、民
意测验等。

除了组织行政监督以外，还要重视发挥社会公众
舆论监督的作用。

总之，当公共服务行为处在严密的监督之时，
公务员在工作中就会谨慎。

3、完善制度机制

严守公共服务伦理规范、廉洁奉公，不仅
要靠考试，靠监督，还要靠内部的规章制度，
规章制度是公共服务伦理规范的一种外在补
充，是避免公务员违法、贪污、受贿的预警
机制。
将公共服务伦理规范的内容纳入考核体系

在公共服务部门内部加强预警机制建设，建立
健全内部的规章制度，特别是在人事管理方面，要
进一步建立健全录用、考核、培训、晋升、奖惩等
方面的制度。

将公共服务从绠规范纳入岗位培训的主要内容，
列入岗位考核内容之一。这样每一个公务员就会实
际地、具体地、不断地自我检查，不断地校正自己
的行为方向，自觉地学习公共服务伦理规范，最终
养成良好的公共服务道德及习惯。
4、重视文化机制
组织文化：是作为一个组织运行的基础
的、由一系列态度、信念和价值所构成的基
本模式。换言之，即是由其大部分成员所共
同分享的、对周围的人和事物的假定和判断
的总和。
 组织成员待人接物的行为特点；信奉的价值
观；游戏规则；工作环境和气候；组织成员
的能力；思维习惯和语言模式；成员间对事
物、意义和目标的共同理解等。

4、重视文化机制
组织文化对于公务员能否坚持有道德的行为有着
重要的影响力。

一方面，组织文化可能会使道德的公务员和良
好的制度无法发挥作用。面对强大的非正式组织文
化，正气可能无法张扬，不正之分还会成为主流。

另一方面，如果因势利导，组织文化又能 可能
为培育公务员道德提供良好的土壤和环境。

（二）个体自律机制
即使在他个人独立工作、无
人监督、有做各种坏事的可能的
时候，他能够“慎独”，不做任
何坏事。他的工作经得起检查，
绝不害怕别人去检查。
—— 《论共产党员的修养》
（二）个体自律机制
 1、培养积极的职业态度
2
3、养成良好的职业习惯
 4、培养完善的职业良心
1、培养积极的职业态度
 态度决定一切。
 对公务员来说，一些价值具有格外重要的意
义，其中包括：诚实、正直、公平和协作精
神。当这些核心价值被破坏时，公务员就可
能丧失对职业的热情，工作表现不佳。
职业态度消极

思想懈怠，行为懒惰

工作拖延，效率低下

不思进取，固步自封

敷衍应付，得过且过

借口不断，没有自信

只讲工资，不讲贡献
职业能力低下

只见问题，不见办法

只会抱怨，不懂应对

只知获得，不愿付出

业务不熟，水平不高

学历很高，能力很差

资历很老，知识很旧
职业操守缺失

见异思迁，频繁跳槽

投机取巧，藐视规则

见利忘义，损公肥私

言而无信，弄虚作假

虎头蛇尾，有始无终
坚持就是胜利？
3、确立明确的职业目标
哈佛的调查
哈佛大学有一个非常著名的关于目标
对人生影响的跟踪调查。对象是一群智力、
学历、环境等条件都差不多的年轻人，调
查结果如下：
结果：
有清晰且长期的目标
3%
有清晰但短期的目标
10%
有较模糊目标
60%
无目标
27%
二
十
五
年
后
：
25年来几乎都不曾更改过自己的人生目标。他
们都朝着同一个方向不懈地努力，现在，他们
几乎都成了社会备界的顶尖成功人士，他们中
不乏白手创业者、行业领袖、社会精英
3%
大都生活在社会的中上层。他们的共同特点是， 10%
那些短期目标不断被达成，生活状态稳步上升，
成为各行各业的不可或缺的专业人士。如医生、
律师、工程师、高级主管等等
几乎都生活在社会的中下层面，他们能安稳
地生活与工作，但都没有什么特别的成绩
几乎都生活在社会的最底层，他们的生活都
过得很不如意，常常失业。靠社会救济，并
且常常都在抱怨他人，抱怨社会，抱怨世界
60%
27%
如果没有目标
命中是偶然的，打不中是必然的！
职
业
规
划
是
个
人
职
业
道
德
的
支
柱
认识自己的能力
认识自己的能力
认清自己所处的地位
认清自己所处的地位
确定规划
确定目标
应该注意
应该注意
的问题
的问题
莫把贪欲当目标
莫把贪欲当目标
量力而行，符合实际
量力而行，符合实际
努力付诸实施
努力付诸实施
3、培养良好的职业习惯
行为科学研究表明：
一个人一天的
行为只有5％是属于
非习惯性的，而95％
的行为都是习惯性的。
习惯去做失败者不做的事
这就是成功的指南
3、培养良好的职业习惯
 习惯的养成会受到环境和人自身两个方面
的影响。
 环境的影响又可以分为两个方面，一是硬
性的条款规定（行为规范和守则），二是
周围人行为方式的相互影响。
 人自身养成好习惯则首先需要明确基本价
值导向；其次在个人自身改善的意愿；第
三是坚持与自控力。
3、培养良好的职业习惯
 良好的职业习惯包括:
 向环境学习的习惯
 在竞争中生存的习惯
 尊重别人、替别人着想的习惯
 淡泊名利的习惯
 承担责任的习惯
4、培养良好的职业良心

职业良心可以看作是对职业职责的内化，它
是职员对自己的职业职责的主观认识，是职
员在履行其职业责任的过程中所形成的责任
意识以及对自我的职心行为进行评价的能力。
职业良心是职员在行政管理实践中形成的职
业情感、职业意志和职业断能力的总和。
公共服务伦理规范与职业良心的关系
其区别在于：其一，从形式上来说，伦理规范
是客观的；职业良心是主观的、个体的；第二，规
范与良心作用的方式不同。

其联系在于：伦理规范可以看作是职业良心的客
观内容。不同的时代，不同的阶级，不同的职业都
会形成不同的职业良心。

职业良心的重要性


黑格尔说：“即使在一个法纪最松驰的国
家里，一个有良心的人也不会胡作非为；他
会为自己订出立法者所忘记定的法律。”
四、公共服务服务伦理的现状与改进
（一）公共服务伦理的现状（重制订、轻执行、
缺监督）
 1、公共服务伦理规范制定（操作性、可行性、适
用性、规范与文化）
 2、公共服务伦理规范执行（有规矩不成方圆、知
行脱节、以人情代法理；移风易俗）
 3、公共服务伦理规范监督（法制是保证，监督是
关键、监督滞后、组织监督与群众监督脱节）

2、公共服务伦理的改进
个体道德品质
组织文化
伦理决策技巧
范例
精神品质
德性
职业价值观
行为守则
信条
组织制度
职责明确
社会期待
协作安排
法律和政策
谢 谢！
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