Transcript Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ

1
BÜTÇE SÜRECİNDE PARLAMENTO
SİVİL TOPLUM İLİŞKİSİ
Doç. Dr. H. Hakan Yılmaz
Ankara Üniversitesi SBF Maliye Bölümü
23 Eylül 2010
SUNUM PLANI
Sunum iki ana bölümden oluşmaktadır..
I. Bölüm : Politika Oluşturma, Planlama ve
Bütçeleme Süreci: Parlamento ve sivil
toplum ilişkisi
II.Bölüm : Parlamento ve Sivil Toplum
İlişkilerinde Türkiye Uygulaması
I. Politika Oluşturma, Planlama
ve Bütçeleme Süreci: Parlamento
ve Sivil Toplum İlişkisi
Sivil Toplum Nedir?
• İnsanların gönüllü bir biçimde katıldığı, amaç
açısından karmaşıklık içeren bir örgütlenmedir
sivil toplum. (wikipedia, Mayıs 2010)
• Siyasi toplum: Devletin düzenlediği alanlar ve
toplumsal ilişkiler:
• Geriye kalan alan özerk alanlar ise sivil toplum
• Bireysel menfaatlerin çatıştığı alan
• Gönüllülük işin temelidir.
• Kolektif bir bilinç oluşumuna dayanır.
• Dengeleme, dizginleme gücü.
Sivil Toplum Neden Önemlidir?
• Sağlıklı bir demokrasinin işleyebilmesi için,
kamuoyu oluşmasında etkili örgütlerin toplumun
bütün katmanlarını kapsaması zorunludur.
• Gerçekten türdeş (homojen) bir toplumda,
demokrasi gelişemez. Daha etkin bir sivil
toplum daha iyi işleyen bir demokrasi demek
• Toplumsal yaşantımızı dolayısı ile kamu kaynak
oluşunu ve kullanımını etkileyen siyasal karar alma
sürecinde sivil toplum geleneği bu süreci
yönlendirme açısından önem taşımaktadır.
Sivil Toplum Üzerinde Uzlaşma (!)
STK’ların tanımı üzerinde tam bir uzlaşma söz
konusu olmasa da hükümet (devlet) dışı
olmaları ve kar amacı gütmemeleri ortak
noktalar olarak kabul edilebilir.
Hükümet dışı olmasına yapılan vurgu, aslında sivil
toplum kuruluşunu uluslar arası alan da karşılayan
kavramın non-governmental organization (NGO)
olduğu göz önüne alınarak değerlendirilmelidir.
Bu kapsamda dernekler, vakıflar, sendikalar,
meslek odaları ve diğer sivil girişimler sivil
toplum kuruluşu olarak değerlendirilmektedir.
Kamusal karar alma süreci: Politika
Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme
Yönetimsel Başarı: Başarılı Bir Ulusal Plan ve Strateji
Dokümanı .
▫ Toplumsal tercihlere ve ihtiyaca göre politika oluşturulması;
toplumsal talebin alınması ve sivil toplumun aktif rolü
▫ Oluşturulan politikaların öncelikler ve kısıtlar çerçevesinde
planlara (programlara) yansıtılması; plan ve programların
tartışılma sürecinde sivil toplum katkısı
▫ Planlanan hizmet programlarının bütçeler ile yaşama geçirilmesi;
sivil toplumun katkısı ve izlemesi
▫ Stratejik önceliklere göre dağıtılan kaynakların etkin
kullanımı ; sivil toplumun izlemesi
Temel sorunlar: Bu aşamalar arasındaki bağlantının etkin bir
şekilde kurulamaması ve sivil toplumun katılımı (!).
Kamu Politikası Süreci
Politika, belirlenmiş amaçlara ulaşılması için
yürütülen eylemler bütünü olarak tanımlanır.
Kamu politikası: “yönetimi etkileyen ve yönetimde
söz sahibi olanlar tarafından alınan kararlar,
yükümlülükler ve yapılan aktiviteler” olarak
tanımlanabilir.
Bu çerçevede, kamu politikaları, siyasetçi,
toplum ve idare üçgeninde oluşturulmakla
birlikte bu üçgene dış dünya dediğimiz
devletlerarası ilişkiler ile uluslararası kuruluşlar
da dahil edilmektedir.
Anayasal Sistem
Seçmenler
Sivil Toplum Kuruluşları
Toplumsal Talepler (İhtiyaçlar)
(Taleplerin Tanımlanması)
Uluslararası
Kuruluşlar
Bürokrasi
Kamu Politikası
Oluşturma Süreci
Politika Gündemi(Sistemik Gündem):
Taleplerin Politika Belgelerine Dönüşmesi
(Önceliklendirme)
Önceliklendirilmiş Politika Taleplerinin
Karara Dönüşmesi (Hizmet ve Düzenleme)
Kaynak: Yılmaz,
Biçer, 2010
Kamu Politikası Oluşturma Süreci ve Sivil
Toplum
Toplumun örgütlü kesimini oluşturan sivil toplum
kuruluşları politika oluşturma sürecine politik
rejimin özelliğine göre müdahil olmaktadır.
Bir toplumda bireylerin kamu karar alma sürecine
katılmaları çeşitli şekillerde olabilir:
Bunun en basit şekli oy kullanmaktır.
İkinci yol ise seçmenlerin politik karar alma
sürecine dernek ve sendika gibi sivil toplum
(baskı/çıkar grupları) kuruluşlarına üye olmak
suretiyle katılmasıdır.
Kamu Politikası Oluşturma Süreci ve Sivil
Toplum
Sivil toplum kuruluşları, iyi yönetişim gibi
kavramlar doğrultusunda kamu politikalarının
oluşturulma sürecinde giderek artan bir öneme
sahip olmaktadırlar.
Ancak, bu önem ülkenin rejimine ve gelişmişlik
düzeyine bağlı olarak değişmektedir. Bunun
yanında, baskı gruplarının etkisi, üyelerinin
büyüklüğüne, maddi kaynaklarına, dayanışma ve
önderlik yapabilme yeteneğine göre farklılık
göstermektedir (Anderson, 2003; s.44).
Politika Gündemi ve Sivil Toplum
Politika oluşturanların eyleme geçmek üzere gelen
talepler
arasından
seçerek
üzerinde
yoğunlaştıkları konulara “politika gündemi”
(sistemik gündem) denilmektedir.
Politika gündemi içindeki sıralamayı ise siyasal
öncelikler belirler (Ergun, 2004; s.310). Buna
göre, çeşitli aktörler tarafından ifade edilen
talepler, siyasi erki elinde bulunduran iktidarın
öncelikleri çerçevesinde politika gündemini
oluşturur.
Politika Gündemi ve Sivil Toplum
Politika gündemi, politika yapıcıların seçtikleri
veya verilen zaman içinde faaliyette bulunmaya
mecbur hissettikleri veya en azından faaliyette
bulunuyor göründükleri taleplerden oluşur. Bir
kamu probleminin, gündem statüsü kazanması
için kamusal ilgi gerektiren bir meseleye
dönüşmesi gereklidir (Anderson, 2003; s.296).
Politika
gündemindeki
politika
talebinin
uygulama aşamasına geçmesi için karara
dönüşmesi gerekir.
Anayasa, Parlamento İçtüzüğü
ve Kanunlar
Talepler: Seçmenler ve sivil toplum
kuruluşlarınca bir kamusal politika kararına yönelik taleplerin
ortaya konması.
Toplumsal
Uluslararası
Taahhütler
Toplumsal
Talepler ve
Politika
Gündemi
Bürokrasi
Siyasi Partiler
Politika
Gündemi:
Taleplerin
Politika
Belgelerine
Girmesi – Önceliklendirme
Politika Belgeleri
 Siyasal Parti Programları ve Seçim Beyannameleri,
 Hükümet Programları ve Hükümetlerin Öncelikli Politikalarını Gösteren
Belgeler,
 Yüksek Planlama Kurulu ve Ekonomi Koordinasyon Kurulu gibi Bakanlar
Kuruluna Danışmanlık Yapan Organların Kararları,
 Ekonomik İstikrar Programları (IMF)
 AB Müktesebatına uyum,
 Uluslararası Taahhütler (ILO, DTÖ, WTO)




Kalkınma Planı
Bölgesel Planlar,
Sektörel Planlar,
Bakanlıkların Politika Belgeleri (Şura Kararları ve Master Planı gibi)
 Bütçesel Dokümanlar (bütçe kanunu, OVP, OVMP, yatırım programı vb.)
 Kurumsal Düzeyde Stratejik Planlar,
Kaynak: Yılmaz,
Biçer, 2010
Kanunlaşma:
Önceliklendirilmiş
Dönüşmesi ve Uygulanmaya Girmesi
Politikaların
Karara
Politika Gündemi ve Sivil Toplum
Toplumsal talebin alınması
Sivil toplumun aktif katılım alanı
Toplumsal taleplerin politika gündemine
taşınması: Bütçeyi yönlendiren politika
belgeleri
Politika belgeleri ve belli düzeylerde sivil toplumun
talebini siyasetçiye ve hizmet üreten bürokrasiye
aktarması
Yasalaşma:
dönüşmesi
politikaların
nihai
karara
1) Kanun Yapma Sürecinin Başlatılması
Parlamento Üyeleri
Hükümet
(Tasarı)
(Teklif)
2) Kanunlaşma Aşaması
Danışma Kurulları (YPK,
PKK, ESK, MGK)
a) Kanun Tasarısı
Hazırlama süreci
Başbakanlık Kanunlar ve
Kararlar Genel Müdürlüğü
Bakanlıklar
Kanun Tasarısı/Teklifi
İlgili Bakanlık ve
Kurumlar (MB,
AB, DPT, HM,
DPB, ABGS)
Sosyal Taraflar, Meslek
Kuruluşları, Sendikalar,
Üniversiteler
b) Kanunlaşma
Türkiye’de
Kanun Yapma
Süreci ve Sivil
Toplum Katılımı
TBMM
Komisyonlar
Genel Kurul
3) Onaylanma ve Yürürlüğe Girme
Cumhurbaşkanı
Yürürlüğe Girme
(Resmi Gazete)
Kaynak: Yılmaz,
Biçer, 2010
Şekil 3 : Bütçe Sürecinde Hesap Verme Sorumluluğu ve İzleme/Gözetim Fonksiyonu
SIVİL TOPLUM
Toplumsal Sorumluluk
PARLAMENTO
Gelir Takibi
Karar Alma
Bütçe Gelir
Dış Denetim
Planlama ve
Kontrol
Tahmin
Yasama
ve Giderleri
Kontrol
BÜTÇE
Sorumluluğu
Onay
Parlamento
İncelemesi
SÜRECİ
Bağımsız
İç Denetim
Değişiklik
Değerlendirme
Kontrol
İç Kontrol
Yapma Yetkisi
Kontrol
Uygulama
Yönetsel Kontrol
Mali Raporlama
Kontrol
Muhasebe Sistemi
Toplumsal
Denetim
Şeffaflık
Kontrol
Parlamento
Gözetimi
Bağımsız Bütçe
Dış inceleme
Kamu Harcamalarının İzlenmesi
Analizi
Kaynak:
Santiso, 2004
II. Parlamento ve Sivil Toplum
İlişkilerinde Türkiye Uygulaması
Türkiye: Yeni Mali Yönetim Sistemi
• Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
▫ Teori ve söylemde doğru adımlar
 Mali disiplin (harcama sınırları)
 Orta Vadeli Program
 Orta Vadeli Mali Plan







Stratejik Planlama,
Performans Programları
Performans Esaslı Bütçeleme
Tahakkuk Esaslı Muhasebe
Faaliyet Raporları
İç Kontrol Sistemi
Dış Denetim ve Sayıştay’ın denetim kapsamının
genişletilmesi
Bütçe Sürecine Sivil Toplum Örgütlerinin
Katılımı: mevcut resim bize neyi anlatıyor (1)
Mevcut yapıda sivil toplum örgütlerinin bütçe
sürecine katılımını doğrudan kısıtlayan bir düzenleme
bulunmamaktadır.
Ama bu örgütlerin görüşmelere ve sürece katılımını
doğrudan teşvik edecek bir düzenlemede yoktur.
TBMM İçtüzüğünün 30 uncu maddesi kapsamında
uzman görüşünün alınması amacıyla düzenlenen
hüküm çerçevesinde sivil toplum kuruluşlarının
görüşlerinin alınması imkanı bulunmaktadır.
Süreç içinde sivil toplumun bütçe sürecine katılımı
parlamentonun inisiyatifindedir.
Bütçe Sürecine Sivil Toplum Örgütlerinin
Katılımı: mevcut resim bize neyi anlatıyor (2)
Ancak dünyada parlamentoların genelde politika
oluşturma özelde ise mali yönetim (bütçe odaklı
olmak üzere) alanlarında artan önemi yeni
yaklaşımların gelişmesine yol açmıştır.
Bu gelişmeler Türkiye’de etkilemiştir. Parlamentonun,
reforma tabi tutulan mali yönetim sistemindeki
değişikliklere uygun bir şekilde çalışması için içtüzükte
değişiklikler gündeme gelmiştir.
Devam etmekte olan içtüzük çalışmaları kapsamında
sivil toplum kuruluşlarının katkısının alınması
yönünde çabalar bulunmaktadır.
Bütçe Sürecine Sivil Toplum Örgütlerinin
Katılımı: bundan sonrasına ilişkin öneriler (1)
Öncelikle içtüzükte gereken değişikliklerin
yapılması en öncelikli konu olarak görülmelidir.
Bu kapsamda;
Sivil toplum örgütlerine ilişkin akreditasyon
sorunu çözülmeli (bu konu kolay değil; 85,578
dernek ve STK niteliğinde yaklaşık 5 bin vakıf
bulunmakta)
Sivil toplumun yasama sürecinde katkısının
sistematik bir süreç çerçevesinde görüşlerinin
alınması
sağlanmalı:
kendilerini
ifade
edebilmesi.
Bütçe Sürecine Sivil Toplum Örgütlerinin
Katılımı: bundan sonrasına ilişkin öneriler (2)
Komisyon çalışmalarının kamuoyu ve ilgili sivil
toplum örgütleriyle paylaşımının zamanında ve
kapsamlı bir bilgi demetini sunacak şekilde
sağlanması. Bunu yapmaya yönelik olarak web
tabanlı bir bilgi yönetim sisteminin kurulması
Yürütmenin taslak çalışmalarında sivil toplum
kuruluşlarının taleplerini de içerecek şekilde bir
çalışma yürütmesi. Bu çalışmanın sonuçlarının
raporlanarak TBMM’ye sunulması ve kamuoyuyla
paylaşılması.
Bütçe Sürecine Sivil Toplum Örgütlerinin
Katılımı: bundan sonrasına ilişkin öneriler (3)
Başta sivil toplum örgütler, üniversiteler ve
araştırma kurumları olmak üzere kurumsal
yapıların
komisyonlara
bilgi
aktarımının
kolaylaştırılması ve web tabanlı bilgi yönetim
sistemi ile sistematik hale getirilmesi (bilgi
havuzu).
Mümkün
olduğunca
komisyon
çalışmaları
öncesinde
politika
oluşturma
sürecindeki
aktörlerin katkısının önceden alınması. Bu
anlamda alt komisyon benzeri uygulamaların
içtüzük değişikliğinde daha sistematik bir şekilde
tanımlanması.
Teşekkürler..