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第二課
政府決策與政策評估
彰化高中
2011
壹、公共政策
貳、政府決策過程
叁、政策評估
肆、公私協力關係
壹、公共政策
一、民意與公共政策
Q.民主社會一定吵嚷不休嗎？
˙人有兩種衝突的需求—
1.要求獨一無二
2.要求聯合
˙人是理性的自利動物
→既自利也尋求利他
一、民意與公共政策
〈一〉公共政策〈Public policy〉
政府
法
律
行
政
命
令
行
施
行
政
政
政
規
計
服
章
畫
務
具有強烈的權威性
及規範性，對社會
解決公共問題
帶來一定的影響
滿足公共需求
〈二〉民意對公共政策的影響
1.決策前
• 民眾吸引政府注意：利用各種管道及機會
發表意見
• 政府朔造輿論：透過教育機構、大眾媒體
宣傳，爭取民眾支持
• 民代、政黨、利益團體：匯集、整合民
意、宣傳、鼓吹、集會遊行→對政府形成
輿論壓力
〈二〉民意對公共政策的影響
2.決策中
• 專業見解：學者專家、行政人員、民意
代表 討論規劃
• 公聽會（public hearing）、說明會、座
談會
諮詢性
公聽會
調查性
公聽會
審查性
公聽會
〈二〉民意對公共政策的影響
3.決策後…政府收集民意以調整該政策
∴民眾應該大量、直接表達意見
good
No good
bad
繼
續
推
動
修
正
、
調
整
放
棄
〈三〉公共政策對民意的影響
1.實現民意…例如
美國
1960
民權法案
台灣
1987
解嚴
〈三〉公共政策對民意的影響
2.引領民意…例如
美國
1980
雷根總統
主動戰略防禦計畫
李登輝總統
1990
台灣主體性
〈三〉公共政策對民意的影響
3.改造民意
美國
二次大戰時期
反戰→參戰
我國
地方政府
興建焚化爐
˙西方民主理論的演進
多元參與民主
右：效率
左：平等
二、公共政策反映的價值選擇
〈一〉精英價值 ˙公共政策反映政治菁英的價值
˙政治菁英們認為：不僅要解決民
民主…
眾的問題，還要提昇他們的願景，
只是產生治理者的一
邁向更有
效率or更公平正義的社
個過程，而且還不是
會
一個必要過程，無論
人民參與民主的程度
Q.菁英有可能「以客觀中立
有多少，政治權力始
之名，行獨裁之實」嗎？
終都是在菁英階層當
熊彼得(Joseph
中轉讓。
˙羅爾斯：政客關注下一次選舉，
A. Schumpeter)
政治家關心下ㄧ個世代
二、公共政策反映的價值選擇
〈二〉多元價值
1.公共政策是由社會各種利益團體
、政黨，經過溝通妥協、討價還價
道爾
之後所得的結果
R.A.Dahl
2.遊說、施壓、交換支持、提供資訊、政治
獻金…等手段逼使行政機關或立法機關採
民主應該是多元開放的
納其主張
環境，無論是執政或在
˙民主就是溝通、協商、妥協
野都有意義
二、公共政策反映的價值選擇
Q. 「多元價值」的公共政策可能有哪些困境？
˙不是所有人都滿意
→所有人都不滿意
˙並非所有的團體都有機會、有能力影響公共政策
Q.怎樣性質的民主社會比較容易出現「普遍
滿意」的公共政策？
˙社會資本豐厚
二、公共政策反映的價值選擇
〈三〉公民參與〈審議民主、參與民主〉
Q.為了與偏右市場經濟的多元價值區別，偏
左的社會學者對「公民」預設了怎樣的人
格特質？
Ans：公共性→理性、自由、開放、關懷公益
〈私利與公益相結合→亞當斯密〉
強民主
弱民主
為公眾利益與
正義公平 爭取 實質民主
為自身利益爭取民主的 程序
貳、政府決策的過程
公共問題
反
政策評估
政
策
重
組
政
策
調
整
政
策
終
止
饋
政 機
策
持 制
續
預評估
過
程
評
估
結果
評估
政策問題形成
政策規劃
政策合法化
政策執行
產出、影響
一、政策問題的形成
∵人民有繳稅
公共問題
∴政府必須解決人民所有問題？
Public problem
•
提出：
民代提出、大眾傳媒報導、利益團體或
政黨反應、人民陳情請願遊行
• 政府接納
→政府認定有必要加以處理→
政策問題形成
二、政策規劃
其中三種模式
〈一〉
漸進
incremental
決策模式
〈二〉
理性廣博
Rationalcomprehensive
決策模式
〈三〉
倫理選擇
Ethical
choice
決策模式
〈一〉漸進 決策模式
incremental
• 從現有的政策措施中修正調整
• 優點：花費成本較小、改變幅度不大→社
會大眾較易接受，較易測知實施結果
民主多元社會，大家相互妥協的結果
雖不滿意，但仍可以接受
• 缺點：偏保守
面對重大變遷或事故，難以讓社會大眾滿
意
例：目前中東地區的革命浪潮
→不滿意 漸進的改革
〈二〉理性廣博 決策模式
Rational-comprehensive
• 假設：個人是理性的「經濟人」
理性→分析成本效益
→具有普遍的共識
∴政策規劃者應~
缺點：〈
政策規劃者
〉
廣泛蒐集各種相關資料、設定政策目標，
1.資訊蒐集與其間的因果關係不易判定
找出能達成目標的各種方案→從方案中找
2.擔心成本和風險難以作決定
出成本低、效益高的政策方案
3.代理人危機
〈三〉倫理選擇 決策模式
Ethical choice
• 政策規劃強調分配的正義
1.社會上的資源或利益，依個人的需求
和努力來進行分配
2.若有差別待遇的狀況，則應優先讓弱
˙困難
：社會各種價值何者應排優
先順序？
勢者的情況獲得改善→積極的差別待
→採「義務論」(deontological
遇
theory)？
→採「目的論」（teleological
theory）？
John Rawls
羅爾斯1921-2002
˙羅爾斯「正義論」
•
平等自由權原則：每一個人所擁有的最大
基本權利，都和他人相等
• 積極的差別待遇原則：社會和經濟上若
有不平等的制度，其設計必須同時滿足兩
個條件：
※貧窮、無知會使人
1.差異原則
：不平等的安排，對每一個人都
沒有能力利用此權利和機會，
有利，尤其要能使弱者有翻身的機會
對此政府應採取積極措施，
2.機會均等原則
：地位和職務對所有人平等
補償較差階級使其有能力實現自由
開放
三、政策合法化
Policy legitimation
政策合法化 過程
元首
立法機關→
參與者：
建立支持者
公共
民意代表、政黨、 三讀通過
公佈
的策略：
利益團體、學者專家、
政策
主動溝通、法律
大眾傳媒...
提供專業意見、
行政機關首長核定
（凡希望此政策通過者）
政黨協商
（行政命令）
（說服persuasion、
議價協商bargaining、
遊說lobbying）
政策執行
四、政策執行
policy implementation
1.意義：
政府擬定實施細則，確定專責機關，配置
必要的人力、物力，適當的管理方法，採
取必要行動，克服政策阻力，使政策得以
付諸實施的過程
2.政策籌碼：
足夠且
發照、檢查
有效率人員
徵稅、指示、制裁、
法令依據
警告…權力
經費預算
知識、
技術
政策執行
3.政策順服（policy compliance）
∵ㄧ般民眾仍可能基於理念價值不同、或私人
利益考量，而不願支持該政策之執行，因
此執行機關有必要進行政策順服
→透過某種積極性作為，使民眾願意正向接
受、配合政策執行，以順利達成目標
•主動了解相關
人士（政策受益
人or受害人）的
˙政策制定階段範圍與利益所在
˙政策執行階段：
宣導、教育--加強雙向
溝通
明定激勵與懲罰措施
相關人士適度參
採取回饋、交換、補償
與討論
等措施
參、政策評估
ㄧ、種類：
預 評估
過程
評估
政策問題形成
政策規劃
政策合法化
政策執行
結果
評估
產出
產出評估
影響
影響評估
二、政策影響 評估
˙從三方面觀察：
1.人：對相關人士與非相關人士，都要評估其影響
2.時：短期或長期
〈1〉短期：回應某些立即性的問題，是否已經發揮
影響力？
〈2〉長期：逐步、階段性的效果是否出現？
3.實體性與象徵性：
〈1〉實體性：較客觀，有具體的指標
〈2〉象徵性：較主觀，抽象的，例如信心、安全感
三、政策評估的反饋機能
• 歸納法 的應用…
政策評估
政
策
重
組
政
策
調
整
政
策
終
止
政
策
持
續
政策循環（policy cycle）
反思的均衡
肆、公私協力關係
public-private-partnership
• 緣起：
既公平正義
又有 效率
Q.哪些事情不得不由政府來提供？
亞當‧斯密的見解...
• 《國富論》--政府只要負責三
個任務：
– 國防
– 司法
– 公共財*
做事最少的政府，
就是最好的政府
政府的本分
消費時不
〈複習〉公共財的特性
能獨占
互斥（獨享） 非互斥（共享）
non-rivalry
可
排他
麵包、牛奶
（私有財）
空蕩的公園
（準公共財*）
不可
排他
公海上的漁群
（共有財）
國防、燈塔
（純公共財*）
nonexcludability
提供財貨勞務者無法
拒絕沒有付費者「搭
便車」的特性
〈複習〉國家的目的與社會生活—
國家、市場與社會的區別
˙社會機能論者：
稱「第三部門」(非營利性、志願性組織)
國家(第一部門)
安全、正義、公平
效率不彰
市場(第二部門)
效率、節約
犧牲人性
社會(第三部門)
關心弱勢團體、實現社會正義、文化環保議題
肆、公私協力關係
ㄧ、意義：政府邀請民間團體從事公共建設
和公共事務的執行
• 理念：公民社會積極性和自主性是指
第三部門
嗎？
˙功用
1.擅用民間資源，減輕政府財力負擔
2.有效使用公有財，增加政府收入
3.運用企業經營技巧，提升公共服務效率
4.擴大公民社會參與，創造政府民間雙贏
〈複習〉人團法中的團體分類
人民團體
政
治
團
體
：
˙
˙
如
：
國
民
黨
、
民
進
黨
經增目會如
濟進的 ：
建共： 電
設同協 信
為利調 工
目益同 會
的，業 、
促關 醫
進係 師
社， 公
會
...
候形目
選成的
人民：
參主政
加政治
公治參
職意與
人志，
員（協
選推助
舉薦
）
˙
...NPO
者如社
文：
教慈會
基濟團
金功體
會德：
會
、
消
、費
˙
˙
˙
˙
˙
NGO
˙
目
的
：
推
展
公
益
職
業
團
體
肆、公私協力關係
國際組織
全球治理
非
政府
組織
國家權力
地方社區
公司化
民營化
二、公共服務的外包
〈一〉委外經營模式
contracting out
〈二〉特約興建營運
模式
BOT
〈一〉委外經營 模式
˙定義：政府與民間簽訂契約，由政府提供經費及相
關協助、民間組織提供人力、技術、經營策略；
民間組織具有事業的經營權，政府保有所有權
與監督權
1.整體機構（事業）委外：
〈1〉公辦民營：例如台北市立萬芳醫學中心
〈2〉公、民合營：例如國立海洋生物館
2.部份業務項目委外：將一部分行政業務或公權
力委託由民間團體執行。
如：垃圾清運、車輛檢驗、違建拆除、景觀美化、
停車場收費、違規車輛拖吊等
〈二〉特約興建營運 模式
• 興建（build）：
•
政府負責取得土地「興建」基礎建設，委
由民間組織持續投資相關設施
營運（operate）：一定期間內由該民間
組織獨占經營，提供服務
• 移轉（transfer）：契約期滿後，所有設
備「移轉」回政府
三、公私部門的合作生產關係
˙
˙
垂
民
較 民 主直
缺 間 政領
一
乏 組 治導
般
自織較 出
主 較 不關
現
性 少 成係
在
、熟 ：
˙水平夥伴關係
˙公部門主導但不是指揮，
私部門配合但不是服從
小羅斯福的功績：讓國家動起來！
南方朔
2008/12/30 中時
• 教科書或後代評價，都會把當時簡化，甚
至神化。今天全球經濟大衰退，人人都開
始談起小羅斯福的「新政」，就有將其簡
化或神化之嫌。「新政」其實一點都不輕
鬆，它是個且戰且走，不斷受到左右夾擊
的艱苦過程。「新政」如果有功勞，最主
要的乃是小羅斯福那過人的熱情，他用熱
情帶領當時的人們做著歷史性的實驗，他
是「亂世領袖」第一人！
小羅斯福的功績
• 當時美國大蕭條，小羅斯福的前任胡佛總
統有理論，沒行動，情況快速惡化，人民
流離失所。各種社會失穩漸盛，最慘的一
九三二年五月美退伍軍人及勞工「饑餓大
行軍」到華府，沿街搭簡陋帳篷霸街霸市，
最後是七月廿八日出動軍隊鎮壓，後來的
戰爭英雄麥克阿瑟及艾森豪將軍，都是那
次鎮壓的劊子手，史稱「星期四屠殺」。
小羅斯福的功績
• 由此可知小羅斯福就職前形勢的嚴峻程度。
他就職後，在沒有理論的情況下且戰且走
救失業救經濟，他早期的多項「新政」立
法被最高法院裁定違憲，美國的左右兩翼
也都趁勢崛起，路易士安那州州長，聯邦
參議員輝龍（Huey Long）以「民粹領袖」
姿態崛起，若非他於一九三五年遇刺身亡，
美國的天下誰屬恐不可知。
小羅斯福的功績
• 在那個動盪的時代，小羅斯福之所以可取，
乃是：
一、原本右派的他，由於一九二一年因小兒
麻痺致殘，使他對弱者開始有感覺。
二、他相信實用主義，因而主張「美國如今
需要採取某種方法，做大膽果決的試驗，
如果失敗，便坦承其失敗，再覓求其他方
法，總之，得去試驗」。
小羅斯福的功績
三、那個時代收音機興起，他是第一個利用
這種新興媒介，透過堅定的言辭，感動的
表達，將信心散播出去的領袖，因而能夠
在分歧中逐漸凝聚成共識；也能帶動出整
個國家機器。當時英國民粹領袖莫斯雷
（Oswald Mosley）主張「英國動起來」，
他的主張在英國沒見到成果，真正動起來
的反而是大西洋另一邊的小羅斯福政府。
四、放在全球看，大蕭條改變了全球政治，
小羅斯福、希特勒、史達林等都在同樣的
背景下崛起，這更顯露出他的非凡意義。
小羅斯福的功績
• 而今全球經濟大衰退又告出現，二○○八年只是
開始，它的後續發展仍難逆料。各國只顧救自己，
是否會救成保護主義抬頭？各國的的利率匯率競
爭，是否會讓經濟失穩更趨嚴重？除了這些結構
性問題，最值得警惕的，仍在於關廠關店裁員後
的失業潮，以及因此而造成的社會及政治失穩。
目前，全球具有預兆性的失穩已告出現，計有：
國家破產的冰島已出現要求政府下台的群眾示威，
希臘則爆發主張推翻政府的暴亂；美國已陸續出
現霸廠事件；義大利有全國鐵路總罷工；匈牙利
和香港等則有機場罷工。而失業潮到二○○九年
勢必加重，如何防範及緩和社會失穩，已成了各
國最大的考驗。
小羅斯福的功績
• 而台灣當然也不能倖免。目前失業、減薪、
無薪休假等問題所引發的爭議事件已日增，
特別是尾牙及開年過後，第二波失業潮將
可能更趨惡化。目前這些問題或許可藉消
費券這個議題所營造出的氣氛暫時緩和，
估計到第二季，這個問題不無可能出現暴
衝。因此，面對可能出現的社會失穩，政
府已必須以真正苦民所苦，戒慎恐懼之心，
未雨綢繆了。
小羅斯福的功績
• 全球目前都在談小羅斯福和凱因斯。其實小羅斯
福採用凱因斯學說已是到了一九三八年。他的整
個「新政」有大半都是他用自己的信心去做摸索
的試驗過程。他知道人民對他有期望，他不敢讓
這種期望落空。他知道全球經過虛浮的一九二○
年代，政府機構的領導功能早已形同廢弛，只有
透過救經濟才可能救政府，也只有政府才可救經
濟。他是第一個把救經濟搞成政府運動的領袖。
後來的人談新政，都用大量公務員上山下海工程，
做社會服務的照片為證。其實也等於稱讚他把整
個政府帶動起來的那種驚人魅力！他那種信心與
熱情，或許才是後代人最該體會的。
˙現代社會的公共部門常與民間組織
合作來提供公共服務，下列何者屬
於此種公私協力關係？
(A)公益團體所屬的游泳池委外經營
(B)公立高中體育館由民營公司承建
(C)政府補助私立學校辦理親職教育
(D)政府允許民間資金投資國營事業
˙某位新上任的政府首長委託專家學者蒐
集相關資訊，打算興建大型收費停車場
供民眾使用，這項政策引起民眾許多的
關注和討論。
˙關於此收費停車場的興建，下列敘述正確的
有哪些？
甲、可提高社會資源的使用效率乙、投資效
率需經成本效益評估丙、符合公共財無法
排他的特性丁、容易造成政府支出規模擴
大戊、會造成民眾「搭便車」現象
(A)甲丁 (B)乙丙 (C)乙丁 (D)丙戊
˙某位新上任的政府首長委託專家學者蒐
集相關資訊，打算興建大型收費停車場
供民眾使用，這項政策引起民眾許多的
關注和討論。
˙從政策決策的過程來看，上述狀況最符合公
共政策哪個階段的作為？
• (A)議題設定
• (B)政策評估
• (C)政策規劃
• (D)政策執行
˙某國政府為進行政治改革，制訂以下的
新政策。這些新政策之中，哪些比較具
有落實民意政治的
政策效果？
(A)全國性的選舉試行通訊投票或不在籍投票的制度
(B)重大法案須先召開公民會議形成共識後始得提出
(C)由政府補貼各項民意代表選舉當選人的競選費用
(D)增稅的法案必須經國會絕對多數的同意始得通過
(E)政府各項施政應建立資料庫以供民眾查詢與檢索
˙某國於2009年7月4日舉行總統大選，選前該國
甲、乙、丙、丁、戊五家市場佔有率較高的報紙，
對某候選人進行民意支持度的調查，表四是該項
調查的結果。
˙依據表四的資訊，下列關於該項民意調
查的結果，較適當的推論有哪些？
(A)未表態的選民將轉為表態支持該候選人
(B)施測的日期影響民意調查結果的精確度
(C)樣本數大小與民意調查結果的差異有關
(D)媒體市場佔有率影響民意調查的可信度
(E)未表態的比例使該項調查的預測性降低
˙若該國是指我國，依據相關選舉罷免法
對選前民意調查資料和日期的規範，哪
些媒體依法必須受罰？
(A)甲
(B)乙
(C)丙
(D)丁
(E)戊