Transcript Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor: aktualnosti

BUDUĆNOST RAČUNOVODSTVA JAVNOG SEKTORA –
PRIMJENA IPSAS-A ILI EPSAS-A
Prof.dr.sc. Vesna Vašiček
Mr.sc. Gorana Roje
XVI. Međunarodni simpozij, Neum, rujan 2013.
Reforme računovodstva javnog sektora......



Vašiček, V., Vašiček, D., Roje, G.(2009): Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) vs.
računovodstvena regulativa u tranzicijskim zemljama
Roje, G. (2010): Međunarodni trendovi i aktualnosti u državnom računovodstvu
Roje, G. (2010): Tranzicija državnog računovodstva - od novčanog koncepta prema konceptu nastanka
događaja.

Roje, G. (2011): Državno računovodstvo članica EU - uskoro obvezna primjena obračunske osnove,

Roje, G. (2011): Razvoj i primjena Međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor,


Vašiček, V., Roje, G. (2012): Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor: aktualnosti i perspektive
primjene,
Vašiček, V., Roje, G. (2013): Glavne dileme u primjeni i daljem razvoju Međunarodnih računovodstvenih
standarda za javni sektor.

praksa, najbolja iskustva i znanja razvijenih zemalja,

dugotrajnost, zahtjevnost i kompleksnost procesa implementacije,

dinamika i način provođenja reforme državnog računovodstva u tranzicijskim zemljama (prioriteti,
mogućnosti, kontekst uključivanja u europske integracije)
Trendovi i perspektive razvoja računovodstva javnog
sektora
Trendovi:



poticanje primjene obračunske računovodstvene osnove u državnom računovodstvu i
budžetiranju,
razvoj i poticanje primjene IPSAS temeljenih na obračunskoj osnovi,
primjene metoda i tehnika upravljačkog računovodstva i računovodstva troškova na
procesima određenih javnih djelatnosti ( povezivanje strateških ciljeva i proračunskih
sredstava)
Perspektive:




intenziviran rad Odbora na izradi Koncepcijskog okvira za financijsko izvještavanje za jedinice
javnog sektora
rad EK na izradi jedinstvenih pravila i postupaka oblikovanja proračunskog okvira država
članicama EU: Direktiva Europskog vijeća o zahtjevima za proračunske okvire zemalja članica
EU
harmonizacija računovodstvenih standarda za javni sektor u Europskoj Uniji
prihvaćanje IPSAS kao polazne osnove u planiranju razvoja Europskih računovodstvenih
standarda za javni sektor (EPSAS).
IPSAS









svi subjekti JS koji pripremaju i prezentiranju FI na obračunskoj osnovi, osim javnih
poduzeća
pripremanje FI koji uključuju informacije o svim resursima koje kontrolira izvještajni
subjekt
pravila za konsolidaciju svih kontroliranih subjekata
detaljnija razrada pojedinih pitanja u računovodstva i financijskom izvještavanju javnog
sektora
skup odredbi i smjernica, preporuka (o načinima, metodama, postupcima provođenja
određenih aktivnosti) koje bi trebalo slijediti u praksi računovodstva i financijskog
izvješavanja u javnom sektoru
2000.- 2013. Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor je objavio
32 IPSAS, nekoliko ih je u pripremi (tkz. Nacrti)
Za 29 standarda kao predložak poslužili standardi koje susrećemo u privatnom sektoru
(MRS, MSFI) – prilagođeni odredbama koje uvažavaju specifičnosti javnog sektora
3 standarda specifična za poslovanje sektora opće države: IPSAS 22 – Objavljivanje
financijskih informacija o sektoru opće države, IPSAS 23 – Prihodi od nerazmjenskih
transakcija i IPSAS 24 – Objavljivanje proračunskih informacija u financijskim
izvještajima.
Posljednji objavljeni standard – IPSAS 32 (Ugovori o koncesijama: davatelj koncesije)
Koncepcijski okvir za financijsko izvještavanje za
jedinice javnog sektora u pripremi




prioritetni projekt Odbora, podloga za daljnji razvoj IPSAS-a na obračunskoj osnovi
Svrha: odraziti specifičnosti računovodstva javnog sektora (u terminološkom i sadržajnom
pogledu) i uspostaviti načela koja će poduprijeti financijsko izvješćivanje jedinica javnog
sektora koje su usvojile računovodstveno načelo nastanka događaja
prva četiri poglavlja koncepcijskog okvira objavljena su u siječnju 2013.godine i sastavni
su dio Priručnika 2013, drugi su u procesu izrade te se njihova objava očekuje u 2014.
godini
trenutno objavljena poglavlja definiraju:
•
ulogu Koncepcijskog okvira u razvoju IPSAS,
•
praktične smjernice za potrebe financijskog izvješćivanja,
•
primarne korisnike temeljnih financijskih izvještaja,
•
ciljeve financijskog izvještavanja tijela javnih vlasti
•
kvalitativne karakteristike i ograničenja informacija u financijskim izvještajima.
Pristupi reformi državnog računovodstva –
međunarodni pristup

Pristupi zemalja /institucija/međunarodnih organizacija reformi državnog računovodstva:
različita dinamika i kvaliteta promjena.

Komparativni prikazi česta tema znanstveno - istraživačkih radova

Sustavi i istraživanja pokazuju visok stupanj heterogenosti:






Transformacija državnog računovodstva članica EU nije upitna - nije upitno hoće li se model obračunske
osnove primijeniti već kada će se isti primijeniti.
Evidentan je trend djelomičnog ili potpunog napuštanja novčane osnove i postupni prijelaz na primjenu
obračunske osnove .
Implementacija obračunske osnove dugotrajan je i zahtjevan proces, u svakoj fazi prihvaća djelomično ili
potpuno rješenje pojedinog područja koje vodi u cjelini ka potpunoj primjeni obračunske osnove.
Iako je riječ o globalnom trendu postoje značajne razlike u načinima na koji se reforma provodi: sadržajni
obuhvat reforme (financijsko izvještavanje vs. budžetiranje), način/razina uvođenja modela obračunske
osnove (centralizirani vs. decentralizirani pristup, sektorski/segmentalni pristup), vrijeme provođenja.
Države koje su nedavno pristupile Europskoj Uniji sklonije su slijediti obračunski računovodstveni model
od starijih (povijesnih) članica. Među povijesnim članica EU, južne i središnje europske zemlje još uvijek
su više cash-based.
Harmonizacija nacionalnog računovodstvenog okvira s IPSAS vs. usvajanje IPSAS
Transformacija državnog računovodstva u RH i FBiH




RH:
Zakon o proračunu (NN 87/08) daje perspektivnu i široku osnovu za potpunu
primjenu IPSAS u Hrvatskoj,
provedbenim propisima određena su pravila mjerenja i vrednovanja koja se temelje
na modificiranoj obračunskoj osnovi što znači da nisu u potpunosti usklađeni s
zahtjevima IPSAS koji se temelje na obračunskoj osnovi,
članstvo u EU:
- Obvezna primjena i praćenje Direktive Europskog vijeća o zahtjevima za
proračunske okvire zemalja članica – rok kraj 2013.g.
- Ministarstvo financija RH - poduzeti su koraci u prilagođavanju podataka
zahtjevima ESA 95 – izmjene kontnog plana za proračune i proračunske korisnike



FBiH:
Prihvaćanje IPSAS kao standarda s obveznom primjenom u izvještavanju javnog
sektora pretpostavljeno je Zakonom o proračunu i Zakonom o računovodstvu
(trasiran put uvođenju obračunske osnove )
Nije određen rok za implementaciju rješenja iz zakonske regulative.
Transformacija državnog računovodstva u RH i BiH
Perspektive:



razinu primjene obračunske osnove i IPSAS tek predstoji jasno definirati u
provedbenim propisima,
kontekst poticanja primjene računovodstvene osnove nastanka događaja i
trasirane buduće primjene IPSAS (preporuka: fazni i segmentalni pristup)
kontekst punopravnog članstva RH u EU te uključenja FBiH u europske
integracijske procese (Direktiva Europskog vijeća o zahtjevima za
proračunske okvire zemalja članica EU (2011) - države članice moraju imati
uspostavljene državne računovodstvene sustave, primjenjujući obračunsku
računovodstvenu osnovu, te sveobuhvatno i dosljedno obuhvaćajući sve
pod-sektore opće države kao što je definirano Uredbom (EZ) br 2223/96
(ESA 95).
Primjerenost i prikladnosti primjene IPSAS - Eurostat





Nova Direktiva Europskog vijeća o zahtjevima za proračunske okvire zemalja
članica EU
Utvrđuju se detaljna pravila za proračunski okvir s ciljem poštivanja obveza u
pogledu deficita država članica - objava studeni 2011.
Države članice do 31. prosinca 2013. godine trebaju donijeti nacionalne provedbene
propise potrebne za usvajanje ove Direktive
U pogledu obveznog usvajanja i primjene IPSAS Direktiva Europskog vijeća iz 2011
godine zahtijevala je daljnje ispitivanje primjerenosti i prikladnosti usvajanja IPSAS u
2012.godini.
Sažetak ispitivanja proveo je Eurostat a objavila ga je Europska komisija u prosincu
2012.g.
Primjerenost i prikladnosti primjene IPSAS - Eurostat
Studija Eurostat-a o prikladnosti primjene IPSAS






Ispitivanje u 25 zemalja, 68 zaprimljenih priloga iz javnih konzultacija
glavni zagovornici primjene IPSAS su nacionalni i međunarodni odbori za
standarde, profesionalna udruženja i ministarstva financija, a protiv uvođenja su
uglavnom uredi za državnu reviziju
smatraju li se IPSAS prikladnima za primjenu u državnom računovodstvu članica
EU:
38% - „da“,
31% - smatra da bi IPSAS bili tek dijelomično prikladni,
28% ispitanika – “ne”
Primjerenost i prikladnosti primjene IPSAS - Eurostat
„da“
-
-
-
-
povećanje stupnja eksterne
odgovornosti i kontrole,
cjelovitost i usporedivost
informacija,
izbjegavanje troškova koji su
neizbježni u razvoju
nacionalnih
računovodstvenih standarda,
potpora unapređenju sustava
financijskog upravljanja,
prošireni obuhvat
računovodstvenih informacija
za mjerenje uspješnosti,
bolje upravljanje imovinom i
obvezama,
bolje sagledavanje učinaka
odluka javnog menadžmenta
na financijski položaj
subjekata javnog sektora,
trend usvajanja IPSAS
(zemlje, regije, međunarodne
organizacije)
„djelomično da“
-
-
-
-
-
ne pokrivaju sve specifičnosti
karakteristične za poslovanje
sektora opće države,
značajni troškovi i vrijeme
potrebni za proces
prilagodbe,
nisu pogodni za pripremu
statističkih podataka i
financijsko izvještavanje u
uvjetima prekomjernih
deficita,
nekompatibilnost IPSAS sa
nacionalnim regulatornim
okvira pojedinih zemalja
potreba za prilagodbom i
unapređenjem nacionalnih
računovodstvenih i
izvještajnih okvira
„ne“
-
-
-
-
nedorečenost smjernica
IPSAS u odnosu na
specifičnost zahtjeva u
državnom računovodstvu i
financijskom izvještavanju
(npr. pitanje oporezivanja,
socijalnih primanja,
mirovina),
složenost u provedbi
smjernica IPSAS za manje
subjekte/jedinice sektora
opće države,
česta revizija/dorada
postojećih standarda,
činjenica da su za većinu
IPSAS kao predložak
poslužili standardi koje
susrećemo u profitnom
sektoru,
nedovoljna informiranost
zemalja o standardima te
nedostatak iskustava koji
potvrđuju prednosti primjene
IPSAS.
Prema primjeni EPSAS-a

•
•
•


Razvoj EPSAS-a potaknut je :
mišljenjem da u današnje vrijeme kada države članice jamče za javni dug pojedinih
zemalja članica, nije prihvatljivo temeljiti proračun na isključivo novčanoj osnovi,
stajalištem da je potrebno jačati usporedivost proračuna zemalja članica, odnosno
poticati reformu sustava budžetiranja (proces planiranja i izvršavanja proračuna) prema
usvajanju obračunske osnove, a u cilju jačanja fiskalne transparentnosti Unije,
činjenicom da su odredbe IPSAS više orijentirane prema reformi financijskog izvještavanja
subjekata u sektoru opće države, a manje prema reformi izvještavanja o proračunu,
odnosno prema budžetiranju.
Izvješće Europske komisije za Europsko vijeće i Europski parlament IPSAS kao osnova za razvoj EPSAS
Osvrt na Eurostatovu konferenciju: „Prema primjeni Europskih
računovodstvenih standarda za javni sektor“
Prema primjeni EPSAS-a: Izvješće Europske komisije


IPSAS su prikladan okvir za izradu EPSAS, ali je naglašena i njihova manjkavost u dijelu nepotpunosti,
nedovršenosti, kontinuiranih i čestih promjena standarda, nedovoljnog prepoznavanja specifičnosti
javnog sektora.
Nužnost daljnjih dorada (dopuna i izmjena) postojećih i razvoja novih IPSAS:
(1) Mogućnost alternativnih računovodstvenih postupaka predstavlja ograničenje utvrđivanju zajedničke
prakse
(2) Postojeći paket IPSAS nije dovršen i u potpunosti ne obuhvaća za Uniju važna pitanja - potrebno je
riješiti otvorena specifična pitanja u javnom sektoru:
- porezi, MRSJS 23, Prihodi od nerazmjenskih transakcija
- socijalna davanja (MRSJS 19, Rezerviranja, nepredviđene obveze i nepredviđena imovina, Nacrt standarda 34,
Socijalna davanja: objavljivanje novčanih transfera fizičkim osobama i kućanstvima)
- kapacitet IPSAS u rješavanju problema konsolidacije računa na temelju definicijskog određenja i obuhvata opće
države kao osnovnog načela fiskalnog nadzora u Uniji.
(3) Postojeći paket IPSAS nije dovoljno stabilan – podložan je čestim promjenama (razvijanje publikacije
Koncepcijski okvir za financijsko izvještavanje za jedinice javnog sektora)

Postojeće IPSAS potrebno je klasificirati u tri skupine:
•
standardi koji se mogu usvojiti jer zahtijevaju tek manje prilagodbe smjernica,
•
standardi koje je potrebno većim dijelom doraditi/prilagoditi u svrhu usvajanja, te
•
standardi koje je nužno suštinski izmjeniti ili zamijeniti novim prijedlogom standarda.
Eurostatova konferencija: „Prema primjeni Europskih
računovodstvenih standarda za javni sektor“, svibanj
2013.
Sažeti zaključci:






Prijedlog razvoja budućih Europskih računovodstvenih standarda za javni sektor (EPSAS)
Budući će EPSAS pored primjene u sustavu financijskog izvještavanja subjekata opće države,
primjenjivati i u budžetiranju, sa ciljem usklađivanja ciljeva financijskog izvještavanja s prihvaćenim
proračunom.
Nastavak procesa harmonizacije računovodstvenih osnova na kojima se zasniva proračun pojedine
zemlje članice EU.
Predlaže se formiranje komiteta tj. odbora EPSAS-a kojeg bi činili predstavnici svih zemalja članica, a
imali bi mandat odlučivati o prijedlogu sadržaja standarda i prihvaćanju nihove primjene od strane zemlje
članice.
Predlaže se tijelo/radna grupa koja bi izradila tekst EPSAS-a, te u perspektivi radna grupa koja bi
tumačila EPSAS-e i davala uputu za njihovu primjenu.
Države članice čiji subjekti sektora opće države svoje financijsko izvještavanje temelje na punoj primjeni
načela nastanka događaja pozvane su podnijeti plan usvajanja standarda za sve podsektore opće države.

Proces primjene IPSAS i razvoja EPSAS otvara niz pitanja u svezi operacionalizacije iznjetih prijedloga:

u kojoj će mjeri i kako postojeći IPSAS zapravo poslužiti kao osnova za razvoj novih EPSAS,

koje je standarde potrebno mijenjati, nadograditi i prilagoditi, u kojem vremenskom roku i uz kolike
izdatke.
Hvala na pažnji!