Transcript JPP
Prof. dr Biljana Rakić
[email protected]
JAVNO-PRIVATNO
PARTNERSTVO
POJAM JPP
U
širem smislu - skup zajedničkih
inicijativa javnog sektora i privatnog sektora u
kojima svaki subjekt doprinosi određenim
resursima, shodno svojim mogućnostima i
učestvuje u planiranju i odlučivanju.
U
užem smislu - poslovni poduhvati, u
okviru kojih javni i privatni sektor udružuju
sredstva i znanja kako bi, kroz odgovarajuću
raspodelu odgovornosti, rizika i profita, na
najbolji način zadovoljili jasno definisane javne
potrebe.
POJAM JPP
Prema EU - oblik kooperacije između javnog i
privatnog sektora s ciljem da se osigura
finansiranje, gradnja, obnova, upravljanje i
održavanje neke infrastrukture ili pružanje
usluga.
Zakon o JPP i koncesijama - dugoročna
saradnja između javnog i privatnog partnera radi
obezbeđivanja finansiranja, izgradnje,
rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja
infrastrukturnih i drugih objekata i pružanja
usluga.
Zajednička obeležja svih definicija
Partnerstvo
uključuje dva ili više subjekata od
kojih je jedan učesnik iz javnog sektora, a jedan
iz privatnog,
svi učesnici u projektu imaju poziciju principala,
uspostavlja se dugoročna i stabilna saradnja
među partnerima,
svaki od učesnika unosi nešto u partnerstvo
podeljena odgovornost za proizvedene autpute,
tj. pružene usluge.
OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a...
dugoročna ugovorna saradnja – 25 ili 30 godina,
ugovorom se definiše integracija svih etapa projekta
tokom trajanja ugovora, podela investicija, odgovornosti i
zasluga,
ugovorom su definisane zahtevane izlazne performanse,
javni je onaj partner koji definiše ciljeve gradnje sa
stanovišta javnog interesa i propisuje zahteve za
standardima izgradnje, održavanja i kvaliteta usluga, a u
isto vreme snosi odgovornost za kontrolu izvršenih radova
i usluga.
...OSNOVNE KARAKTERISTIKE JPP-a
na privatnog partnera se prenose rizici koje bi inače
snosio javni sektor, s tim da raspodela rizika zavisi u
svakom pojedinačnom slučaju, odnosno svaki partner
snosi onu vrstu rizika kojom može bolje da upravlja,
javni partner plaća naknadu privatnom partneru za
izgradnju i vođenje izgrađenog objekta i preuzima
obavezu da će se izgrađeni objekat koristiti za
ugovorenu namenu,
izgrađeni objekat se nakon ugovorenog perioda vraća
javnom sektoru u vlasništvo.
Dilema javnog sektora
(“make” or “buy” decision)
Tradicionalni
oblici obavljanja
javnih poslova
od strane
javnog sektora
JPP
Privatizacija –
obavljanje javnih
poslova od
strane privatnog
sektora
VRSTE JPP-a
Prema Skelcheru postoji 5 vrsti JPP-a:
1.
2.
3.
4.
5.
javni leveridž (public leverage),
dodeljivanje ugovora (contracting- out),
franšizing,
zajednička ulaganja (joint ventures) i
strateško partnerstvo (strategic
partnership).
1. Javni leveridž
Vlade koriste pravne i finansijske resurse koji su
im na raspolaganju kako bi stvorile uslove za
unapređenje ekonomske aktivnosti i privrednog
rasta.
Vlade podstiču i navode menadžere iz
privatnog sektora u pravcu ciljeva javne
politike.
Primenjuju se određene mere u paketu (npr.
unapređenje infrastrukture, finansijski podsticaji,
usluge podrške kompanijama) kako bi se
podstaklo ekonomsko oživaljavanje određenog
područja.
2. Dodeljivanje ugovora
Podrazumeva
dobavljača.
odvajanje kupca usluge od
Država se javlja u ulozi kupca, definišući usluge i
njihov kvalitet, a zatim dodeljuje ugovore o nabavci
privatnoj kompaniji ili neprofitnoj organizaciji.
Dodeljivanje ugovora predstavlja rezultat procesa
konkurentne javne nabavke ili procesa tržišnog
testiranja u kome se smatra da dobavljač iz javnog
sektora ne nudi najbolje rešenje.
3. Franšizing
Podrazumeva dodeljivanje licence za isporuku javnih
usluga od strane države, kompaniji iz privatnog sektora
ili neprofitnoj organizaciji. Pri tome privatni učesnik
ostvaruje profit u formi korisničkih naknada (user fees).
Kod franšiza, kao i kod ugovora, država je naručilac a
privatna organizacija isporučilac, ali ova dva modela
razlikuju se po načinu plaćanja isporučiocu.
Naime, u slučaju dodeljivanja ugovora za isporuku
javnih usluga država plaća isporučiocu za uslugu, dok
su u slučaju franšizinga krajnji korisnici usluga ti koji
snose troškove.
4. Zajedničko ulaganje
Zajednička ulaganja nastaju kada dva ili više
učesnika žele da se uključe u zajednički projekat
i da pri tom zadrže svoju nezavisnost.
Ona omogućuju koordinaciju važnih odluka
nezavisnih učesnika koje se odnose na projekat koji
je zaokružen u pogledu delokruga i finansijskih
sredstava partnera.
Zajedničkim ulaganjima se može upravljati kroz
partnerstvo ili kroz poseban korporativni entitet –
društvo posebne namene (special purpose vehicle).
Zajednička ulaganja se u velikoj meri koriste za
realizaciju javnih ciljeva izgradnje i obnove
infrastrukture (uključujući škole, javni transport,
bolnice, zatvore, puteve, avio prevoz).
5. Strateško partnerstvo
Strateško partnerstvo između javnog i privatnog sektora
uključuje situacije u kojima ne postoje razlike između javnih
i privatnih partnera i gde postoje organizacione veštine koje
imaju za cilj zajednički korisne rezultate.
Karakteriše ga otvorena priroda strateškog udruživanja,
potpuna podela rizika i odgovornosti, kao i nezavisan
sadržaj efekata koji iz njega proizilaze.
Veza zasnovana na poverenju spaja zajedničke ciljeve
partnera, a zamenjuje primat pravnih instrumenata i sumnju
javnih partnera da će biti prevareni od strane privatnih
partnera.
OBLICI JPP
Projektovanje i izgradnja – DB (Design & Build) je
odnos ugovorne saradnje između javnog i
privatnog sektora u kome privatni partner
projektuje i gradi infrastrukturu ili određeni objekat,
u skladu sa specifikacijom javnog sektora i za
određenu fiksnu cenu čime se troškovni rizik
prenosi na privatni sektor.
Kod ovakvog oblika ugovorne saradnje javni sektor
obezbeđuje sredstva za finansiranje, pruža uslugu,
održava objekat i vlasnik je izgrađenog objekta.
Korišćenje i održavanje - O&M (Operation &
Maintenance) je odnos ugovorne saradnje u
kome privatni partner u skladu sa potpisanim
ugovorom i pod određenim uslovima, koristi i
održava javnu imovinu, a vlasništvo nad
imovinom ostaje u rukama države.
Prihodi za privatnog partnera povezani su sa
ostvarenim performansama.
Dozvola za obavljanje delatnosti (Operation
License) se koristi kod IT projekata gde privatna
kompanija dobija dozvolu ili pravo da pruža javnu
uslugu u određenom vremenskom periodu.
Privatno finansiranje (Finance Only) je oblik kada
privatni sektor (obično finansijska ustanova),
neposredno finansira projekat.
Svi troškovi finansiranja idu na teret javnog sektora,
koji snosi sve rizike izgradnje i eksploatacije.
Projektovanje, izgradnja i korišćenje – DBO
(Design & Build & Operate) je kada privatni
sektor po zahtevima i specifikacijama javnog
sektora, projektuje i gradi javnu infrastrukturu,
najčešće po fiksnoj ceni, a troškove finansiranja
snosi javni sektor.
Po završetku izgradnje, privatni sektor uzima
objekat u dugoročni zakup i koristeći ga, pruža
uslugu.
Izgradnja, korišćenje i transfer – BOT (Build &
Operate & Transfer) je kada privatni sektor po
projektima javnog sektora gradi javno dobro i
koristeći ga, pruža javnu uslugu.
Privatni sektor kao pružalac usluge pod kontrolom
javnog sektora, naknadu za pružanje usluga
naplaćuje od javnog sektora i/ili krajnjih korisnika.
Istekom višegodišnjeg zakupa, javno dobro se
vraća javnom sektoru.
Izgradnja, posedovanje, korišćenje i transfer –
BOOT (Build & Own & Operate & Transfer) je oblik
kada privatna kompanija na osnovu projekata
javnog sektora gradi, koristi i zadržava dobro u
svom vlasništvu za ugovoreno vreme trajanja
aranžmana.
U određenom periodu naplaćuje korišćenje, nakon
čega se vlasništvo nad dobrom predaje javnom
sektoru, bez naknade.
Privatni sektor preuzima u potpunosti i operativno
upravljanje određenim infrastrukturnim objektom za
vreme trajanja ugovora.
Zakup, razvoj i korišćenje – LDO (Lease & Develop
& Operate) je slučaj kada privatni partner uzima
javno dobro u zakup, tehnološki i funkcionalno ga
razvija i unapređuje i upravlja njegovim korišćenjem.
Izgradnja, zakup, korišćenje i transfer – BLOT (Build
& Lease & Operate & Transfer) je oblik kada privatni
partner gradi javno dobro i uzima ga u zakup.
Vlasništvo ostaje u javnom sektoru, a privatni sektor
pruža uslugu. Istekom ugovorenog roka javno dobro
se vraća javnom sektoru.
Kupovina, posedovanje, korišćenje i transfer –
BOOT (Buy & Own & Operate & Transfer) je oblik
kada privatni partner kupuje javno dobro, koristi ga
ugovoreni broj godina i pruža uslugu.
Istekom određenog ugovorenog roka, javno dobro
se vraća u javno vlasništvo.
Kupovina, posedovanje i korišćenje – BOO (Buy &
Own & Operate) je kada privatni sektor kupuje i
upravlja javnim dobrom u svom vlasništvu, bez
obaveze da imovinu transferiše javnom sektoru.
Javni sektor vrši kontrolu kvaliteta pruženih usluga.
Kupovina, izgradnja i korišćenje – BBO (Buy &
Build & Operate) je oblik u kome privatni sektor
kupuje javno dobro, unapređuje ga i koristi.
Istekom ugovorenog roka, privatni sektor
zadržava svoje vlasništvo nad javnim dobrom.
Najzastupljeniji oblik JPP-a u praksi je DBFO projektovanje, izgradnja, finansiranje i korišćenje (Design &
Build & Finance & Operate).
Ovaj oblik JPP-a uključuje vladu koja jasno definiše vrstu i
kvalitet usluge ili dobra koje želi da dobije, a zatim ulazi u
dugoročnu ugovornu vezu sa kompanijom ili
konzorcijumom koji preuzima na sebe obavezu da
projektuje, finansira, izgradi i koristi objekat, kao i da
isporučuje neke od usluga koje su sa njim povezane
(najčešće održavanje, čišćenje i obezbeđenje).
Vlada plaća za ta dobra ili usluge u određenom
srednjoročnom ili dugoročnom periodu, kroz takse ili
prihode.
Tradicionalno pružanje javnih usluga vs. JPP
Faktori koji motivišu javni sektor da
primeni model JPP
loše performanse preduzeća iz javnog sektora, koje su
često povezane sa netransparentnim finansiranjem i
neefikasnim i koruptivnim metodama obezbeđivanja javnih
usluga,
neadekvatni tehnički i upravljački resursi u javnom
sektoru i
investicioni zahtevi koji prevazilaze javne izvore, pre
svega zbog visokih inicijalnih kapitalnih troškova investicija
u infrastrukturu, kao i značajnih troškova većih periodičnih
održavanja za koje država nema dovoljno sredstava.
KORISTI OD JPP-a ZA JAVNI SEKTOR
poboljšanje kapaciteta javnog sektora da razvije
integrisana rešenja,
olakšavanje procesa stvaranja kreativnih i inovativnih
rešenja,
smanjenje troškova i vremena potrebnog za
implementaciju projekta,
transfer rizika,
privlačenje većih i potencijalno sofisticiranijih
ponuđača za projekat,
pristup veštinama, iskustvu i tehnologiji,
smanjenje broja administracije uz istovremeno
povećanje broja javnih investicija,
ekonomija obima,
nadzor i kontrola kvaliteta obezbeđivanja javne
usluge,
izbegavanje ograničenja u pogledu zaduživanja
države.
KORISTI OD JPP-a ZA PRIVATNI
SEKTOR
smanjenje troškova podinvestiranja i agencijskih
troškova,
ostvarivanje planiranog profita,
smanjenje zaduženosti matične kompanije.
Ove koristi se ostvaruju putem mehanizama
konkurencije, ekonomije obima i tehnike
projektnog finansiranja.
OGRANIČENJA U PRIMENI JPP-a
Objašnjenje za probleme u razvoju
partnerstva leži u kombinaciji tri faktora:
1.
2.
3.
kompleksna struktura učesnika,
institucionalni faktori i
strateški izbori javnih i privatnih
učesnika.
Ograničenja u primeni JPP-a:
pravni okvir – u mnogim zemljama ne postoji
pravni okvir za JPP,
finansije – u zemljama u razvoju gde postoje
veliki tržišni i politički rizici,
javna prihvatljivost – neophodan je širok
javni konsenzus za uključivanje privatnih
finansija, a u isto vreme javna administracija
mora da ima kapacitet da pregovara i
upravlja uspešnim projektima.
RIZIK U JPP-u
Formiranje detaljne matrice rizika je
neophodno u postupku definisanja
projekta JPP-a.
Ona obuhvata:
identifikaciju svih rizika vezanih za
projekat,
analizu finansijskog efekta rizika,
procenu verovatnoće rizika,
alokaciju rizika.
VRSTE RIZIKA
Kategorizacija i alokacija rizika
JPP U SVETU
vrednost projekata
broj projekata
2 00 9
2 00 8
2 00 7
2 00 6
2 00 5
2 00 4
2 00 3
2 00 2
2 00 1
2 00 0
1 99 9
1 99 8
1 99 7
1 99 6
1 99 5
1 99 4
1 99 3
1 99 2
1 99 1
1 99 0
JPP U EVROPI
35,000
160
30,000
140
25,000
120
20,000
100
15,000
80
60
10,000
40
5,000
20
0
0
Učešće pojedinih zemalja na evropskom tržištu
prema broju projekata JPP-a
Velika Britanija
67.1%
Portugalija
3.1% Italija
2.4%
Francuska
5.4%
Španija
10.1%
Nemačka
4.9%
Ostale zemlje
7.0%
JPP U SRBIJI
Na nacionalnom nivou nema primera.
Na lokalnom nivou ima primera, ali uglavnom u
obliku poveravanja delatnosti privatnom
partneru.
Najveći broj partnerstava je ugovoren u oblasti
parking servisa, upravljanja otpadom,
distribucije gasa iz razloga:
manjih ulaganja,
kraćeg perioda povraćaja sredstava i
nižeg rizika u investiranju.
JPP U SRBIJI
U samo tri lokalne samouprave (Sombor,
Ćićevac, Užice) je zabeleženo osnivanje
zajedničkih društava i to u oblasti distribucije
gasa.
Osnovni razlozi za uspostavljanje JPP-a za
lokalne samouprave su:
neefikasnost javnih komunalnih preduzeća u pružanju
javnih usluga,
zastarelost opreme i infrastrukture,
nedovoljan obim i kvalitet pružanja javnih usluga,
snažan uticaj politike na upravljanje i organizaciju javnih
usluga,
nedostatak stručnih kadrova u jednicama lokalne
samouprave,
privlačenje dodatnih finansijskih sredstava za razvoj lokalne
samouprave i javnih usluga,
nemogućnost poštovanja standarda zaštite životne sredine.
Problemi u primeni modela JPP-a na lokalnom
nivou:
priprema studije izvodljivosti,
način izbora partnera u strateškom JPP-u i obavezna
sadržina ugovora,
organizacioni oblik strateškog JPP-a i vrsta delatnosti
koju ono može da obavlja,
administrativna kontrola cena komunalnih usluga ,
upravljanje i raspolaganje javnom imovinom u
aranžmanima JPP-a,
pristup javnosti informacijama o JPP-u.
Zakon o JPP i koncesijama
Zakon koji sveobuhvatno reguliše oblast
JPP-a u Srbiji je usvojen 22. novembra
2011. godine.
Međutim, za njegovu uspešnu primenu je
neophodno doneti još i kvalitetne i jasne
podzakonske akte i sprovesti koordiniran
nastup nadležnih državnih organa u
razumevanju i primeni zakona.
CILJEVI NOVOG ZAKONA...
1) podsticanje primene javno-privatnog partnerstva u cilju
izgradnje javne infrastrukture i pružanja usluga u javnom
interesu,
2) obezbeđivanje kvalitetnih usluga od javnog značaja,
3) veća vrednost za uloženi (utrošeni) novackroz optimizaciju
efikasnosti, delotvornosti i ekonomičnosti u pogledu ukupnih
troškova vezanih za vlasništvo nad javnom infrastrukturom i u
pružanju usluga od javnog značaja,
4) formiranje efikasnog mehanizma koji bi dozvolio svim nivoima
vlasti da realizuju projekte kroz javno-privatno partnerstvo sa ili
bez elemenata koncesije na osnovu jasnih pravila,
...CILJEVI NOVOG ZAKONA
5) privlačenje domaćih i stranih investitora i banaka za
finansiranje/sufinansiranje i vođenje projekata od opšteg
interesa (učešće privatnog sektora),
6) obezbeđivanje pravnog okvira za transparentnu i pravičnu
tendersku proceduru sa jednakim tretmanom svih ponuđača u
postupku traženja privatnog partnera za takve projekte,
7) usklađivanje sa propisima EU, posebno u oblasti javnih
nabavki,
8) usklađenost sa međunarodnim standardima i najboljom
međunarodnom praksom.