Transcript I_i_II_poziom_kontroli_zarzadczej_npm

I i II POZIOM KONTROLI
ZARZĄDCZEJ
Z PERSPEKTYWY NOWEGO
ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO
(NEW PUBLIC MANAGEMENT)
Mirosław Golanko
Kraków, 5 listopada 2013
Agenda
1. Definicja kontroli zarządczej w świetle aktów
prawnych
2. Cele kontroli zarządczej
3. Zakres kontroli zarządczej
4. Zwyczajowa interpretacja kontroli zarządczej w
Polsce
5. Nowe zarządzanie publiczne jako podstawa
zmian w administracji państwowej
6. Wnioski
Definicja kontroli zarządczej
• Kontrolę zarządczą na gruncie ustawy należy
utożsamiać z terminem „kontrola (audyt)
wewnętrzna”, tj. jako:
narzędzie zarządzania wykorzystywane do
uzyskania racjonalnej pewności, że cele
zarządzania zostały osiągnięte w sposób
zgodny z prawem, efektywny, oszczędny,
terminowy.
Pojęcie kontroli
• Pojęcie kontroli występujące w ustawodawstwie, piśmiennictwie
naukowym, języku potocznym czy publicystyce ma wiele znaczeń.
• Wątpliwości dostarcza już samo tłumaczenie z języka angielskiego
czasownika to control, które tłumaczone jest jako: sterowanie,
regulowanie, kontrolowanie, sprawdzanie, nadzorowanie,
rejestrowanie.
• Wynikiem przeniesienia do praktyki działania urzędów całej grupy
zadań ujmowanych w języku angielskim jako to control jest
stworzenie pojęcia kontrola zarządcza, nie oddającego
faktycznego celu kontroli zarządczej, gdyż większość tych
zadań mieści się w obszarze, który można zakwalifikować do
dziedziny zarządzania, bez koncentrowania się na – inaczej
pojmowanej w dotychczasowej polskiej praktyce administracyjnej –
kontroli
Celem kontroli zarządczej jest
zapewnienie w szczególności:
1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami
wewnętrznymi;
2. skuteczności i efektywności działania;
3. wiarygodności sprawozdań;
4. ochrony zasobów;
5. przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
6. efektywności i skuteczności przepływu informacji;
7. zarządzania ryzykiem.
Zakres kontroli zarządczej
Środowisko wewnętrzne
Cele i zarządzanie ryzykiem
Mechanizmy kontroli
Informacja i komunikacja
Monitorowanie i ocena
Interpretacja kontroli zarządczej
w Polsce
Kontrola zarządcza
=
Kontrola finansowa
Jak jest w teorii/uzasadnieniu ufp?
• „(…)dotychczasowa praktyka związana z funkcjonowaniem
w przepisach pojęcia kontroli zarządczej pokazuje, iż jest
ona utożsamiana wyłącznie z czysto finansowym aspektem
działalności jednostki. Zamierzeniem projektodawcy jest
objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów
działalności jednostki. Podstawowym elementem kontroli
zarządczej w administracji jest odpowiedzialność każdego
kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich
elementów kontroli zarządczej, aby jednostka osiągała
wyznaczone jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny,
oszczędny, terminowy”
•
Źródło: http://finanse-publiczne.pl/materialy/MF_projekt_ustawy_o_finansach_publicznych_u.pdf, z dnia 14 maja
2013 r.
Raport NIK
• „pomimo kilkuletnich doświadczeń gmin w sprawowaniu kontroli finansowej oraz
prowadzeniu audytu wewnętrznego, wykonywanie zadań w kontrolowanym
zakresie nie służyło, jak dotąd, kierownikom jednostek samorządu terytorialnego
do systemowego wzmacniania zdolności podległych im instytucji w sprawnej i
efektywnej realizacji zadań publicznych
• „(NIK)negatywnie ocenia dotychczasowy postęp i efekty wdrażania kontroli
zarządczej. Wprowadzone w gminach rozwiązania organizacyjne w
ograniczonym zakresie uwzględniały standardy kontroli zarządczej, a przez to
nie spełniały także wymogów jakościowych, określonych w przepisach prawa.
Regulacje wewnętrzne, w tym szczegółowo badane procedury udzielania
zamówień publicznych, opracowano bez powiązania z zarządzaniem ryzykiem
oraz w wąskim stopniu nakierowane były na osiąganie celów działalności oraz
zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości
Raport NIK cd.
• „przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w
braku ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli
zarządczej oraz często niewystarczającym
przygotowaniu gmin do realizacji ustawowych
obowiązków”
•
Źródło: Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego ze szczególnym
uwzględnieniem audytu wewnętrznego, Raport NIK, Gdańsk, wrzesień 2011
•
W mojej ocenie jest to zbyt daleko idące uogólnienie, ponieważ wydaje się trafniejsza
teza, że powodem różnego poziomu realizacji zadań z zakresu kontroli zarządczej
należy upatrywać m.in. w: dotychczasowej jakości wypracowanych standardów
funkcjonowania administracji, wiedzy i świadomości najwyższego kierownictwa w
zakresie narzędzi zarządzania (NPM)
Nowe zarządzanie publiczne
„New Public Management jest koncepcją opartą na założeniu, że
mechanizmy zarządzania stosowane w sektorze
prywatnym oraz teorie i zasady ekonomiczne dają się
zastosować również w sektorze publicznym”. H. Klages, E. Löffler,
„(…)Rozwojowi NPM sprzyjała krytyka modelu
biurokratycznego, jako niedostosowanego do warunków
współczesności” M. Kulesza
Nowe Zarządzanie Publiczne to podejście oparte na
a)
b)
c)
d)
e)
:
wprowadzeniu technik menadżerskich do zarządzania w sektorze
publicznym,
stosowaniu wobec administracji jasno określonych standardów i
mierników efektywności (wydajności) ich działania,
położeniu większego nacisku na proces monitorowania i oceny
rezultatów działania instytucji publicznych,
dezagregacji („rozbiciu”) organizacji sektora publicznego – zamiast
rozbudowanych, hierarchicznych struktur o bardzo szerokim zakresie
działania – małe, wyspecjalizowane i elastycznie kształtowane
departamenty czy zespoły zadaniowe,
wprowadzeniu konkurencji do sektora publicznego – jednostki
działające w ramach sektora publicznego powinny rywalizować o
względy klienta, odbiorcy usług publicznych,
transferowaniu do sektora publicznego metod zarządzania stosowanych w
f)
biznesie,
g)
wykorzystywaniu zasobów sektora publicznego w sposób bardziej
oszczędny
Rewolucja czy ewolucja?
• „rozwój administracji publicznej nie polega na
odrzuceniu jednego modelu (paradygmatu) i
zastąpieniu go innym, lecz na stopniowym
przechodzeniu od dotychczasowego modelu
do nowego, z zachowaniem wielu elementów
poprzedniego” J. Hausner, Zarządzanie publiczne
Kierunek zmian
• Menadżerowie funkcjonujący w dzisiejszym szybko zmiennym i
nieprzewidywalnym otoczeniu powinni szukać szans i mocnych
stron własnych organizacji.
• „Prawda o przeszłości, której dostarczała kontrola wewnętrzna,
wypierana jest przez identyfikowanie, szacowanie i zarządzanie
ryzykiem, a więc zdarzeniami przyszłymi.”
• Zapoczątkowany kierunek zmian wyznacza jasno cel – należy
odchodzić od zarządzania z uwzględnianiem wyników kontroli
dokumentacyjnej na rzecz kontroli zapobiegawczej (ex ante),
skoncentrowanej na szacowaniu i analizowaniu możliwych zdarzeń.
Tak zdefiniowany kierunek zmian wyznacza nowy standard w
działaniu menadżerskiego zarządzania - delegowanie uprawnień i
zaufanie, które ma fundamentalne znaczenie w przypadku
samokontroli, wykorzystywanej do uzyskania zapewnienia o jakości
pracy organizacji
Samokontrola
• „kontrola nad samym sobą, obserwowanie, kontrolowanie własnej
pracy” umożliwia zarządzającym bezkosztowe, w rozumieniu
finansowym, uzyskiwanie bieżących informacji.
• Jest to niepodważalny element tego instrumentu zarządzania,
ponieważ w dobie kryzysu czy poszukiwania oszczędności na
każdym poziomie pracy administracji publicznej każde ograniczenie
kosztów będzie miało wpływ na kondycję i konkurencyjność na
danym rynku. Jednocześnie warto zauważyć, że upowszechnienie
systemów samokontroli powinno „wzbudzić w pracownikach
poczucie współodpowiedzialności za organizację, zmusić pracownika
do ciągłego podnoszenia kwalifikacji, odpowiedzialności za wyniki
pracy na swoim stanowisku” .
Ograniczenia
• Wdrożenie systemu zarządzania w oparciu o kontrolę zarządczą
może nastręczać wiele trudności, nawet z uwagi na fakt, że z
doświadczeń międzynarodowych związanych z wdrażaniem NPM
wynika, że radykalne reformy zarządzania w takich państwach jak
Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Kanada,
Australia, były elementem programów publicznych, opartych na
neoliberalnych koncepcjach.
• „podążając za zmianami w życiu gospodarczym i publicznym,
zarządzanie publiczne stanowi rewolucyjne przekształcenie tradycyjnej
administracji publicznej, która nie odpowiada już zmienionym realiom
życia: wzrostowi znaczenia sektora publicznego i konieczności jego
otwarcia na zmiany w technice, reguły gospodarki rynkowej i globalizacji
oraz konieczności zracjonalizowania wydatków na usługi publiczne” S.
Sudół, B. Kożuch
Wnioski
• Obecnie funkcjonująca w polskim systemie
prawnym definicja kontroli zarządczej jest:
– niewątpliwie związana z systemem zarządzania, a
nie wąskim pojęciem kontroli,
– poprzez dowolność w zakresie kształtowania
całego systemu kontroli w organizacji nawiązuje
do instrumentów NPM.
Dziękuje za uwagę