PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO PÚBLICO

Walter Pontes

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2ª. AULA

2) LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

- Conceitos / Definições / Princípios / Elaboração - Conteúdos; - Bases Legais;

BIBLIOGRAFIA: Leitura Obrigatória:

CULAU, Ariosto Antunes. Planejamento e Orçamento como Instrumentos de gestão. EGAP/FUNDAP, 2004.

GARCEZ, A.SILVEIRA, José Paulo. Gestão Pública orientada para resultados no Brasil. Trabalho apresentado no 1º Encontro Internacional de Gestão Pública. OCDE, Paris, julho, 2002.

Leitura complementar:

CORE, Fabiano G. Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento. Texto para Discussão, ENAP-44, 2001. Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento.

AZEVEDO, Luiz C.L. Investimento em infraestrutura no Plano Plurianual – PPA 2004-2007 – Uma visão geral. Texto para discussão nº. 1024, IPEA, Brasília, jun./2004. MODESTO, Prof. Paulo. Participação Popular na Administração Pública: mecanismos de operacionalização. Revista Eletrônica de Direito do Estado – REDAE, n.2, abr., mai., jun. de 2005.

Leis Orçamentárias

PPA

Plano

PLANO DIRETOR LDO

Orientações / Prioridades

Políticas Públicas e Programas de Governo LOA

Execução

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é, também, uma lei ordinária, contudo é válida apenas para um exercício. Determina as prioridades que a LOA deverá atender e dispõe sobre as orientações para a elaboração do PLOA.

O Projeto de LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo à Câmara Municipal até o dia 30 de abril de cada ano (8 meses antes do encerramento da sessão legislativa). 

EXIGÊNCIA LEGAL

De acordo com o § 2º do art. 205 da Lei Orgânica do Município, a LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na Legislação Tributária e Política de Pessoal do Município.

O Módulo Integrador do Processo de Planejamento é o:

PROGRAMA

PPA LDO ORÇAMENTO

PERÍODO DE 4 ANOS



Diagnóstico



Objetivos



Público-Alvo



Indicadores



Ações, Produtos e Metas



Unidades Executoras



Fonte de Recursos



Custo TOTAL PERÍODO ANUAL Prioridades para alocação de recursos no orçamento.



Ações, Produtos e Metas PERÍODO ANUAL



Ações, Produtos e Metas (Atividades, Projetos e Operações Especiais)



Valor das ações por Grupo de Despesa



Valor Total do PROGRAMA no exercício



OBJETIVOS (Exigências da CF e LRF) • Estabelecer equilíbrio entre receita e despesa; • Definir metas e prioridades da Administração Pública ( ponte entre o PPA e a LOA ); • Orientar a elaboração da LOA ( Quais os setores receberão mais recursos, limites para os decretos de abertura de créditos suplementares, % para o Legislativo ) ; • Dispor sobre a alteração na legislação tributária ( elevação da alíquota IPTU );



OBJETIVOS (Exigências da CF e LRF) • Estabelecer política de aplicação da agência financeira oficial de fomento; • Estabelecer critérios e forma de limitação de empenho; • Projetar metas fiscais para o exercício em referência e para os 2 seguintes; • Estabelecer regras para a programação financeira e o cronograma mensal de desembolso;



OBJETIVOS (Exigências da CF e LRF) • Dispor sobre a despesa de pessoal e encargos sociais ( Haverá revisão salarial? Aumento Real de Salários, Novos Cargos, Plano de Carreira ); •Estabelecer regras para a concessão de subvenções sociais a entidades filantrópicas ( nome da entidade, valor, metas ); • Definir a utilização do recurso orçamentário para o ano, se não aprovada a LOA até 31 de dezembro;



OBJETIVOS (Exigências da CF e LRF) •Apresentar considerações sobre possibilidade de ocorrer riscos fiscais e providências caso venham acontecer;

•

Critérios para contingenciamento de Recursos; •Definir a reserva de contingência com base em percentual da receita corrente líquida, definindo X% na Lei Orçamentária;



OBJETIVOS (Exigências da CF e LRF) •Condições para transferir recursos para entidades da Administração Indireta ( cumprimento de metas pelas Fundações );

•

Regras para avaliar a eficiência das ações desenvolvidas( Estruturação de Custos por atividades ); •Autorização para o município auxiliar o custeio de despesas próprias do Estado e da União ( PM, Bombeiros, Fórum, Cartório Eleitoral ); • Critérios para início de novos projetos, após adequado atendimento dos que estão em andamento;



COMPOSIÇÃO DA LDO:

Diretrizes textuais (Projeto de Lei) Anexo de metas e prioridades Anexo de metas fiscais ( Resultado Nominal, Primário, Avaliação do cumprimento das metas do ano anterior, Evolução do PL, Avaliação atuarial do IPSM, Compensação de Renúncia Fiscal – LIF, Estoque da Dívida ) Anexo de Riscos Fiscais ( pagamentos incertos – ação judicial )

3ª. AULA

3) LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

- Conceitos / Definições / Princípios / Elaboração - Conteúdos; - Orçamento Público - Histórico; - Bases Legais; - Orçamento – Programa

LOA - Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é uma lei ordinária, cuja validade abrange somente o exercício fiscal a que se refere. De acordo com os incisos I, II e II do art. 206 da LOM-São José dos Campos, a LOA compreenderá o orçamento fiscal dos poderes municipais, fundos,órgãos e entidades da adm. Direta e indireta, inclusive fundações; orçamento de investimento das empresas em que o município detenha maior parte do capital social com direito a voto (URBAM) e o orçamento da seguridade social. (Saúde, Previdência, Assistência Social) A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo municipal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento. O art. 208 da LOM determina que o (PLOA) Orçamento deva ser encaminhado pelo executivo até 30/09 e votado e aprovado até 30/11 do ano em curso. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Prefeito e se transforma na Lei Orçamentária Anua l.

LOA - Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo tem autorização na própria LOA para abrir por decreto créditos suplementares até determinado limite (20%) ou submeter à Câmara Municipal projeto de lei de abertura de crédito adicional especial (Novos Programas ou Projetos ou Atividades) Por outro lado, crises econômicas ou quedas significativas de arrecadação já obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pela LOA. São chamados de Decretos de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.

LOA – Lei Orçamentária Anual

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria da Fazenda elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com as demais Secretarias e órgãos e também com Poder Legislativo. Por determinação do art. 48, § único da LRF, em todas as fases (Elaboração, Discussão e Votação) devem ser assegurado a participação popular, que pode ser através de Audiências Públicas. Acompanha o projeto uma Mensagem do Prefeito, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do município e suas perspectivas.

Orçamento Público

O orçamento público possui uma variedade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo.

Orçamento tradicional

Evolução dos modelos

Orçamento Programa Orçamento focado nos resultados Insumos Processo Eficiência Produtos Efetividade Resultados

Origem e evolução

O Direito Orçamentário surge na Inglaterra em três etapas:

Parlamento autoriza as receitas

“No tax without representation” (Magna Carta, 1215); “Petition of Rights” (1628)

Parlamento aprova as despesas

Defesa contra os escoceses (1348 e 1353); guerra contra a Holanda (1665) Após a Revolução Gloriosa, a regra passa a ser aplicada de forma ampla (1688)

Apreciação anual das receitas e despesas públicas

"Bill of Rights“ (1688): a cada ano, definição dos recursos para a manutenção da Armada Real e da família real Orçamento inglês plenamente desenvolvido no início do século XIX

“Orçamento é o ato por meio do qual são previstas e autorizadas as receitas e despesas do Estado e das demais entidades que por lei estão submetidas a essas mesmas regras” (Decreto de regulação francês de 31-5-1862).

Conceito clássico e tradicional Finalidade do orçamento: instrumento de controle

político e financeiro

Ênfase nos aspectos financeiros

“Plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa” (Allan D. Manvel – 1944).

Conceito

moderno

, contemporâneo Finalidade do orçamento: instrumento de gestão Ênfase nos aspectos financeiros e físicos

Características Básicas do Orçamento Moderno

1) Resultados/efetividade:

Que problemas o governo deseja combater?

Que oportunidade aproveitar?

Adequação de produtos criados e seus impactos.

2) Seleção de ações em base técnica

Recursos, metas, estrutura, prazos, responsabilidade; Integração, planejamento e orçamento; Qual o impacto (em termos de resultados) para a sociedade?

Três diretrizes do Orçamento Moderno

Recuperação das prerrogativas do Legislativo em matéria orçamentária; Unificação orçamentária; e Fiscal+seguridade+investimento (estatais); Integração entre plano e orçamento: PPA+LDO+LOA

PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

No Brasil...

O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.

Orçamento-Programa: estrutura

No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.  Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.  Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas.  Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos destes programas.

Em síntese:

· As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções; · Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções; · Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.

FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES DE GOVERNO FUNÇÕES SUBFUNÇÕES

01 02 – Legislativa – Judiciária 031 - Ação Legislativa 032 - Controle Externo 061 - Ação Judiciária 062 - Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 03 - Essencial à Justiça 091 - Defesa da Ordem Jurídica 092 - Representação Judicial e Extrajudicial 04 – Administração 121 - Planejamento e Orçamento 122 - Administração Geral 123 - Administração Financeira 124 - Controle Interno 125 - Normatização e Fiscalização 126 - Tecnologia da Informação 127 - Ordenamento Territorial 128 - Formação de Recursos Humanos 129 - Administração de Receitas 130 - Administração de Concessões 131 - Comunicação Social 05 - Defesa Nacional 06 - Segurança Pública 09 - Previdência Social 10 – Saúde 151 - Defesa Área 152 - Defesa Naval 153 - Defesa Terrestre 181 – Policiamento 182 - Defesa Civil 183 - Informação e Inteligência 07 - Exteriores Relações 08 - Assistência Social 211 - Relações Diplomáticas 212 - Cooperação Internacional 241 - Assistência ao Idoso 242 - Assistência ao Portador de Deficiência 243 - Assistência à Criança e ao Adolescente 244 - Assistência Comunitária 271 - Previdência Básica 272 - Previdência do Regime Estatutário 273 - Previdência Complementar 274 - Previdência Especial 301 - Atenção Básica

11 – Trabalho 12 – Educação 13 – Cultura 14 - Direitos da Cidadania 15 – Urbanismo 16 – Habitação 17 – Saneamento 18 - Gestão Ambiental 19 - Ciência e Tecnologia 331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 332 - Relações de Trabalho 333 – Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho 361 - Ensino Fundamental 362 - Ensino Médio 363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - Educação Infantil 366 - Educação de Jovens e Adultos 367 - Educação Especial 391 - Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 392 - Difusão Cultural 421 - Custódia e Reintegração Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 – Assistência aos Povos Indígenas 451 - Infra-Estrutura Urbana 452 - Serviços Urbanos 453 – Transportes Coletivos Urbanos 481 - Habitação Rural 482 - Habitação Urbana 511 - Saneamento Básico Rural 512 - Saneamento Básico Urbano 541 - Preservação e Conservação Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperação Degradadas 544 - Recursos Hídricos 545 – Meteorologia de Áreas 571 - Desenvolvimento Científico

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Unidade – Só existe um orçamento no exercício para cada ente federativo (Um para a União, um para cada Estado, e um para cada Município). Cada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

Universalidade – o Orçamento agrega todas as receitas e despesas dos Poderes, fundos, entidades diretas ou indiretas. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento. Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado de um ano. No Brasil, este período corresponde ao exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.

Legalidade – O Orçamento é uma peça legal, e como tal, é sempre objeto de uma lei específica.

Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.

Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas, no mínimo, por modalidade de aplicação.

Publicidade – O Orçamento deve ser divulgado no Boletim Oficial do Município.

Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser sempre iguais às Receitas Previstas (se possível). Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.

Orçamento-Bruto - A receita e a despesa, constantes do Orçamento, exceto as constitucionais (transferências constitucionais), devem aparecer pelo valor total ou valor bruto, sem deduções. Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as transferências constitucionais, para manutenção e desenvolvimento do ensino, FPM, etc. e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.

·

Programação – Na elaboração do Orçamento, há que se obedecer a determinadas classificações orçamentárias previamente existentes. Em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa do Governo (Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, etc.). A função é o nível mais elevado de uma das classificações orçamentárias denominada classificação funcional da despesa. As funções, na classificação funcional, se dividem em subfunções, que se dividem, por sua vez, em programas, com projetos, atividades ou operações especiais a realizar no tempo. Programar uma despesa nada mais é do que enquadrá-la em classificações, de maneira a ficar claramente definido o que a despesa corresponde, se ela é um projeto do Governo, ligada a qual programa, dentro de qual função, etc. Esta classificação da despesa em funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais, é a própria programação do Orçamento.

Os Poderes...

Cabe ao Executivo consolidar as propostas de todos os Poderes. Pois, o Poder Legislativo tem autonomia para elaborar suas propostas orçamentárias.

Se o Poder Legislativo não encaminhar as propostas orçamentárias dentro do prazo da LDO, o Executivo deve considerar os valores da LOA em vigência (ajustados aos limites da LDO). Se a proposta do Legislativo for encaminhada em desacordo com os limites estabelecidos pela LDO, o Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação e envio do projeto de lei para a apreciação do Legislativo.

Passo 1: Câmara Municipal

Na Câmara, a proposta é primeiramente analisada por até 3 (três) comissões permanentes de Vereadores e depois apreciada por todo o plenário.

Os Vereadores podem apresentar emendas ao projeto original, individual ou coletivamente. No caso da LOA, eles podem modificar os créditos orçamentários previstos para cada órgão ou entidade pública, por exemplo.

Passo 2: as alterações do Legislativo

As alterações do Legislativo têm limites:

•

Não podem aumentar o total de despesas previsto no orçamento (há exceções);

•

Ao incluir nova despesa ou aumentar despesa já prevista, deve indicar os recursos a serem cancelados de outra programação para cobrir o novo gasto;

•

Ser compatível com as disposições do PPA e da LDO;

•

É proibido cancelar ou diminuir despesas com pessoal, benefícios da previdência, transferências constitucionais, juros e amortização da dívida pública.

O Legislativo

O Legislativo tem a tarefa, mediante controle externo, de zelar pela boa execução do orçamento.

Isso porque o Legislativo recebeu da Constituição e da LOM a função da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Município e das entidades da administração direta e indireta (...).