Prof. dr Biljana Rakić [email protected]

JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

POJAM JPP



U širem smislu

-

skup zajedničkih inicijativa

javnog sektora i privatnog sektora u kojima svaki subjekt doprinosi određenim resursima, shodno svojim mogućnostima i učestvuje u planiranju i odlučivanju. 

U užem smislu

-

poslovni poduhvati

, u okviru kojih javni i privatni sektor udružuju sredstva i znanja kako bi, kroz odgovarajuću raspodelu odgovornosti, rizika i profita, na najbolji način zadovoljili jasno definisane javne potrebe.

POJAM JPP

 Prema EU

- oblik kooperacije

između javnog i privatnog sektora s ciljem da se osigura finansiranje, gradnja, obnova, upravljanje i održavanje neke infrastrukture ili pružanje usluga. 

Zakon o JPP i koncesijama

-

dugoročna saradnja

između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata i pružanja usluga.

Zajednička obeležja svih definicija

 Partnerstvo uključuje dva ili više subjekata od kojih je jedan učesnik iz javnog sektora, a jedan iz privatnog,  svi učesnici u projektu imaju poziciju principala,  uspostavlja se dugoročna i stabilna saradnja među partnerima,  svaki od učesnika unosi nešto u partnerstvo 

podeljena odgovornost za proizvedene autpute,

tj. pružene usluge.

   

OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a...

dugoročna ugovorna saradnja – 25 ili 30 godina, ugovorom se definiše integracija svih etapa projekta tokom trajanja ugovora, podela investicija, odgovornosti i zasluga, ugovorom su definisane zahtevane izlazne performanse, javni je onaj partner koji definiše ciljeve gradnje sa stanovišta javnog interesa i propisuje zahteve za standardima izgradnje, održavanja i kvaliteta usluga, a u isto vreme snosi odgovornost za kontrolu izvršenih radova i usluga.

  

...OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a

na privatnog partnera se prenose rizici koje bi inače snosio javni sektor, s tim da raspodela rizika zavisi u svakom pojedinačnom slučaju, odnosno svaki partner snosi onu vrstu rizika kojom može bolje da upravlja, javni partner plaća naknadu privatnom partneru za izgradnju i vođenje izgrađenog objekta i preuzima obavezu da će se izgrađeni objekat koristiti za ugovorenu namenu, izgrađeni objekat se nakon ugovorenog perioda vraća javnom sektoru u vlasništvo.

Dilema javnog sektora

(“make” or “buy” decision)

Tradicionalni oblici obavljanja javnih poslova od strane javnog sektora

JPP

Privatizacija – obavljanje javnih poslova od strane privatnog sektora

VRSTE JPP-a

Prema Skelcheru postoji 5 vrsta JPP-a:

1 . javni leveridž (public leverage), 2. dodeljivanje ugovora (contracting-out), 3. franšizing, 4. zajednička ulaganja (joint ventures) i 5. strateško partnerstvo (strategic

partnership).

1. Javni leveridž

  Vlade koriste pravne i finansijske resurse koji su im na raspolaganju kako bi stvorile uslove za unapređenje ekonomske aktivnosti i privrednog rasta.

Vlade podstiču i navode menadžere iz privatnog sektora u pravcu ciljeva javne politike.

Primenjuju se određene mere u paketu (npr. unapređenje infrastrukture, finansijski podsticaji, usluge podrške kompanijama) kako bi se podstaklo ekonomsko oživaljavanje određenog područja.

2. Dodeljivanje ugovora



Podrazumeva odvajanje kupca usluge od dobavljača.

 Država se javlja u ulozi kupca, definišući usluge i njihov kvalitet, a zatim dodeljuje ugovore o nabavci privatnoj kompaniji ili neprofitnoj organizaciji.  Dodeljivanje ugovora predstavlja rezultat procesa konkurentne javne nabavke ili procesa tržišnog testiranja u kome se smatra da dobavljač iz javnog sektora ne nudi najbolje rešenje.

3. Franšizing

 Podrazumeva dodeljivanje licence za isporuku javnih usluga od strane države, kompaniji iz privatnog sektora ili neprofitnoj organizaciji. Pri tome privatni učesnik ostvaruje profit u formi korisničkih naknada (user fees).  Kod franšiza, kao i kod ugovora, država je naručilac a privatna organizacija isporučilac, ali ova dva modela razlikuju se po načinu plaćanja isporučiocu.  Naime, u slučaju dodeljivanja ugovora za isporuku javnih usluga država plaća isporučiocu za uslugu, dok su u slučaju franšizinga krajnji korisnici usluga ti koji snose troškove .

4. Zajedničko ulaganje

   

Zajednička ulaganja nastaju kada dva ili više učesnika žele da se uključe u zajednički projekat i da pri tom zadrže svoju nezavisnost.

Ona omogućuju koordinaciju važnih odluka nezavisnih učesnika koje se odnose na projekat koji je zaokružen u pogledu delokruga i finansijskih sredstava partnera. Zajedničkim ulaganjima se može upravljati kroz partnerstvo ili kroz poseban korporativni entitet – društvo posebne namene (

special purpose vehicle

). Zajednička ulaganja se u velikoj meri koriste za realizaciju javnih ciljeva izgradnje i obnove infrastrukture (uključujući škole, javni transport, bolnice, zatvore, puteve, avio prevoz).



5. Strateško partnerstvo

Strateško partnerstvo između javnog i privatnog sektora uključuje situacije u kojima ne postoje razlike između javnih i privatnih partnera i gde postoje organizacione veštine koje imaju za cilj zajednički korisne rezultate.



Karakteriše ga otvorena priroda strateškog udruživanja, potpuna podela rizika i odgovornosti, kao i nezavisan sadržaj efekata koji iz njega proizilaze.

 Veza zasnovana na poverenju spaja zajedničke ciljeve partnera, a zamenjuje primat pravnih instrumenata i sumnju javnih partnera da će biti prevareni od strane privatnih partnera .

OBLICI JPP

 Projektovanje i izgradnja – DB (Design & Build) je odnos ugovorne saradnje između javnog i privatnog sektora u kome privatni partner projektuje i gradi infrastrukturu ili određeni objekat, u skladu sa specifikacijom javnog sektora i za određenu fiksnu cenu čime se troškovni rizik prenosi na privatni sektor.  Kod ovakvog oblika ugovorne saradnje javni sektor obezbeđuje sredstva za finansiranje, pruža uslugu, održava objekat i vlasnik je izgrađenog objekta.

 Korišćenje i održavanje - O&M (Operation &

Maintenance)

je odnos ugovorne saradnje u kome privatni partner u skladu sa potpisanim ugovorom i pod određenim uslovima, koristi i održava javnu imovinu, a vlasništvo nad imovinom ostaje u rukama države.  Prihodi za privatnog partnera povezani su sa ostvarenim performansama.

 Dozvola za obavljanje delatnosti (Operation License) se koristi kod IT projekata gde privatna kompanija dobija dozvolu ili pravo da pruža javnu uslugu u određenom vremenskom periodu.  Privatno finansiranje (Finance Only) neposredno finansira projekat. je oblik kada privatni sektor (obično finansijska ustanova),  Svi troškovi finansiranja idu na teret javnog sektora, koji snosi sve rizike izgradnje i eksploatacije.

 Projektovanje, izgradnja i korišćenje – DBO (Design & Build & Operate) je kada privatni sektor po zahtevima i specifikacijama javnog sektora, projektuje i gradi javnu infrastrukturu, najčešće po fiksnoj ceni, a troškove finansiranja snosi javni sektor.  Po završetku izgradnje, privatni sektor uzima objekat u dugoročni zakup i koristeći ga, pruža uslugu.

 Izgradnja, korišćenje i transfer – BOT (Build & Operate & Transfer) je kada privatni sektor po projektima javnog sektora gradi javno dobro i koristeći ga, pruža javnu uslugu.  Privatni sektor kao pružalac usluge pod kontrolom javnog sektora, naknadu za pružanje usluga naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika.  Istekom višegodišnjeg zakupa, javno dobro se vraća javnom sektoru.

 Izgradnja, posedovanje, korišćenje i transfer – BOOT (Build & Own & Operate & Transfer) je oblik kada privatna kompanija na osnovu projekata javnog sektora gradi, koristi i zadržava dobro u svom vlasništvu za ugovoreno vreme trajanja aranžmana.  U određenom periodu naplaćuje korišćenje, nakon čega se vlasništvo nad dobrom predaje javnom sektoru, bez naknade.  Privatni sektor preuzima u potpunosti i operativno upravljanje određenim infrastrukturnim objektom za vreme trajanja ugovora.

 Zakup, razvoj i korišćenje – LDO (Lease & Develop & Operate) je slučaj kada privatni partner uzima javno dobro u zakup, tehnološki i funkcionalno ga razvija i unapređuje i upravlja njegovim korišćenjem.

 Izgradnja, zakup, korišćenje i transfer – BLOT (Build & Lease & Operate & Transfer) je oblik kada privatni partner gradi javno dobro i uzima ga u zakup. Vlasništvo ostaje u javnom sektoru, a privatni sektor pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka javno dobro se vraća javnom sektoru.

 Kupovina, posedovanje, korišćenje i transfer – BOOT (Buy & Own & Operate & Transfer) ugovoreni broj godina i pruža uslugu. je oblik kada privatni partner kupuje javno dobro, koristi ga  Istekom određenog ugovorenog roka, javno dobro se vraća u javno vlasništvo.  Kupovina, posedovanje i korišćenje – BOO (Buy & Own & Operate) je kada privatni sektor kupuje i upravlja javnim dobrom u svom vlasništvu, bez obaveze da imovinu transferiše javnom sektoru. Javni sektor vrši kontrolu kvaliteta pruženih usluga.

 Kupovina, izgradnja i korišćenje – BBO (Buy & Build & Operate) je oblik u kome privatni sektor kupuje javno dobro, unapređuje ga i koristi.

 Istekom ugovorenog roka, privatni sektor zadržava svoje vlasništvo nad javnim dobrom.

 Najzastupljeniji oblik JPP-a u praksi je Build & Finance & Operate). DBFO projektovanje, izgradnja, finansiranje i korišćenje (Design &  Ovaj oblik JPP-a uključuje vladu koja jasno definiše vrstu i kvalitet usluge ili dobra koje želi da dobije, a zatim ulazi u dugoročnu ugovornu vezu sa kompanijom ili konzorcijumom koji preuzima na sebe obavezu da projektuje, finansira, izgradi i koristi objekat, kao i da isporučuje neke od usluga koje su sa njim povezane (najčešće održavanje, čišćenje i obezbeđenje).

 Vlada plaća za ta dobra ili usluge u određenom srednjoročnom ili dugoročnom periodu, kroz takse ili prihode .

Tradicionalno pružanje javnih usluga vs. JPP

  

Faktori koji motivišu javni sektor da primeni model JPP

loše performanse preduzeća iz javnog sektora, koje su često povezane sa netransparentnim finansiranjem i neefikasnim i koruptivnim metodama obezbeđivanja javnih usluga,

neadekvatni tehnički i upravljački resursi u javnom

sektoru i investicioni zahtevi koji prevazilaze javne izvore, pre svega zbog visokih inicijalnih kapitalnih troškova investicija u infrastrukturu, kao i značajnih troškova većih periodičnih održavanja za koje država nema dovoljno sredstava.

KORISTI OD JPP-a ZA JAVNI SEKTOR

 poboljšanje kapaciteta javnog sektora da razvije integrisana rešenja,  olakšavanje procesa stvaranja kreativnih i inovativnih rešenja,  smanjenje troškova i vremena potrebnog za implementaciju projekta,  transfer rizika,  privlačenje većih i potencijalno sofisticiranijih ponuđača za projekat,

 pristup veštinama, iskustvu i tehnologiji,  smanjenje broja administracije uz istovremeno povećanje broja javnih investicija,  ekonomija obima,  nadzor i kontrola kvaliteta obezbeđivanja javne usluge,  izbegavanje ograničenja u pogledu zaduživanja države.

KORISTI OD JPP-a ZA PRIVATNI SEKTOR

 smanjenje troškova podinvestiranja i agencijskih troškova,  ostvarivanje planiranog profita,  smanjenje zaduženosti matične kompanije.

Ove koristi se ostvaruju putem mehanizama

konkurencije, ekonomije obima i tehnike projektnog finansiranja.

OGRANIČENJA U PRIMENI JPP-a

1.

2.

3.

Objašnjenje za probleme u razvoju partnerstva leži u kombinaciji

tri faktora

: kompleksna struktura učesnika, institucionalni faktori i strateški izbori javnih i privatnih učesnika.

Ograničenja u primeni JPP-a:

 pravni okvir – u mnogim zemljama ne postoji pravni okvir za JPP,  finansije veliki – u zemljama u razvoju gde postoje tržišni i politički rizici,  javna prihvatljivost javni konsenzus za – neophodan je širok uključivanje privatnih finansija, a u isto vreme javna administracija mora da ima kapacitet da pregovara i upravlja uspešnim projektima.

RIZIK U JPP-u

Formiranje detaljne matrice rizika je neophodno u postupku definisanja projekta JPP-a.

Ona obuhvata:  identifikaciju svih rizika vezanih za projekat,  analizu finansijskog efekta rizika,  procenu verovatnoće rizika,  alokaciju rizika.

VRSTE RIZIKA

Kategorizacija i alokacija rizika

JPP U SVETU

JPP U EVROPI

Izvor: EPEC, Market Update (various issues)

Učešće pojedinih zemalja na evropskom tržištu prema broju projekata JPP-a

Velika Britanija 67.1% Portugalija 3.1% Italija 2.4% Francuska Španija 10.1% Nemačka 4.9% Ostale zemlje 7.0%

JPP U SRBIJI

 Na nacionalnom nivou

nema primera

.

 Na lokalnom nivou ima primera, ali uglavnom u obliku poveravanja delatnosti privatnom partneru.

 Najveći broj partnerstava je ugovoren u oblasti parking servisa, upravljanja otpadom, distribucije gasa iz razloga:    manjih ulaganja, kraćeg perioda povraćaja sredstava i nižeg rizika u investiranju.

 U samo tri lokalne samouprave (Sombor, Ćićevac, Užice) je zabeleženo osnivanje zajedničkih društava i to u oblasti distribucije gasa.

      

Osnovni razlozi

za uspostavljanje JPP-a za lokalne samouprave su: neefikasnost javnih komunalnih preduzeća u pružanju javnih usluga, zastarelost opreme i infrastrukture, nedovoljan obim i kvalitet pružanja javnih usluga, snažan uticaj politike na upravljanje i organizaciju javnih usluga, nedostatak stručnih kadrova u jednicama lokalne samouprave, privlačenje dodatnih finansijskih sredstava za razvoj lokalne samouprave i javnih usluga, nemogućnost poštovanja standarda zaštite životne sredine .

Problemi u primeni modela JPP-a na lokalnom nivou:

      priprema studije izvodljivosti, način izbora partnera u strateškom JPP-u i obavezna sadržina ugovora, organizacioni oblik strateškog JPP-a i vrsta delatnosti koju ono može da obavlja, administrativna kontrola cena komunalnih usluga , upravljanje i raspolaganje javnom imovinom u aranžmanima JPP-a, pristup javnosti informacijama o JPP-u.

Zakon o JPP i koncesijama

 Zakon koji sveobuhvatno reguliše oblast JPP-a u Srbiji je usvojen 22. novembra 2011. godine.

 Međutim, za njegovu uspešnu primenu je neophodno doneti još i kvalitetne i jasne podzakonske akte i sprovesti koordiniran nastup nadležnih državnih organa u razumevanju i primeni zakona.

CILJEVI NOVOG ZAKONA...

1) podsticanje primene javno-privatnog partnerstva u cilju izgradnje javne infrastrukture i pružanja usluga u javnom interesu, 2) obezbeđivanje kvalitetnih usluga od javnog značaja, 3) veća vrednost za uloženi (utrošeni) novackroz optimizaciju efikasnosti, delotvornosti i ekonomičnosti u pogledu ukupnih troškova vezanih za vlasništvo nad javnom infrastrukturom i u pružanju usluga od javnog značaja, 4) formiranje efikasnog mehanizma koji bi dozvolio svim nivoima vlasti da realizuju projekte kroz javno-privatno partnerstvo sa ili bez elemenata koncesije na osnovu jasnih pravila,

...

CILJEVI NOVOG ZAKONA

5) privlačenje domaćih i stranih investitora i banaka za finansiranje/sufinansiranje i vođenje projekata od opšteg interesa (učešće privatnog sektora), 6) obezbeđivanje pravnog okvira za transparentnu i pravičnu tendersku proceduru sa jednakim tretmanom svih ponuđača u postupku traženja privatnog partnera za takve projekte, 7) usklađivanje sa propisima EU, posebno u oblasti javnih nabavki, 8) usklađenost sa međunarodnim standardima i najboljom međunarodnom praksom.

Predlozi projekata koji su dobili pozitivno mišljenje od strane Komisije za JPP...

     

Novi Sad

– izgradnja i proširenje optičke telekomunikacione mreže

Apatin

– izgradnja luke i drumskog terminala

Loznica, Topola, Srbobran, Niš, Jagodina, Šabac

– poveravanje delatnosti gradsko prigradskog prevoza putnika

Šabac

– DBFOM javne garaže

Zrenjanin

biogasa – proizvodnja toplotne i el. energije iz

Stara Pazova

– FBOM kanalizacione mreže

...Predlozi projekata koji su dobili pozitivno mišljenje od strane Komisije za JPP      

Niš

– zamena kotlova na lož ulje kotlovima na pelet u školama i predškolskim ustanovama

Topola, Žagubica

– poveravanje obavljanja komunalne delatnosti skupljanja i transporta komunalnog otpada Koncesija za autoput E-763 Beograd Požega

Batočina

– poveravanje proizvodnje i distribucije toplotne energije

Keleš

– izgradnja regionalnog centra za upravljanje otpadom

Topola

– rekonstrukcija, racionalizacija i održavanje javnog osvetljenja.