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十八届三中全会学习体会 广东省环境保护厅 2013-12-03 CEEPR 十八届三中全会 学习报告 赵细康 博士 Dr. Xikang Zhao E-mail: [email protected] 广东省 社会科学院 科研处 处长 环境经济与政策研究中心主 任 Director, Centre for Environmental Economics & Policy Research (CEEPR) Guangdong Academy of Social Sciences (GDASS) 2013-12-03,Guangzhou ,China CEEPR 提纲 Part1：《决定》的背景与内容 Part2：《决定》与生态文明制度建设 Part3：几点建议 2 CEEPR Part 1 《决定》的背景与内容 3 CEEPR （一）背景 中国梦，民族梦 毛泽东：建立新中国、四个现代化 邓小平：中国式的现代化——小康 三步走战略：1980-1990,2000,2050 温饱、小康、基本现代化 习近平：中国梦：中华民族伟大复兴的两个百年目 标 4 2020年实现全面建成小康社会：建党100年 2050年基本实现现代化：建国100年 CEEPR 现实困境-官方语境 两化：思想僵化，利益固化 改革进入攻坚期和深水区 “敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观 念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”-习近平视 察广东讲话 敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想 观念的束缚、突破利益固化的藩篱。---《决定》 冲破思想僵化的障碍，突破利益固化的藩篱 CEEPR 现实困境-理论语境 如何避免中等收入陷阱危机？ CEEPR 处在中等收入陷阱国家的十种特征 经济增长回落或停滞 民主乱象 贫富分化 腐败多发 过度城市化 社会公共服务短缺 就业困难 社会动荡 信仰缺失 金融体系脆弱 英、美、加、澳、新 法、德、荷 日本 欧洲其他、 东欧、拉美 亚非（日韩 除外） 图：1750年以来世界五大经济集团的长期增长（人均收入） Lucas, R. E. Jr, 2000, The Industrial Revolution: Past and Future0, In: Lectures on Economic Growth, ed by Lucas, R. E. Jr, Harvard University Press. CEEPR 2011年，中国人均GDP为5432美元。按1985 年美元不变价计算（0.48），约为2594美元 。 中国会顺利脱离第五军团，超越第四阵营，并 进入第一、二、三阵营吗？ 跨越的大鸿沟：中等收入陷阱 人均GDP变化趋势 (1000至3000美元) Source ：Penn World Table 6.3, University of Pennsylvania（转引自：蔡洪 滨，2011） 人均GDP变化趋势 (3000美元之后) 人均GDP从3000美元增长至当前水平所用的年数 Source ：Penn World Table 6.3, University of Pennsylvania（转引自：蔡洪滨， 2011） 典型国家经济增长绩效(3000美元之后) Source ：Penn World Table 6.3, University of Pennsylvania（转引自：蔡洪 滨，2011） CEEPR 世界上绝大部分国家都能摆脱“贫困陷阱”，但很多国 家不能够摆脱“中等收入陷阱”，即人均GDP达到一定 水平后长期停滞在某一个中等收入水平。 比如，墨西哥最近30年一直停滞在10000美元左右， 阿根廷最近40年一直停滞在8000美元左右，秘鲁最近 60年一直停留在5000美元左右，此外还有以泰国为代 表的东南亚国家、以及非洲的阿尔及利亚等。 只有少数经济体跨过“中等收入陷阱” 《2030年的中国》，世行报告，2012 CEEPR （二）《决定》的主要内容 CEEPR 《三中全会公报》 2013年11月12日发布 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的 决定》2013年11月15日发布 《决定》2万多字，16项，15个领域，60条决 定。 一、全面深化改革的重大意义和指导思想 二、坚持和完善基本经济制度 三、加快完善现代市场体系 《决定》结构 四、加快转变政府职能、 五、深化财税体制改革 总纲1,4 六、健全城乡发展一体化体制机制 经济6,22 七、构建开放型经济新体制 政府3,11 八、加强社会主义民主政治制度建设 文化1,4 九、推进法治中国建设 社会2,9 十、强化权力运行制约和监督体系 生态1,4 十一、推进文化体制机制创新 军队1,3 十二、推进社会事业改革创新 党建1,3 十三、创新社会治理体制 十四、加快生态文明制度建设 十五、深化国防和军队改革 十六、加强和改善党对全面深化改革的领导 CEEPR 如果说35年来的中国，是改革推动了社 会的转型，那么从今以后的中国，则是 变化了的社会促使改革的转型。中国社 会的改革要从单兵突进走向全面推进， 从外围切入走向深化改革，从拿来走向 创新。 -----中央党校教授辛鸣，26日 CEEPR 最大的特色 放多收少 支持、鼓励、引导为主，少用禁止（政府）。 干多湿少——不“十全大补”要“三不写” 一般性的举措不写； 重复性的举措不写； 纯属发展性的举措不写。 CEEPR 老百姓最关心的几点 单独放开二胎——国策变动 废止劳动教养制度——人权改善 建立城乡统一的建设用地市场——房价 延迟退休——福利变动 CEEPR 《决定》的几大亮点 1）主题全面 一大主题六条主线 主题——全面深化改革。 总目标——完善和发展中国特色社会主义制 度，推进国家治理体系和能力现代化 总方向——坚持社会主义市场经济改革方向 。 CEEPR 六条主线 紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济 体制改革 紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有 机统一深化政治体制改革 紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化 强国深化文化体制改革 紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深 化社会体制改革 紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革 紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深 化党的建设制度改革 CEEPR 国家治理体系和能力现代化 中央与地方 政府与社会 政府机构的变化---大部制 政府地位和角色的变化 政府服务方式---政府职能实现方式 CEEPR 2）重点突出——经济体制改革 经济体制改革是全面深化改革的重点； 经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场 的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和 更好发挥政府作用。 其未来影响将不亚于十四届三中全会提出建立社会 主义市场经济体制改革的目标。 给我国再争取一个20-30年的改革红利期，助推我 国顺利跨越中等收入陷阱 更加公平地对待和认识各种所有制经济。 CEEPR 3）全面推进-理顺各种关系 政府与市场、社会的关系 城乡关系 推进城乡发展一体化 中央与地方的关系 建立事权和支出责任相适应的制度 发展与保护的关系 建立生态文明制度 公与私的关系 改变过去“上面点菜，下面买单”的格局。 国企改革 党总揽全局与协调各方的关系 CEEPR 4）力度空前 体制保障：一是中央成立全面深化改革领导小 组。 倒逼承诺： 提出“到2020年，在重要领域和关 键环节改革上取得决定性成果”的改革时间表 。 “摸着石头过河”与“顶层设计”相结合 CEEPR 5）革自己的命——政府职能归位 5项职能、20个字：即宏观调控、市场监管、 公共服务、社会管理、保护环境。 从体制机制上理顺政府与市场、政府与社会的关系 ，用政府权力的减法换取市场和社会活力的加法； 把减少行政审批作为职能转变突破口。 “深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府 对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活 动，一律取消审批。”-《决定》 推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。 CEEPR Part 2 《决定》与生态文明制度建设 CEEPR （一）生态环保的地位变化 六条主线之一 生态文明建设作为六大改革之一 五大职能之一 环境保护作为政府五大核心职能之一 强调生态文明制度建设的系统性 所有改革均与生态文明制度建设相关联 31 CEEPR （二）制度建设的大思路 总思路：全过程控制体系 源头严防、过程严管、后果严惩 自 然 资 源 资 产 产 权 制 度 国 家 自 然 资 源 资 产 管 理 体 制 自 然 资 源 监 管 体 制 主 体 功 能 区 制 度 空 间 规 划 体 系 源头 自 然 资 源 和 生 态 空 间 的 用 途 管 制 国 家 公 园 体 制 资 源 有 偿 使 用 制 度 生 态 补 偿 制 度 资 源 环 境 承 载 能 力 监 测 预 警 机 制 污 染 物 排 放 许 可 制 企 事 业 单 位 污 染 物 排 放 总 量 控 制 制 度 过程 生态文明制度体系的建构 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制 生 态 环 境 损 害 赔 偿 制 度 后果 CEEPR 1.源头严防 1.1 健全自然资源资产产权制度 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自 然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰 、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制 度。 所有权存在空白。没有划清国家所有国家直接行使 所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有 集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种 权益的边界。 生态吞噬型发展 CEEPR 反自然的生态吞噬型发展 向“低成本土地”和“无主土地”延伸的生态吞噬型发展---空间、城市。 上山、开荒、入河、下海。 2000-2010年，广东全省土地面积增加了56.17万平方 公里，全部为2005-2010年的净增加数。 据《广东省海域使用公报》统计数据，截至2012年上 半年，广东填海面积约41.54平方公里。 按照2012年国务院新批准的《广东省海洋功能区划（ 2011-2020年）》的规划，到2020年，全省建设用围 填海规模将达230平方公里。 CEEPR 1.2.健全国家自然资源资产管理体制 国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进 行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管 权是不同的，前者是所有权人意义上的权利， 后者是管理者意义上的权力。 CEEPR 健全国家自然资源资产管理体制，就是要按照 所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理 的思路，落实全民所有自然资源资产所有权， 建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人 职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者 的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类 全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进 行统一监管，享有所有者权益，实现权利、义 务、责任相统一。 CEEPR 1.3.完善自然资源监管体制 完善自然资源监管体制，使国有自然资源资产 所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相 互配合、相互监督，统一行使全国960万平方 公里陆地国土空间和所有海域国土空间的用途 管制职责，对各类自然生态空间进行统一的用 途管制制度，对“山水林田湖”进行统一的系统 性修复。 目前我国实行对土地、水资源、海洋资源、林业资 源分类进行管理的体制，很容易顾此失彼。 CEEPR 1.4.坚定不移实施主体功能区制度 优化开发区域 适当降低增长预期，停止对耕地和生态空间的侵蚀 ，开发活动应主要依靠建设用地存量调整解决； 重点生态功能区和农产品主产区 坚持点上开发、面上保护方针，有限的开发活动不 得损害生态系统的稳定性和完整性，不得损害基本 农田数量和质量。 自然价值较高的区域实行禁止开发。 CEEPR 要求加紧编制完成省级主体功能区规划，健全 财政、产业、投资等的政策和政绩考核体系， 对限制开发区域和生态脆弱的扶贫开发工作重 点县取消地区生产总值考核。 CEEPR 1.5.建立空间规划体系 城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有 空间规划性质，但总体上还没有完全脱离部门 分割、指标管理的特征，各类空间还没有真正 落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当“老 大”，没有形成统一衔接的体系。 CEEPR 改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功 能互补、统一衔接的空间规划体系。 改革上级政府批准下级行政区规划的体制，改 为当地规划由当地人民代表大会批准。 增强规划的透明度，给社会以长期明确的预期 ，更多依靠当地居民监督规划的落实。 CEEPR 在国家层面，要理清主体功能区规划、城乡规 划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功 能定位。 在市县层面，要实现“多规合一”，一个市县一 张规划图，一张规划图争取管100年。 CEEPR 1.6.落实用途管制 按照“山水林田湖”是一个生命共同体的原则 ，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，不 仅对耕地要实行严格的用途管制，对天然草地 、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态 空间也要实行用途管制，严格控制转为建设用 地，确保全国生态空间面积不减少。 CEEPR 1.7.建立国家公园体制 目前，自然价值较高的自然保护地被“五马分尸”， 一座山、一个动物保护区，南坡可能是一个部门命名 并管理的国家森林公园，北坡可能是另一个部门命名 并管理的自然保护区。这种切割自然生态系统和野生 动植物活动空间的体制，使监管分割、规则不一、资 金分散、效率低下，该保护的没有保护好。 未来，将通过建立国家公园体制，对这种碎片化的自 然保护地进行整合调整。 CEEPR 2.过程严管 2.1 实行资源有偿使用制度 科学评估资源价值。怎么评价？贴现率 建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制， 提高工业用地价格。 It is terrible…. At discount rates that are closer to market interest rates, say 6%, the benefit of the policy is really small. For this reason some argue that long term environmental policies should be discounted at very low rates, especially if the policies span generations. CEEPR 2.2 实行生态补偿制度 重点生态功能区保护生态环境就是保护和发展生产力 ，就是在提供生态产品。 中央政府和省级政府应该代表较大范围的生态产品受 益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品，这 就是生态补偿。 供方主体：谁生产（保护），谁受偿 受方主体：谁受益、谁补偿 调节主体：政府（中央、省、市） 森林碳汇项目可实施性较强。 CEEPR 2.3建立资源环境承载能力监测预警机制 根据各地区自然条件确定一个资源环境承载能 力的红线，当开发接近这一红线时，提出警告 警示，对超载的，实行限制性措施，防止过度 开发后造成不可逆的严重后果。 CEEPR 2.4 完善污染物排放许可制 我国在20世纪80年代末就提出建立污染排放 许可制，但目前仍没有完全建立，立法层次低 ，许多还是政策性规定，地区之间很不平衡。 加快立法进程，尽快在全国范围建立统一公平 、覆盖主要污染物的污染物排放许可制。 CEEPR 2.5 实行企事业单位污染物排放总量控制制度 现在的总量层层分解，具有行政命令性质，不 是法定义务，特定区域和特定污染物的总量控 制，覆盖面窄。 逐步将现行以行政区为单元层层分解最后才落 实到企业 将仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制 办法，改变为更加规范、更加公平、以企事业 单位为单元、覆盖主要污染物的总量控制制度 。 CEEPR 3. 后果严惩 3.1 建立生态环境损害责任终身追究制 探索编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资 源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价， 在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济 发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部 进行责任追究。 CEEPR 3.2 实行损害赔偿制度 我国有关法律法规中对造成生态环境损害的处 罚数额太少，远远无法弥补生态环境损害程度 和治理成本，更难以弥补对人民群众健康造成 的长期危害。 措施： 加大赔偿力度，执行力度 探索建立环境责任险制度。 CEEPR （三）其他亮点 生态修复 生态安全。与国家安全并列。 生态环境保护管理体制机制 建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度 独立进行环境监管和行政执法 建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制 完善监督考核机制 及时公布环境信息，健全举报制度 推行环境污染第三方治理 CEEPR 完善监督考核机制 完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济 增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环 境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安 全生产、新增债务等指标的权重 CEEPR Part 3 健全生态环境保护管理体制机 制的几点建议 CEEPR 59 科学、健全的体制机制是确保生态文明制度动态 有效的根本保障 制度建设包含订立规则（法规）、确定执行和 监督主体（体制）、建立不同主体间的互动方 式（机制）、选择激励和约束方式（政策）等 诸多内容。 体制涉及行政组织的静态权力配置结构，主要明确 谁去做、谁有权去做等权力与责任的边界； 机制属于主体间的互动方式，重点解决如何做、如 何有效做等资源整合问题； 体制与机制是确保制度“动起来”的关键。 CEEPR （一）加快实现生态环境保护体制从条块 分割到有机整合的转变 体制改革的核心应是提高事权的匹配性，强调 “以事确权”，而非“以权圈事”，打破行政管理 中事权不对等的条块分割现象，实现权力配置 的有机整合。 CEEPR CEEPR 1.实现生态环保立法、行政、监管三者的有机统一与 合理配置，达到权力间的有效制衡和流畅运作。 应严格将各职能部门的权力与责任以法律法规的形式将其固 化与制度化，减少职能交叉的权力和执行过程中的随意性。 立法方面，应适当削减部门的立法权，将其逐步上升到人大 或新成立的综合性生态环境决策机构。 行政方面，应实行大环保管理体制，将目前分散的生态环保 职能尽量统一。 执法和监管方面，应努力做到“标准一把尺，执法一帮人、处 罚一张纸”。 CEEPR 执法监督 建议将分散的部门执法逐渐统一集中到一个部 门，如环境监察部门，以提高执法效率和力度 ； 国家层面应强化几大区域性督查中心的执法和 监察职能，改变目前“只督不察”的局面； 省级层面应探索实行环境执法管理体制的垂直 整合，以有效克服地方保护主义倾向。 强化基层执法力量。 CEEPR 2.延伸环境管理链条 延伸环境管理链条，实现环境管理部分职能的 社会化。 借鉴日本在环境管理方面的经验，延伸环境管理链 条，向重点企业派驻环境监管员，让生产者切实担 负起环境保护的责任。 （二）加速构建治理导向的生态环境保护 运行机制 1.建设不同行动主体间的协调、协同机制 目标是弥补制度空隙，化解资源分割，保证各实施 行动产生合力 协调范围包括流域和区域间的协调机制及部门间的 协调机制 协调内容包括建立信息共享机制，克服实施机构由于信息 不对称而诱发的合作困难 协调方式包括建立协调委员会、联席会议制度等 建立联合执法机制，克服单一部门能力不足、重复 执法等问题 CEEPR CEEPR 2.建设基于利益相关者的参与机制 规范公众参与的法律程序，确保公众参与制度化； 充分发挥环境社会组织的作用，建立公众环境咨询机构 ，扩大政府与公众的沟通与交流； 扩大环境信息披露范围，切实赋予公众参与权； 实行有奖举报制，对环保举报有功人员进行物质奖励； 建立法律援助制度，鼓励公众开展环境诉讼。 CEEPR 3.建设动态、有效的制度纠偏机制 树立制度生命周期理念，强化制度的评估与纠 偏过程； 加强制度实施的评估、总结和调整工作； 对于时间跨度长、投资大的重点生态环保工程 ，要建立专门的动态跟踪制度。