Transcript JPP

Prof. dr Biljana Rakić
[email protected]
JAVNO-PRIVATNO
PARTNERSTVO
POJAM JPP
U
širem smislu - skup zajedničkih
inicijativa javnog sektora i privatnog sektora u
kojima svaki subjekt doprinosi određenim
resursima, shodno svojim mogućnostima i
učestvuje u planiranju i odlučivanju.
U
užem smislu - poslovni poduhvati, u
okviru kojih javni i privatni sektor udružuju
sredstva i znanja kako bi, kroz odgovarajuću
raspodelu odgovornosti, rizika i profita, na
najbolji način zadovoljili jasno definisane javne
potrebe.
POJAM JPP


Prema EU - oblik kooperacije između javnog i
privatnog sektora s ciljem da se osigura
finansiranje, gradnja, obnova, upravljanje i
održavanje neke infrastrukture ili pružanje
usluga.
Zakon o JPP i koncesijama - dugoročna
saradnja između javnog i privatnog partnera radi
obezbeđivanja finansiranja, izgradnje,
rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja
infrastrukturnih i drugih objekata i pružanja
usluga.
Zajednička obeležja svih definicija
 Partnerstvo
uključuje dva ili više subjekata od
kojih je jedan učesnik iz javnog sektora, a jedan
iz privatnog,
 svi učesnici u projektu imaju poziciju principala,
 uspostavlja se dugoročna i stabilna saradnja
među partnerima,
 svaki od učesnika unosi nešto u partnerstvo
 podeljena odgovornost za proizvedene autpute,
tj. pružene usluge.
OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a...

dugoročna ugovorna saradnja – 25 ili 30 godina,

ugovorom se definiše integracija svih etapa projekta
tokom trajanja ugovora, podela investicija, odgovornosti i
zasluga,

ugovorom su definisane zahtevane izlazne performanse,

javni je onaj partner koji definiše ciljeve gradnje sa
stanovišta javnog interesa i propisuje zahteve za
standardima izgradnje, održavanja i kvaliteta usluga, a u
isto vreme snosi odgovornost za kontrolu izvršenih radova
i usluga.
...OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a

na privatnog partnera se prenose rizici koje bi inače
snosio javni sektor, s tim da raspodela rizika zavisi u
svakom pojedinačnom slučaju, odnosno svaki partner
snosi onu vrstu rizika kojom može bolje da upravlja,

javni partner plaća naknadu privatnom partneru za
izgradnju i vođenje izgrađenog objekta i preuzima
obavezu da će se izgrađeni objekat koristiti za
ugovorenu namenu,

izgrađeni objekat se nakon ugovorenog perioda vraća
javnom sektoru u vlasništvo.
Dilema javnog sektora
(“make” or “buy” decision)
Tradicionalni
oblici obavljanja
javnih poslova
od strane
javnog sektora
JPP
Privatizacija –
obavljanje javnih
poslova od
strane privatnog
sektora
VRSTE JPP-a
Prema Skelcheru postoji 5 vrsti JPP-a:
1.
2.
3.
4.
5.
javni leveridž (public leverage),
dodeljivanje ugovora (contracting- out),
franšizing,
zajednička ulaganja (joint ventures) i
strateško partnerstvo (strategic
partnership).
1. Javni leveridž


Vlade koriste pravne i finansijske resurse koji su
im na raspolaganju kako bi stvorile uslove za
unapređenje ekonomske aktivnosti i privrednog
rasta.
Vlade podstiču i navode menadžere iz
privatnog sektora u pravcu ciljeva javne
politike.
Primenjuju se određene mere u paketu (npr.
unapređenje infrastrukture, finansijski podsticaji,
usluge podrške kompanijama) kako bi se
podstaklo ekonomsko oživaljavanje određenog
područja.
2. Dodeljivanje ugovora
 Podrazumeva
dobavljača.
odvajanje kupca usluge od

Država se javlja u ulozi kupca, definišući usluge i
njihov kvalitet, a zatim dodeljuje ugovore o nabavci
privatnoj kompaniji ili neprofitnoj organizaciji.

Dodeljivanje ugovora predstavlja rezultat procesa
konkurentne javne nabavke ili procesa tržišnog
testiranja u kome se smatra da dobavljač iz javnog
sektora ne nudi najbolje rešenje.
3. Franšizing

Podrazumeva dodeljivanje licence za isporuku javnih
usluga od strane države, kompaniji iz privatnog sektora
ili neprofitnoj organizaciji. Pri tome privatni učesnik
ostvaruje profit u formi korisničkih naknada (user fees).

Kod franšiza, kao i kod ugovora, država je naručilac a
privatna organizacija isporučilac, ali ova dva modela
razlikuju se po načinu plaćanja isporučiocu.

Naime, u slučaju dodeljivanja ugovora za isporuku
javnih usluga država plaća isporučiocu za uslugu, dok
su u slučaju franšizinga krajnji korisnici usluga ti koji
snose troškove.
4. Zajedničko ulaganje

Zajednička ulaganja nastaju kada dva ili više
učesnika žele da se uključe u zajednički projekat
i da pri tom zadrže svoju nezavisnost.

Ona omogućuju koordinaciju važnih odluka
nezavisnih učesnika koje se odnose na projekat koji
je zaokružen u pogledu delokruga i finansijskih
sredstava partnera.

Zajedničkim ulaganjima se može upravljati kroz
partnerstvo ili kroz poseban korporativni entitet –
društvo posebne namene (special purpose vehicle).

Zajednička ulaganja se u velikoj meri koriste za
realizaciju javnih ciljeva izgradnje i obnove
infrastrukture (uključujući škole, javni transport,
bolnice, zatvore, puteve, avio prevoz).
5. Strateško partnerstvo

Strateško partnerstvo između javnog i privatnog sektora
uključuje situacije u kojima ne postoje razlike između javnih
i privatnih partnera i gde postoje organizacione veštine koje
imaju za cilj zajednički korisne rezultate.

Karakteriše ga otvorena priroda strateškog udruživanja,
potpuna podela rizika i odgovornosti, kao i nezavisan
sadržaj efekata koji iz njega proizilaze.

Veza zasnovana na poverenju spaja zajedničke ciljeve
partnera, a zamenjuje primat pravnih instrumenata i sumnju
javnih partnera da će biti prevareni od strane privatnih
partnera.
OBLICI JPP
 Projektovanje i izgradnja – DB (Design & Build) je
odnos ugovorne saradnje između javnog i
privatnog sektora u kome privatni partner
projektuje i gradi infrastrukturu ili određeni objekat,
u skladu sa specifikacijom javnog sektora i za
određenu fiksnu cenu čime se troškovni rizik
prenosi na privatni sektor.
 Kod ovakvog oblika ugovorne saradnje javni sektor
obezbeđuje sredstva za finansiranje, pruža uslugu,
održava objekat i vlasnik je izgrađenog objekta.
 Korišćenje i održavanje - O&M (Operation &
Maintenance) je odnos ugovorne saradnje u
kome privatni partner u skladu sa potpisanim
ugovorom i pod određenim uslovima, koristi i
održava javnu imovinu, a vlasništvo nad
imovinom ostaje u rukama države.
 Prihodi za privatnog partnera povezani su sa
ostvarenim performansama.
 Dozvola za obavljanje delatnosti (Operation
License) se koristi kod IT projekata gde privatna
kompanija dobija dozvolu ili pravo da pruža javnu
uslugu u određenom vremenskom periodu.
 Privatno finansiranje (Finance Only) je oblik kada
privatni sektor (obično finansijska ustanova),
neposredno finansira projekat.
 Svi troškovi finansiranja idu na teret javnog sektora,
koji snosi sve rizike izgradnje i eksploatacije.
 Projektovanje, izgradnja i korišćenje – DBO
(Design & Build & Operate) je kada privatni
sektor po zahtevima i specifikacijama javnog
sektora, projektuje i gradi javnu infrastrukturu,
najčešće po fiksnoj ceni, a troškove finansiranja
snosi javni sektor.
 Po završetku izgradnje, privatni sektor uzima
objekat u dugoročni zakup i koristeći ga, pruža
uslugu.
 Izgradnja, korišćenje i transfer – BOT (Build &
Operate & Transfer) je kada privatni sektor po
projektima javnog sektora gradi javno dobro i
koristeći ga, pruža javnu uslugu.
 Privatni sektor kao pružalac usluge pod kontrolom
javnog sektora, naknadu za pružanje usluga
naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika.
 Istekom višegodišnjeg zakupa, javno dobro se
vraća javnom sektoru.
 Izgradnja, posedovanje, korišćenje i transfer –
BOOT (Build & Own & Operate & Transfer) je oblik
kada privatna kompanija na osnovu projekata
javnog sektora gradi, koristi i zadržava dobro u
svom vlasništvu za ugovoreno vreme trajanja
aranžmana.
 U određenom periodu naplaćuje korišćenje, nakon
čega se vlasništvo nad dobrom predaje javnom
sektoru, bez naknade.
 Privatni sektor preuzima u potpunosti i operativno
upravljanje određenim infrastrukturnim objektom za
vreme trajanja ugovora.
 Zakup, razvoj i korišćenje – LDO (Lease & Develop
& Operate) je slučaj kada privatni partner uzima
javno dobro u zakup, tehnološki i funkcionalno ga
razvija i unapređuje i upravlja njegovim korišćenjem.
 Izgradnja, zakup, korišćenje i transfer – BLOT (Build
& Lease & Operate & Transfer) je oblik kada privatni
partner gradi javno dobro i uzima ga u zakup.
Vlasništvo ostaje u javnom sektoru, a privatni sektor
pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka javno dobro
se vraća javnom sektoru.
 Kupovina, posedovanje, korišćenje i transfer –
BOOT (Buy & Own & Operate & Transfer) je oblik
kada privatni partner kupuje javno dobro, koristi ga
ugovoreni broj godina i pruža uslugu.
 Istekom određenog ugovorenog roka, javno dobro
se vraća u javno vlasništvo.
 Kupovina, posedovanje i korišćenje – BOO (Buy &
Own & Operate) je kada privatni sektor kupuje i
upravlja javnim dobrom u svom vlasništvu, bez
obaveze da imovinu transferiše javnom sektoru.
Javni sektor vrši kontrolu kvaliteta pruženih usluga.
 Kupovina, izgradnja i korišćenje – BBO (Buy &
Build & Operate) je oblik u kome privatni sektor
kupuje javno dobro, unapređuje ga i koristi.
 Istekom ugovorenog roka, privatni sektor
zadržava svoje vlasništvo nad javnim dobrom.

Najzastupljeniji oblik JPP-a u praksi je DBFO projektovanje, izgradnja, finansiranje i korišćenje (Design &
Build & Finance & Operate).

Ovaj oblik JPP-a uključuje vladu koja jasno definiše vrstu i
kvalitet usluge ili dobra koje želi da dobije, a zatim ulazi u
dugoročnu ugovornu vezu sa kompanijom ili
konzorcijumom koji preuzima na sebe obavezu da
projektuje, finansira, izgradi i koristi objekat, kao i da
isporučuje neke od usluga koje su sa njim povezane
(najčešće održavanje, čišćenje i obezbeđenje).

Vlada plaća za ta dobra ili usluge u određenom
srednjoročnom ili dugoročnom periodu, kroz takse ili
prihode.
Tradicionalno pružanje javnih usluga vs. JPP
Faktori koji motivišu javni sektor da
primeni model JPP



loše performanse preduzeća iz javnog sektora, koje su
često povezane sa netransparentnim finansiranjem i
neefikasnim i koruptivnim metodama obezbeđivanja javnih
usluga,
neadekvatni tehnički i upravljački resursi u javnom
sektoru i
investicioni zahtevi koji prevazilaze javne izvore, pre
svega zbog visokih inicijalnih kapitalnih troškova investicija
u infrastrukturu, kao i značajnih troškova većih periodičnih
održavanja za koje država nema dovoljno sredstava.
KORISTI OD JPP-a ZA JAVNI SEKTOR
poboljšanje kapaciteta javnog sektora da razvije
integrisana rešenja,
 olakšavanje procesa stvaranja kreativnih i inovativnih
rešenja,
 smanjenje troškova i vremena potrebnog za
implementaciju projekta,
 transfer rizika,
 privlačenje većih i potencijalno sofisticiranijih
ponuđača za projekat,

pristup veštinama, iskustvu i tehnologiji,
 smanjenje broja administracije uz istovremeno
povećanje broja javnih investicija,
 ekonomija obima,
 nadzor i kontrola kvaliteta obezbeđivanja javne
usluge,
 izbegavanje ograničenja u pogledu zaduživanja
države.

KORISTI OD JPP-a ZA PRIVATNI
SEKTOR
smanjenje troškova podinvestiranja i agencijskih
troškova,
 ostvarivanje planiranog profita,
 smanjenje zaduženosti matične kompanije.

Ove koristi se ostvaruju putem mehanizama
konkurencije, ekonomije obima i tehnike
projektnog finansiranja.
OGRANIČENJA U PRIMENI JPP-a
Objašnjenje za probleme u razvoju
partnerstva leži u kombinaciji tri faktora:
1.
2.
3.
kompleksna struktura učesnika,
institucionalni faktori i
strateški izbori javnih i privatnih
učesnika.
Ograničenja u primeni JPP-a:
pravni okvir – u mnogim zemljama ne postoji
pravni okvir za JPP,
 finansije – u zemljama u razvoju gde postoje
veliki tržišni i politički rizici,
 javna prihvatljivost – neophodan je širok
javni konsenzus za uključivanje privatnih
finansija, a u isto vreme javna administracija
mora da ima kapacitet da pregovara i
upravlja uspešnim projektima.

RIZIK U JPP-u
Formiranje detaljne matrice rizika je
neophodno u postupku definisanja
projekta JPP-a.
Ona obuhvata:

identifikaciju svih rizika vezanih za
projekat,

analizu finansijskog efekta rizika,

procenu verovatnoće rizika,

alokaciju rizika.
VRSTE RIZIKA
Kategorizacija i alokacija rizika
JPP U SVETU
vrednost projekata
broj projekata
2 00 9
2 00 8
2 00 7
2 00 6
2 00 5
2 00 4
2 00 3
2 00 2
2 00 1
2 00 0
1 99 9
1 99 8
1 99 7
1 99 6
1 99 5
1 99 4
1 99 3
1 99 2
1 99 1
1 99 0
JPP U EVROPI
35,000
160
30,000
140
25,000
120
20,000
100
15,000
80
60
10,000
40
5,000
20
0
0
Učešće pojedinih zemalja na evropskom tržištu
prema broju projekata JPP-a
Velika Britanija
67.1%
Portugalija
3.1% Italija
2.4%
Francuska
5.4%
Španija
10.1%
Nemačka
4.9%
Ostale zemlje
7.0%
JPP U SRBIJI

Na nacionalnom nivou nema primera.

Na lokalnom nivou ima primera, ali uglavnom u
obliku poveravanja delatnosti privatnom
partneru.

Najveći broj partnerstava je ugovoren u oblasti
parking servisa, upravljanja otpadom,
distribucije gasa iz razloga:
 manjih ulaganja,
 kraćeg perioda povraćaja sredstava i
 nižeg rizika u investiranju.
JPP U SRBIJI

U samo tri lokalne samouprave (Sombor,
Ćićevac, Užice) je zabeleženo osnivanje
zajedničkih društava i to u oblasti distribucije
gasa.
Osnovni razlozi za uspostavljanje JPP-a za
lokalne samouprave su:







neefikasnost javnih komunalnih preduzeća u pružanju
javnih usluga,
zastarelost opreme i infrastrukture,
nedovoljan obim i kvalitet pružanja javnih usluga,
snažan uticaj politike na upravljanje i organizaciju javnih
usluga,
nedostatak stručnih kadrova u jednicama lokalne
samouprave,
privlačenje dodatnih finansijskih sredstava za razvoj lokalne
samouprave i javnih usluga,
nemogućnost poštovanja standarda zaštite životne sredine.
Problemi u primeni modela JPP-a na lokalnom
nivou:
 priprema studije izvodljivosti,
 način izbora partnera u strateškom JPP-u i obavezna




sadržina ugovora,
organizacioni oblik strateškog JPP-a i vrsta delatnosti
koju ono može da obavlja,
administrativna kontrola cena komunalnih usluga ,
upravljanje i raspolaganje javnom imovinom u
aranžmanima JPP-a,
pristup javnosti informacijama o JPP-u.
Zakon o JPP i koncesijama

Zakon koji sveobuhvatno reguliše oblast
JPP-a u Srbiji je usvojen 22. novembra
2011. godine.

Međutim, za njegovu uspešnu primenu je
neophodno doneti još i kvalitetne i jasne
podzakonske akte i sprovesti koordiniran
nastup nadležnih državnih organa u
razumevanju i primeni zakona.
CILJEVI NOVOG ZAKONA...
1) podsticanje primene javno-privatnog partnerstva u cilju
izgradnje javne infrastrukture i pružanja usluga u javnom
interesu,
2) obezbeđivanje kvalitetnih usluga od javnog značaja,
3) veća vrednost za uloženi (utrošeni) novackroz optimizaciju
efikasnosti, delotvornosti i ekonomičnosti u pogledu ukupnih
troškova vezanih za vlasništvo nad javnom infrastrukturom i u
pružanju usluga od javnog značaja,
4) formiranje efikasnog mehanizma koji bi dozvolio svim nivoima
vlasti da realizuju projekte kroz javno-privatno partnerstvo sa ili
bez elemenata koncesije na osnovu jasnih pravila,
...CILJEVI NOVOG ZAKONA
5) privlačenje domaćih i stranih investitora i banaka za
finansiranje/sufinansiranje i vođenje projekata od opšteg
interesa (učešće privatnog sektora),
6) obezbeđivanje pravnog okvira za transparentnu i pravičnu
tendersku proceduru sa jednakim tretmanom svih ponuđača u
postupku traženja privatnog partnera za takve projekte,
7) usklađivanje sa propisima EU, posebno u oblasti javnih
nabavki,
8) usklađenost sa međunarodnim standardima i najboljom
međunarodnom praksom.