Transcript 제1장 행정의 개념 및 특성

제1장 행정의 개념 및 특성
The Flying Tiger
행정의 정의와 변천
행정의 정
의
행정개념
의
변천
행정이란 공공문제의 해결 및 공공서비스의 제공과 관련된 정부의 제반
활동과 상호 작용으로서 궁극적으로 공익을 달성하기 위한 노력
관방학(Kameralismus)
16세기 중엽~18세기 말 독일과 오스트리아에서 발달, 절대군주의 지배
를 위한 통치학
-전기 관방학 : 왕실재정과 국가재정을 구별하지 않음.
-후기 관방학 : 경제정책이나 재정학과 구별된 독자적 경찰학의 체계를
수립하고자 함
슈타인 행정학
ㆍ헌정과 행정과의 관계가 양자 간 서로 우위를 차지하고 있다는 이중
관계를 설정
ㆍ국가 활동을 내무행정, 외무행정, 재무행정, 법무행정, 군무행정 다섯
가지 영역으로 행정체계를 정립
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행정의 정의와 변천
실질적 의
미의 행정
• 국가작용의 성질성의 차이를 표준으로 하는 입장에서 입법, 사법과 구
별되는 것을 행정이라고 함.
• 구별긍정설과 구별부정설로 나뉨
소극설
구별긍정설
적극설
양태설(결과실현설)
실질적 의미 행정
구별부정설
형식적 의
미의 행정
• 국가작용의 실질(성질)과 관계없이 현실적인 국가기관의 제도상의 권
한을 기준으로 정립한 개념. 행정기관의 권한에 속하는 작용.
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행정의 정의와 변천
행정학 성립 이전의 행정
행정학
적 행정
개념
①
②
의
③
미국의 건국이념인 자유와 평등의식
정치에서 정치적 대표성(representative)과 책임성(accountability)
중시
행정에서 대표성(representative)과 책임성(accountability)의 중시 :
엽관주의(spoil system)
④ 산업혁명과 남북전쟁
⑤ 실적주의(merit system)의 확립
행정학의 성립과 행정
1887년 윌슨(W.Wilson) '행정의 연구(The Study of Administration)‘
행정연구 증가의 시대적 배경
① 19세기 말엽 미국 정부는 과거와는 비교가 되지 않을 정도로 복잡
하고 많은 업무를 담당하고 있었음.
② 잭슨 민주주의에 따라 경험과 전문성이 부족한 사람들이 공직을
차지하고 있어 이를 개혁하기 위해 행정에 대한 연구가 급증
③ 정경유착과 같은 정당정치 때문에 정치부패가 극심하여 행정은
무능과 부패에 빠져있음
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행정의 정의와 변천
• 행정의 관리기술을 강조한 기술적 행정학으로 행정을 ‘공공사무의 관리’라는 사회기술
행정관리설
적 과정 또는 기술체계로 파악.
• 윌슨(W. Wilson), 화이트(White)
• 1930년대 경제대공황 시기에 시장 문제 해결의 균형인자로 행정 기능을 강조. 행정의
통치기능설
본질을 정치 정책의 기능으로 보는 기능적 행정으로 바라봄.
• 디목(Dimock), 애플비(P. H. Appleby)
• 1940년대 행정인의 의사결정이 핵심이 되는 행정행태를 중요시하는 전제하에 행정을
행정행태설
협동적 집단행동으로 이해.
• 버나드(Barnard), 사이먼(H. A. Simon)
• 1960년대 발전행정론자인 Esman, Weidner 등에 의해 제창. 행정을 국가발전을 위한 정
발전기능설
신공공관리
론
치적ㆍ사회적ㆍ경제적 목표설정에 적극적으로 참여하고 그에 일치되는 정책과 계획을
수립한 뒤 이를 집행 및 관리하는 기능으로 보는 입장
• ‘시장주의’와 ‘신관리주의’를 결합해 전통적 관료제 패러다임의 한계를 극복하고 작은
정부를 구현하기 위한 이론.
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
공익성
정치성
공공성
행정의 특성
권력성
체제성
관리성
현대행정의 특성
• 양적인 측면
① 행정기능의 증가. ② 정부 및 행정기구의 팽창 ③ 공무원수의 증가
④ 재정규모의 팽창
• 질적인 측면
① 전문화 및 기술화 ②, 계량화 및 정보화 ③ 광역행정화
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
•
행정학에서의 기술성은 실제 적용과정에 초점을 두고 현실문제
해결이나 목표달성을 위한 기법을 중시하는 것을 의미.
기술적
행정학
•
Wilson, Marx, Sayer, Waldo 등
•
발전행정론, 신행정론
•
검증에 의해 증명된 원칙의 체계화된 지식을 중시, 현상을
기술하고 설명함으로 미래를 예측하는데 사용되는 객관적,
논리적, 체계적인 분석방법
•
Simon, Landau
•
행정행태론, 비교행정론
과학적
행정학
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
1. 사회과학의 한 분야와 학문으로서 독자성을 지니고 있음.
행정학 정체성 위기를 극복하기 위한 노력이 필요
2. 응용과학으로서의 행정학
3. 전문직업적 학문
행정학의
일반적 특성
4. 종합 과학적 학문
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
행정이념
의 개념
행정이념
의 분류
행정이 따라야 할 지짐 또는 가치라는 측면에서 행정이념이란 행정업
무를 처리하는 데 있어서 따라야 할 지침 또는 기준으로서 행정이
지향하는 최고의 가치
 본질적 가치(intrinsic value)
행정을 통해 달성하고자 하는 궁극적 가치. 공익, 정의, 형평 등이 해당.
 비본질적 가치(extrinsic value)
도구적 또는 수단적 가치(instrumental value)라고도 함.
궁극적 목표로서의 가치를 실현하는 본질적 가치를 실현 가능하게 하
는 가치.
민주성, 능률성ㆍ효과성ㆍ효율성, 합리성, 합법성 등.
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
행정이념의 종류
1. 공익
공공의 이익, 즉 사회구성원 전체의 이익을 의미. 행정이 궁극적으로 추구해야 할
본질적 가치로 행정행위 최고의 가치 준거
공익실체설
• 공익은 사익을 초월한 실
체적ㆍ규범적ㆍ도덕적 개념
으로 파악
• 공익과 사익과의 갈등이란
있을 수 없다고 봄.
• 전체주의, 권위주의, 엘리
트 모형, 개도국의 입장, 관
료의 적극적 역할을 강조.
공익과정설
• 현실주의적이고 개인주의적
인 공익개념을 주장
• 사익의 총합이거나 사익 간
의 타협 또는 집단 과정의 상
호 작용의 결과적 산물로 파악.
공익절충설
• 공익을 소비자의 이익으로 보는
시각.
• 공익을 결정하는 변수
첫째, 사회구성원의 가치관 둘째,
정치이념 및 체제 셋째, 경제이념
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
행정이념의 종류
2. 정의
정의란 사전적으로 ‘옳음’과 ‘공정’의 의미를 지닌 가치 개념.
 아리스토텔레스 “정의는 동등한 사람이 똑같이 배당을 받는 것”
“불공정이 불평등을 의미한다면 공정은 평등을 의미하는 것”
-> 정의를 바로 평등의 개념으로 환원
 롤스 : 정의를 공평으로 풀이하면서 가상적인 원초적 상황 속에서 사람들이 합의하
게 되는 기본적인 원칙이 바로 사회적 정의가 되어야 한다고 주장.
‘롤스의 정의론’
사회의 모든 가치, 즉 자유와 기회, 소득과 부, 인간적 존엄성 등은 평등하게 배분되
어야 하며, 이와 같은 가치의 일부나 전부의 불평등한 배분은 그것이 사회의 최소 수혜
자에게 유리한 경우에만 정당한다고 본다.
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
• 정의의 제1 원칙 : 평등한 자유의 원칙
모든 사람에게 정치적 또는 경제적 활동에서 자유를 보장해 주어야 함
• 정의의 제2 원칙 : 정당한 불평등의 조건 (기회균등의 원칙과 차등의
원칙)
• 원칙 사이의 상호작용 (원칙들 사이의 우선 순위가 존재함)
제1원칙> 제2원칙(기회균등원칙 > 차등의 원칙)
롤스의
2원칙
정의론의
한계
1. 사회 전체의 후생 감소
2. 현실적 지침으로서의 부적합
3. 모든 공리주의적 고려를 도외시하고 정의와 원리에
대해 절대적 우선순위 부여는 사리와 현실에 모두 맞
지 않음
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
행정이념의 종류
형평성
(Equity)
• 동등한 자를 동등하게, 동등하지 않은 자를 동등하지 않게 취급하
는 것을 의미
• 1960년대 신행정론의 등장과 더불어 강조되기 시작, 1971년 롤스
의 정의론을 통해 사회적 형평성에 관한 논의가 진전.
민주성
(democrac
y)
• 자유와 평등을 근본으로 하는 민주주의 원리를 행정에 적용한
효과성
효율성
것으로 행정이 1인이나 일부 또는 특권계층을 위한 것이 아니라
국민 전체를 위한 것. 통치기능설이나 인간관계론 이후 강조
•
효과성(effectiveness)
목표달성의 정도(degree of goal achievement)를 의미, 투입 즉 비용
의 문제가 포함되어 있지 않음
•
효율성(efficiency)
능률성과 생산성을 합한 복합개념. 목표를 달성하는 데 적은 비용으로
달성하는 데 의미가 있음.
 기계적 능률성 : 능률성을 기계적ㆍ물리적ㆍ금전적 측면에서 파악
 사회적 능률성 : 행정의 사회목적 실현, 다원적인 이익들 간의 통합
조정 및
행정조직 내부에서의 구성원의 인간적 가치의 실현 등
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Ⅱ 행정학의 특성과 행정이념
행정이념의 종류
합리성
(rationalit
y)
합법성
• 사회현실을 인식하고 대처하는 과정에서 제기되는 정신작용으
로 의식적이고 체계적인 사고 작용을 의미.
① Simon의 실질적 합리성과 절차적 합리성
② Manheim의 기능적 합리성과 실체적 합리성
③ Weber의 이론적 합리성과 실제적 합리성, 실질적 합리성, 형
식적 합리성
• 행정행위 및 과정이 법률적합성을 지녀야 한다는 행정이념. 주
요 내용으로 법률의 법규창조력, 법률의 우위, 법률의 유보
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Ⅲ. 행정환경
내부적 환경
외부적 환경
국민
정치
입법부
경제
이익집단
사회
정당
경영
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Ⅲ. 행정환경
외부적 환경
정치
구분
1.
2.
3.
4.
정치ㆍ행정이원론(기술적 행정학)
정치ㆍ행정일원론(기능적 행정학)
정치ㆍ행정신이원론
정치ㆍ행정신일원론
정치ㆍ행정이원론
행정을 권력현상이 아닌
의의
관리현상으로 파악하여
주로 행정조직 내부의
관리문제를 연구
능률화의 요구
성립배경
과학적 관리론의 발달
엽관주의 탈피
실적주의 도입
접근법
정치ㆍ행정일원론
행정을 목적ㆍ수단관계, 사
회 속의 유기체로 파악하여,
정치ㆍ경제ㆍ사회 등 타 체
계에 대한 행정체계의 지위
문제를 연구
세계경제 대공황으로 인한
정치기능 확대
행정의 자유 재량 증대
정치ㆍ행정신이원론
정치ㆍ행정신일원론
행정 내의 인간요인에 착안하 발전과 체계의 두 개념을
여 행정을 의사결정과정을 핵 기초로 하여 발전에 있어
심으로 하는 행정행태로 파악 서의 행정체계의 역할을
하여 행정의 본질을 연구
연구
행정의 정책결정기능 인정
발전행정론의 대두
가치판단배제
개발도상국의 발전시도
과학적 행정이론
기능적 행정이론
논리 실증주의
인간관계적 행정이론
사회적 행정이론
결정과정체계론
균형론적 접근법(X-이론)
불균형론적 접근법(Y-이
론)
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Ⅲ. 행정환경
경제
사회
경영
행정에 대한 경제의 영향
1. 경제적 여건에 따른 변화
2. 경제체제에 따른 변화
3. 국가의 경제 상태에 따른 변화
사회란 “일정한 경계가 설정된 영토에서 종교ㆍ가치관ㆍ규범ㆍ언어ㆍ문
화 등을 상호 공유하고 특정한 제도와 조직을 형성하여 질서를 유지하고
성적 관계를 통하여 성원을 재생산하면서 존속하는 인간집단”
• 행정과 경영의 유사점
① 목적달성의 수단
② 관료제적 성격
③ 관리기술적 성격
④ 의사결정적 성격
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Ⅲ. 행정환경
• 행정과 경영의 차이점
구분
행정
경영
주체
정부, 공공단체
민간기업
목적
공익
사익
정치성
강함
약함
법적 규제
강함
약함
권력수단
있음
없음
평등원칙
적용
비적용
능률
측정곤란
측정가능
독점성
강함
약함
공개성
강함
약함
기술변화
둔감함
민감함
윤리성
강함
약함