Transcript 1. 多元民主理論
第二課 民主政治與憲政主義 壹、民主政治的意義 貳、民主政治的基本原則 參、憲政主義 肆、我國的憲法變遷 民主政治與憲政主義 • 民主政治起源於二千五百年前的古希 臘。雅典公民透過共同討論，決定城邦 的政策、選舉官員。 • 1919年，德國實行民主政治，成立共和 圖源：法新社。 國，其威瑪憲法在當時被認為是最民主 先進的憲法。 • 英國前首相邱吉爾：民主可說是最壞的 政體，不過歷史上其他的政體更糟糕。 • 民主政治雖非完美，但至少是目前大家 都較能接受的政治體制與生活方式。 壹、民主政治的意義 ㄧ、民主政治與非民主政治的分野 二、西方民主理論的演進 • 「以數人頭來代替打破人頭」就是民主的真諦 之一，所以胡適曾說，民主政治是幼稚園的 事，簡單、明瞭。你同意嗎？雅典用表決決定 蘇格拉底的死活。 (人口少行直接民主) 古典民主理論 壹、民主政治的意義 • 英文的「民主」（democracy）一詞是由「人 民」（demos）和「治理」（kratein）兩字合 成的，就是「一切城邦的生活，由人民共同治 理」，亦即由人民統治政府。 • 政府是否由「人民統治」就成為民主與非民主 政治主要的分野。 ㄧ、民主政治與非民主政治的分野 （一）人民主權 （二）人權保障 （三）公民身分保障 （一）人民主權 • 民主政治中主權的擁有者為國民全體，也就是 「主權在民」。因為代表國家或全體人民決策 掌權者的權力，來自於人民的授予，所以具有 合法性與正當性。例如：透過公平競爭獲勝的民選總 統，因為獲得多數人民的選票，而擁有了執政的正當性。 • 非民主政治中的主權擁有者，並非國民全體， 可能是世襲的君主、少數的貴族或獨裁者等。 （二）人權保障 • 民主政治的人權是指人生而享有的權 利，這種權利無分性別 、宗教、種 族、階級、黨派，在法律上一律平 等。 • 人權保障是民主政體的一大要素，亦 是國家根本大法──憲法構成的重要 內容。 例如 1948年制定的世界人權宣言也指出， 人們享有：居住、遷徙、言論、講學、著 作、出 版、秘密通訊、信仰宗教、集會及 結社的自由。 圖源：聯合報系。 在非民主的政治裡，會依據不同的身分、族群、 黨派、性別、宗教信仰，來分配權力與職位的 高低，因此人民的權利無法獲得保障。 例如：極權國家以限制人民的言論自由、資訊自由、居住遷徙 的自由來達到控制人民的思想、行動的目標。 權利(right):指人在某些範圍應享的基本權利，時常伴隨義務 而存在。 權力(power):指具有控制、指揮自身或他人的影響力量。 （三）公民身分保障 民主政治 1.公民身分係指享有參與國家治理權利，以及負擔國家 義務的國民資格。 2.權利：係指參政權，除了選舉、罷免、創制、複決四 權外，還包括應考試、服公職的權利。 義務：指納稅、服兵役等。 3.在民主政治中，公民身分會在憲法與各層級法令的 實施中受到保障。 例如:現代的民主政治的權利保障，所 依據的不再是個人的「地位」，而是根據憲法、法律或契約 取得的「公民身分」，並平等地享有。 非民主政治 公民身分缺乏制度性的保障，往往隨著統治者的好惡 而加以剝奪，或美其名為恩賜授與。 例如:基本上享有上述公民身分保障者，其個人必然 具備特殊身分、地位與條件；若不具備，則個人權利 保障闕如。 二、西方民主理論的演進 民主政治理論的形成與演進，有其不同的歷史情 境與時代背景，也歷經了諸多的變遷、傳承與創 新，進而不斷豐富民主的內涵與實踐的意義。依 其發展的先後，分別介紹如下： （一）古典民主理論 （二）菁英民主理論 （三）當代民主理論 （一）古典民主理論 • 時間：從十七世紀到十九世紀中葉。 • 內涵：政治思想家提出「人生而自由 平等，具備上蒼賦予人類不可侵犯、 不可讓渡的權利；與政府組成的目 的，在保障人類擁有這些權利，若不 然，人民得撤換它；以及為避免政府 侵犯人民權利，政府權力應該分立且 制衡」的思想 。例如:討論是否購買班服，每個 人都有自由和理性的判斷，參與討論公共事務並做決定。 • 代表人物：洛克、孟德斯鳩、盧梭。 洛克：自然權利說 英國政治思想家洛克 (1632—1704) 著作:政府論 1.主張「自然權利說」，認為人人生而自由、平 等地享有天賦的生命權、自由權與財產權。 2.洛克提倡限制政府權力，認為政府的正當性須 來自於人民持續的同意，具備了「社會契約」 的概念。 孟德斯鳩：三權分立 法國的孟德斯鳩 (1689—1755) 著作:法意 主張「權力分立」理論。 1.如果把行政、立法、司法集中，將容易導致濫權與權 力的腐化，必須把權力加以分開，並且相互制衡， 人民的自由才可以得到保障。 2.必須把權力加以分開，並且相互制衡，以防止任何 一權的獨大；如此，人民的自由才可以得到保障。 3.美國三權分立的制度設計，就是依據孟德斯鳩的政治 原理而制定的。 盧梭：社會契約論 法國盧梭 (1772—1778) 著作:民約論 1.延續洛克「自然權利」和「人民主權」的說法， 進一步提出「社會契約論」。 2.認為人類從自然狀態經由「社會契約」，每個人 將本身擁有的權利與權力交給社會全體，組成政 治社會之後，一切社會活動取決於多數的意向。 3.訂立契約的人，透過契約規範，讓每個人行為有 所依循，讓自己獲得更大的保障。 根據熊彼得對古典民主理論的歸納，古典自由民 主理論的共通點有哪些？ (A)其基本假定是民 主國家的公民政治行為是理性的 (B)其核心概 念是，公民一定要積極參政，只要如此，民主 政治就可以落實運作 (C)其道德目標是公民藉 由參政才能發展自我 (D)主張個人人格要透過 學習重公益去私慾，才能夠趨於完善 (E)民主 政治是一種產生領導者的程序。 ABCD 洛克：孟德斯鳩：盧梭之類比正確的有哪些？ (甲 )政府論：法意：民約論； (乙)人民 主權 說：三權分立說：全民政治說；(丙)英國：法 國：法國；(丁)權利法案：獨立宣言：人權宣 言 。 (A) 甲 乙 (B) 甲 丙 (C) 丙 丁 (D) 乙 丁。 B （二）菁英民主理論 菁英民主理論又稱修正民主 理論。(程序民主理論或經驗民主理論) 1.其和古典民主理論最大的差 異為：人並非一定理性， 且人人參與政治是不可能 ，且不必要的。 2.一般人 對公共事務不一定 關心，也不一定理解政治 運作，故不易對公共事務 做出正確的決定。 3.當整理儀容需要理髮師，會計作帳需要會 計師時政治與公共事務的決策，應由少數 的菁英擔當此重責大任。人民只須適度地 監督菁英即可。 4.熊彼得（Joseph Schumpeter,1883～1950） 為該理論之代表人物，其認為民主政治是 一套程序或制度，即透過公開公平的競爭， 讓政治菁英合法獲取政治職位、掌握政治 權力，以便施展其政治理念或政策。 例如:班上需要選各幹部負責推動班務。近代 之代議士政治。 柏拉圖曾經將國家的治理，比喻成在大海中駕 船，如果想安然抵達目的地，就必須將船交給 真正的航海家操控。根據柏拉圖的這個比喻， 請問他的看法最為符合下列何種民主理論？ (A)古典民主理論 (B)審議民主理論 (C)菁英 民主理論 (D)多元參與民主理論。 C （三）當代民主理論 1. 多元民主理論 2. 審議民主理論 1. 多元民主理論 (1)1950年代後，逐漸興起。認為菁英民主理論有走向 少數獨裁的可能，因此強調由菁英與利益團體，構 成多元勢力參與的主體，來達到權力的平衡。 (2)國家權力應該透過各種不同利益團體參與政治決 策，以避免政治權力與資源，被少數執政者所把持 與壟斷。 (3)基層民眾有機會參與各式各樣的利益團體，政治決 策就從關係交錯，以及相互磨合的利益團體辯詰過 程中產生。 影響: 1.人民以大眾傳播的輿論監督、民意調查、集 會結社、遊行示威、學者論政、公民投票等 方式，來影響政府的公共議題與決策， 2.維護多元民意的形成和人民權利的保障，從 而展現民主理論的價值與體系。 例如:因為幾樁法官輕判性侵幼童案，人民自主性地 發起「白玫瑰運動」，要求司法改革，「白玫瑰運動」 所提出來的訴求，受到總統重視，希望司法院能儘快 將「法官法」送立法院審議。 多元民主理論認為，國家在決策過程中應參考不 同利益團體的意見，而人民也應有機會參與利 益團體，才能使人民的心聲真正被聽到。下列 情況中，哪些是多元參與民主理論的實踐？ (A)政府決定基本工資前，先邀請勞資雙方代表 討論 (B)制定遊說法，使利益團體能合法對政 府部門遊說 (C)將公民投票提案門檻提高，以 避免提案過度浮濫 (D)電視臺製播新聞專題， 控訴政府對其連續劇開罰 (E)民眾發起靜坐活 動，要求政府重視勞工的工作權。 ABE 2. 審議民主理論 (1)菁英民主理論或多元民主理論，基本上都是 以公民選舉的方式所導出的「代議民主」，透 過意見匯聚與思辨，也就是由代議士間接行使 政治權力的民主方式。(代表人物:美國羅爾斯及德國哈伯瑪斯) (2)這多數決的過程裡，公民及其代表對於政治 決策的正當性，缺乏有力的、理性的溝通過程 ，它僅是個人「偏好」的匯聚；而多數人的「 偏好」有可能形成一種多數偏見乃至暴力，剝 奪少數人表達意見的權利。 2. 審議民主理論 (3)1990年前後，出現了審議民主理論， 其 立 論 的 出 發 點 在 於 糾 正「代 議 民 主」的缺點，認為公民 不應只被視為「選民」 或「消 費 者」而已，他們更 應被視為是 「政策的形塑者及參與者」，在過程中應 充分討論，決策結果則追求共識決甚於多數決。 (4)主張在公共議題形成決策的過程中，儘可能讓公民發揮 公共精神參與審議，一同找尋一個可以共同理解與接受 的方案。(審慎思辯，溝通說理的過程) (5)優點：在於促進官員、民意代表與公民，彼此間能夠充 分地理解，並且儘可能地參與決策過程。 (直接參與立 法及決策過程) 2004 年臺灣代理孕母公民會議 影響: (1)典型的透過公民會議展現審議民主的精神。 (2)代理孕母的合法性就不停地受到質疑，產生 爭議。此會議目標就是以公民討論的方式，來 了解代理孕母的公眾意見，進而取得議題提案 方向的合理性與正當性。 (3) 會 議 最 終 的 結 果 是 「 有 限 度 地 開 放 代 理 孕 母」，以管制的方法來解決代理孕母之倫理問 題。2007，3，21通過公布人工生殖法。 公民會議 • 又稱「公民共識會議」，是引自北歐的參與民 主模式。 • 與公共論壇、公聽會、說明會不同的地方，在 於要讓不具專業知識的公眾以平等、自主、理 性的方式討論具爭議性的公共議題，強調個人 意見的表達，並且有學者專家在旁協助，增加 公眾對議題的認知。1.國光石化預定在彰化大城鄉設廠爭 意 2.學校是否要訂定新的服裝儀容規定，可請學生、教師、家長代表 、 校友等，在會議中表達看法與建議，並達成共識，符合審議民主理 論。 有關死刑存廢問題的討論，下列敘述何者符合「審 議式民主」理論的觀點？ (A)人人可積極、理性 的參與討論，透過積極參與亦可培養、增強公民的 政治美德與能力 (B)多數大眾是知識不足且不理 性，所以由人民選出的立法委員代替人民來決定死 刑存廢的問題較適當 (C)人民應該參與各種組織 及舉行社會運動來影響政府決策，政府也應廣納各 方意見 (D)透過公民會議，討論「死刑存廢應該 考慮的因素」、「廢除或維持死刑的配套措施」以 建立社會共識。 D 國光石化預定在彰化縣大城鄉設廠。消息一出，藝文界、醫 界、學界與環保團體等紛紛出面反對，認為應為子孫保留一 片淨土。另一方面，石化業的下游業者、化工專家、政府官 員則贊同興建，因為沒有石化業就沒有台積電、鴻海等電子 業，臺灣的經濟將無法發展。短期內，爭議將繼續延燒。對 於雙方的爭議，下列哪些作法有助於尋求雙方共識，解決國 光石化設廠的問題？(甲)政府可邀集爭論雙方代表，討論爭 執點，將雙方意見列為施政參考依據；(乙)政府以「法治政 治」為由，堅持設廠案已通過環境評估，依法准予設廠； (丙)召開公民會議，讓公民先了解石化業及爭執雙方立場 後，進行理性討論；(丁)進行全國性 B 審議式民主理論是近年被提出來的新論述，其主要 針對經驗民主理論的保守性，下列敘述或主張，何 者「無法」顯示出審議式民主的精神？ (A)針對 老舊社區是否要全面改建，地方政府請都市計畫單 位與居民代表們進行長時期的溝通與討論 (B)是 否要調漲健保費，衛生署聽了各大醫療機構的建議 後，立即提出修正草案 (C)針對是否要推行十二 年國教，教育部舉辦一系列座談會，至全國各地與 教師、家長及學生展開一系列論壇 (D)新店市針 對「檳榔路」是否要改名，臺北縣政府開闢一個網 站，讓市民共同討論並舉辦新路名的徵選活動。 B 結語 1.民主理論只是針對民主現象及其問題，所產生的 系統性知識分類，它並不意味著上述幾種類型已 足夠呈現人民當家做主的方式。 2.民主政治應用在不同的國家，可能產生不同的樣 貌，這些衍生的結果對人類的影響有好有壞，例 如：選舉最能代表實行民主政治；但選舉進行 中，若無言論自由，只容許一個政黨的候選人登 記參選，這並不能算真正實踐民主政治。(中共及北 韓。) 3.所以我們必須掌握民主政治的基本原則，使它不 偏離原本的目標，幫助我們更深刻地體現民主價 值。 高市審議民主會議 市民作主 • 由高雄市政府研究發展考核委員會主辦的「高雄 市政府審議式民主會議」正式啟動！號召高雄市 民報名參與「審議式民主會議」，讓市民來做高 雄市的主角，實踐「市民參與、幸福高雄」的施 政理念。 • 「高雄市審議式民主會議」2008年6月在高雄市 蓮潭國際會館登場，召開兩場次會議，分別以 「高雄市引進博弈產業可行嗎？」、「高雄市市 政中心要不要遷？」兩項議題為討論主軸，廣邀 市民進行討論，會議決議將作為市政決策參考。 資料來源：郭穗。高市審議民主會議 市民作主！。自立晚報。2010年11月27日取自http://www.idn.com.tw/news /news_content.php?catid=5&catsid=6&catdid=0&artid=20080327abcd007 貳、民主政治的基本原則 一、民意政治 二、法治政治 三、責任政治 • 國有國法，家有家規，做人要有原則，民主政 治的實施是否也需要某些原則，才不會走偏方 向？ 一、民意政治 民主政治建立在自由平等的基礎之上，民意政治 就是反映人民權益的方式，能裨益民主決策的形 成。它的 內涵為： （一）政治平等 （二）多數統治 （三）任期政治 （四）公共參與 （一）政治平等 1.民主社會的決策，所依循的是政治平等的基本原 則，在表達意見的過程中，不能以職業、性別、 種族、宗教、財富等因素，作為區分意見高下之 標準。 2.在選舉投票時， 一人一票、票票等值，因為每個 人表達個人意見時，這個意見的價值不會因為不 同的身分地位，而影響它的重 要性。 3.中華民國憲法第7條：「中華民國人民，無分男 女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平 等。」 明確保障國人的平等權利。 （二）多數統治 1.在民主社會裡，決策的形成是以多 數民意作為最後決定的依歸，此即 「多數決」原理；且為避免少數群 體被壓迫，「尊重少數」，以折衷 緩和的方式取得公民共識，也是近 年來民主實踐的趨勢。 2.例如：立法院113席立委中，原住民 委員占6席，其所占的比例，超過 原住民占全國總人口數的比例，此 即為一尊重原住民與保障少數族群 的制度設計。 圖源：聯合報系。 2010年年底舉行五都市長選舉，五個直轄市的候 選人無不卯足全力，用最認真的態度打這場硬 仗；因為民眾所投的選票，將決定新的市長人 選，也意味著人民的意向是選舉當中的重要關 鍵，選票也是決定誰當選的指標。請問：以上 符 合 民 主 政 治 的 何 種 概 念 ？ (A) 法 治 政 治 (B)責任政治 (C)司法獨立 (D)民意政治。 D （三）任期政治 1.任期政治意指法定任期、定期改 選，是民主國家運作政治的基本 原則之一。 2.公職人員定期接受民意檢驗，淘 汰不適任者，是一種責任政治的 表現。 3.公職人員任期受到憲法或法律的 保障，除非通過程序罷免，否則 也不能任意終止他的任期。 4.公職人員亦不得違背民意對其任 期的付託，任意延長任期圖利。 圖源：聯合報系。 1999 年第五次修憲時，國民大會代表擅自決議延 長自己的任期，對此司法院大法官會議做出釋字第 499 號解釋。因為，國民大會代表採無記名投票方 式，通過自己任期延任案，在程序上違反決策公開 透明原則；且修憲內容違反民意對任期的付託，因 此大法官認為此次修憲有明顯重大瑕疵，違反憲法 之基本運作原則，所以宣告此次修憲為違憲，即日 失效。 （四）公共參與 1.在民主自由的社會，多數其實是一個 動態的概念，亦即今日多數可能成為 明日少數，反之亦然。 2.促進各式各樣型態的公共參與，透過 組成與參與政黨，或參加公民會議、 公共遊行、發表演說、加入利益團體 等。 3.讓人人有機會以投票、溝通、討論、 聽證、請願、示威等方式，讓人人有 機會表達意見，決定公共事務，建構 一個多元文化與政治的社會。 4.匯集社會中的各種意見，實現民主 政治。 圖源：聯合報系。 二、法治政治 法治政治的基本精神，即是政府權力的運作必須依照明確 的法律授權行使，不能由掌權者隨心所欲地進行統治。和 法治相對的「人治」，就如同專制與封建的統治者，往往 憑著個人意志形成法律與命令，依其主觀好惡進行獨裁統 治。 所謂的法治政治包含三個層面： （一）個人自由的限制 （二）行政權的範圍 （三）司法獨立的重要性 （一）個人自由的限制 1.強調民意政治的民主政治，個人的自由權利的行使， 並非毫無限制，因無節制行使個人自由，其結果將出 現人人自危的社會，個人自由權利反而不能得到保 障。 2.中華民國憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利， 除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩 序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制 之」。(苗栗大埔徵地為增進公共利益，但礎不夠周延) 3.意指：為達到前述四項目的，可由人民選出的立法機 關來制定法律，再以法律來規範或限制人民行為。這 種有限的自由觀，是法治政治的基礎。 法治政治主張政府權力的行使，必須要有明確的 法律授權，如此一來，人民的權利才能獲得保 障，但人民的權利並非毫無限制。下列哪些情 況發生時，政府機關的作為並未侵犯人民權 利？ (A)為了開闢道路，政府依法強制徵收人 民的土地 (B)大地震後，政府要求民間提供器 械，以利救災 (C)半夜在住宅區大聲喧嘩，警 察獲報後前往制止 (D)警察執行夜間臨檢，要 求女駕駛留下聯絡電話 (E)消防隊救火時，一 定先打破失火民宅窗戶再說。 ABC （二）行政權的範圍 1.民主政治中，行政權必須在法律的授權之下，行使公 共權力，促進公共利益；法律未規定或是未授權之 領域，即非行政權行使之範圍。 2.若行政權夾著龐大的行政資源，卻未依據法律規範或 於法律授權範圍內行事，即是擅自越權或擴權，將 嚴重侵害人民權利。 3.例如:警察進行夜間臨檢，都需要依法有據執行(警 察執勤行使法)，不能臨時起意攔車檢查；警察 若依法無據執行，人民可以拒絕。此即限制行政 權，保障人民權利，實踐法治政治的重要意涵。 （三）司法獨立的重要性 1.司法存在的目的，是在保障 人權，也是維持社會正義的 最後一道防線，因此司法獨 立的重要性顯而易見。 2.司法獨立意指法官審判不受 黨派、宗教、輿論、政治權 勢、黑道暴力與個人利益的 干涉，獨立完成法律審查與 法律審判。 (憲法81條規定) 圖源：聯合報系。 3.司法權不受其他勢力干涉，才能獨立超然地完成 審查或審判的任務。 4.近幾年來，媒體名嘴指揮辦案、司法官收賄之報 導時有所聞，侵害司法獨立地位，同時也讓法治 政治蒙羞，民主程度倒退，因此司法院也具體提 出法官法草案，送立法院審議，除具體規範法官 的專業和審理品質外，也要捍衛司法獨立，排拒 非法干預，如此才能讓人民權益受害時的救濟管 道，不至於受到不公不義的損害，法治政治的目 標才能達成。 三、責任政治 責任政治可說是民主政治在實踐上的成果檢 驗，尤其是掌有國家政策、預算、人事等執行 大權的行政權，更離不開責任政治的檢驗。 在現代民主政治的體制中，政府享有法定的 「權力」，就必須肩負「責任」的履行，兩者 是相對的，構成責任政治的內涵。 （一）政治責任 （二）法律責任 （一）政治責任 1.政府首長及政務官，當其施 政無法滿足民眾的需求，政 績不佳時，民主國家中，或 除了執政者主動下臺外，也 提供不同的憲政制度設計， 如：屆期改選，讓欲連任者 落選等，透過選舉讓其負起 政治責任。 （一）政治責任 2.例如：前行政院院長劉兆玄，就因為2009年八 八水災的總體防災救災處理未盡完善，而於該 年 9 月 8日請辭下臺。 憲政制度中的屆期改選，提供選民改投其他候 選人的機會，讓欲連任者落選，也是讓原執政 者負起政治責任的方式。 （二）法律責任 1.政府體系之下，所有政府官員在 制定政策、擬訂施行計畫，以及 執行政策的過程中，若有違法失 職、貪汙腐化、以及侵犯人民權 利之實，涉及的官員均須接受法 律的懲處與制裁。並有刑事及民 事責任(憲法24條規定) 2.如依公務員懲戒法，處以申誡、 記過、降職甚至是撤職的處罰； 或負起相關之刑事責任，這是所 有政府官員(政務官及事務官)必 須履行責任政治之一環。 民國98年發生驚動全臺的八八水災，也因災害是百 年難見，政府救災應變不及，引致許多民怨。不僅 行政院院長下臺以示負責，內閣閣員也隨之大換 血，請問根據上述內容可知，民主政治的基本原則 為何？ (A)行政院院長對於政策失誤所下臺負責 的表現，屬於責任政治的展現 (B)總統任命行政 院院長乃依法而行，屬於法治政治 (C)民眾對於 新任院長有較高的民意，此乃以民意方式決定閣揆 人選的民意政治 (D)若有政務官、事務官做出違 法之事，則需負起法律責任 (E)即使在國家發生 重大災難，需要限制人民權利時，也是依據法律規 定而為，此為法治政治的精神。 ABDE 在週記中同學整理了近幾個月新聞重點：(1)賴 英照因為司法官弊案請辭了司法院院長職位； (2)「919水災」使陳菊的民調支持率從46％滑 落至31.7％；(3)立法院通過陸生三法修正案， 在「限量、限校、限領域」前提下承認大陸學 歷。請問這三個新聞重點，分別體現何種民主 政治的基本原則？ (A)民意政治、法治政治、 責任政治 (B)政黨政治、責任政治、民意政治 (C)責任政治、民意政治、法治政治 (D)責任 政治、法治政治、民意政治。 C 貪汙被判刑 新科海端鄉鄉長上任就停職 • 2010年3月臺東縣海端鄉新任鄉長因在縣議員 任內涉貪汙案二審被判有罪，臺東縣政府將依 地方制度法在交接後三天內予以停職。 • 時新任鄉長在2000年任縣議員期間，涉嫌利用 職務，詐領社團補助款共21,500元。依地方制 度法第78條規定，鄉（鎮、市）長涉及貪汙治 罪條例第一審有罪者，須停止職務。 資料來源：王秀亭（2010年2月26日）。貪汙被判刑 新科海端鄉鄉長上任就停職。自由時報電子報。2010年11 月27日取自http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/feb/26/today-p2.htm • 迎接陸客來臺，還有什麼賣點？亞都麗緻總裁 嚴長壽認為，政論節目攝影棚若開放讓陸客到 現場觀賞，門票一定賣光光。 • 據了解，晚間很多來臺陸客都不出旅館房門， 就等著看臺灣政論性節目。 • 嚴長壽說，政論性節目很多都是現場直播，若 能在攝影棚裡設置若干觀眾席，開放部分時段 供陸客現場購票參觀，相信一定大受歡迎。 • 大陸觀光客到臺灣旅遊除了日月潭、阿里山 的行程之外，觀看臺灣電視call in節目也是夜 間的重點活動。同學們，你是否認為臺灣的 民意調查、電視上的call in節目，以及公民投 票的方式和大陸的政治體制截然不同？ • 這些措施是否能夠彌補「菁英民主理論」的 不足？ • 你認為我們應該如何強化民主的品質？ 由同學自由討論後回答。 參、憲政主義 憲法存在的意義主要在保障民主政治的施行，使得 民主政治下的政府權責、人民權利與責任，都可以 受到法律明確的規範。憲法也成為各種法條、命令 的基本法源，因而被認為是國家的根本大法。能夠 謹守權力分立、保障民主與法治實踐者，才可稱為 是憲政主義國家。 一、憲政主義的涵義 二、憲政主義的憲法 一、憲政主義的涵義 （一）以憲法建構有限政府 （二）建立保障人權的基本體制 （一）以憲法建構有限政府 1.意義 (1)憲政主義又稱為「立憲主義」或「憲政精神」。 (2)憲政主義的意義，乃在於確立一套分權制衡的制 度，以限制政府的權力範圍，並保障人民合法的 權利。 2.以我國為例:(1)中央政府分為行政、立法、司法、 考試、監察五機關，為五權政府體制。 (2) 憲 法 也 有 中 央 與 地 方 權 限 、 地 方 制 度 兩 個 專 章，說明我國政府權力分立的運作。 （二）建立保障人權的基本體制 1.意義 政府權力分立且彼此制衡的設計，除了避免政府 權力過大，侵犯人民權利外，更重要的還具有積 極保護之作用，為此各國憲法中都有基本權利保 障專章。 2.例如:(1)我國憲法第二章為人民權利義務，敘明了 包括平等、自由、公民參政和其他概括性的權 利。(2)為了保障上述權利之實踐，立法機關也必 須制訂各種法律，如：集會遊行法、勞動基準法 等，而予以規範落實。 二、憲政主義的憲法 憲政主義的憲法，具有下列五項重要的原理原則： （一）主權在民 （二）權力分立 （三）法治政治 （四）權利保障 （五）有限政府 （一）主權在民 1.意義: (1)憲政主義承襲了洛克「自然權 利」與盧梭「社會契約」的觀 念，建立「主權在民」原則。 (2)現代民主國家，無論其政體為 何，制定憲法落實主權在民， 是必然的立國根基。 2.例如: (1)我國憲法第2條：「中 華民國之主權屬於國民全 體」，就是明證， (2)可透過代 議政治，或是直接行使公民投 票，實踐國民主權。 圖源：http://www.yunkeji.com/wp-conten t/uploads/2009/03/00e04c8173f609e15eb101. jpg （二）權力分立 1.意義: (1) 為防止政府流於專制獨裁，最有效的辦法就 是將政府的統治權，分別授予相互分離的行 政、立法與司法機構，使其分擔權力。 (2) 由主要的權力機關分別掌理各有所司的有限 權力，以避免政府權力過度集中，而導致政 府濫權。 2.例如:我國憲法即明訂中央政府分為五個權力 機關。 （三）法治政治 1.民主國家由人民選出代表，組成制憲機關來制 定憲法，據此再由立法機關依法定程序制定 法律，並經由法律的授權組織政府，再由行 政機關依法行政，建構出政府部門的組成與 職權。 2.此一程序就構成一個完整的「法治政治」架 構。 3.依法行政為此概念之核心，意即政府不得恣意 濫權，以避免侵犯人權。 （四）權利保障 1.在憲政主義的憲法中，人民的基本權利包括自 由權、平等權、受益權、參政權等，都受到 憲法條文的保障。 2.若這些基本權利受到侵犯，得依憲法及相關法 令請求救濟。 3.例如:我國憲法第7至21條 （五）有限政府 1.政府的權力若太大，很容易侵犯人民的權利， 將對憲政民主政體造成傷害。因此，政府的 權力必須受到憲法和相關法律加以規範限定 之。 2.民主先進國家「小政府大社會」的理念，就是 從有限政府的原則而來。 3.除了限制政府的權力且使其不得傷害人權外； 另一方面，這個原則也強調公民社會的成長 與分擔社會公共責任。 小政府大社會 • 可說是一種「政府重建」的運動與觀念，其 目標在於建立一個任務導向有效能的政府， 諸如向企業界學習成本效率觀，並朝「精、 簡、能」的原則邁進。 • 在公共事務的執行方面，亦非由政府統包， 例如：治安的改善，並非一味增加警力，而 是加強守法觀念、鼓勵「民間保全」或社區 里民治安巡守隊等民間社會力量的興起。 結語 十八世紀以降，「民 主」、「法 治」與「 憲 政 主 義」，可以作為一個國家節制政府 權力、保障人民權利的連環三部曲；易言之 ，「民主」要能夠健全發展，就絕對不能缺 乏「法治」的行為，而法治的基礎又在於憲 政主義的真切實踐。 肆、我國的憲法變遷 有基本大法之稱的憲法，本應該不動如山，但有時 也難抵時空的挑戰與轉換，而有所變遷，這就是 「憲法變遷」問題。 一、憲法的變遷與成長 二、近年來我國憲法變遷的主因與修改的 機制 三、近年來我國憲法的增修議題與成果 一、憲法的變遷與成長 任何國家的憲法文本都是有限文字，隨著時空的轉 變，憲法必須與時俱進，我們必須進一步了解憲法 變遷的 原因與成長的方式，以適應時代與人民永不 停止的需求。 （一）憲法變遷的原因 （二）憲法變遷與成長的途徑 （一）憲法變遷的原因 1.憲法文字有限:憲法內容廣泛，而有限文字無法 表達與規範繁雜眾多的國家事務與個人行為。 2.制憲者與人民成長經驗的差異:制憲者與當前人 民成長經驗不同，因此當時的憲法，難以規範 後人的行為。 3.時代變遷的影響:制憲者當初的政經環境，與日 新月異的環境存在著各種不同問題。 （二）憲法變遷與成長的途徑 憲法類型:1.憲政規範為一部或少數法典所形成的 (有系統的獨立法典)，稱為「成文憲法」， 2. 散見於多種文件與習慣判例所形成的，稱為「不 成文憲法」。歸納憲政發展經驗，憲法變遷有下 列幾個途徑： 1. 憲政慣例 2. 法令補充 3. 憲法解釋 4. 修改憲法 1. 憲政慣例 1.指政治行為與習慣是經過長期的、連續的、普 遍的與一致的實踐，被公認具有法的可信性 之習慣規則。 • 2.例如：美國總統的任期在1787年憲法制定時 ，並無任何限制之規定。自從華盛頓於 1796 年拒絕競選第三任總統以來， 美國總統連任 只限兩任一直是不成文的憲政慣例。直到 1951年憲法第22條修正案生效，美國總統任 期最多兩任，才為憲法明文規定。 2. 法令補充 1.大多數國家為求憲法簡潔扼要，通常將人民權 利之具體保障與實施，以及政府組織與權力 運作，授權立法機關以法律定之，並由行政 機關制定施行細則，來加以補充憲法條文與 文字的不足。 2.我國憲法第21條：「人民有受國民教育之權利 與義務」。立法院制定國民教育法，規範國 民義務教育實施的年齡、對象、教育結構與 具備免學費之特質等，作為具體實施之依 據，此即是憲法文字意理的擴充與變遷。 《中華國憲法》第16條表示：「人民有請願、訴願 及訴訟之權。」但憲法中卻沒有寫明人民應如 何行使這些權利。而這些權利，就由立法院制 定《請願法》、《訴願法》和《刑事訴訟 法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法 律加以規範。請問上述這種擴充憲法文義的方 式，應屬何種「憲法變遷」的途徑？ (A)憲政 慣例 (B)法令補充 (C)憲法解釋 (D)修改憲 法。 B 3. 憲法解釋 1.當憲法條文因簡潔與抽象，涵 義不夠清楚，在適用時不得不 求助於解釋原則。 2. 法 律 與 命 令 有 牴 觸 憲 法 之 疑 義。 3.當政府組織機關職權有所衝突 時；都經由司法院大法官們， 以釋憲的方式來補充憲法。 4.例如：我國大法官釋憲制度。 圖源：聯合報系。 4. 修改憲法 1.當憲法年代久遠，無法因應新時代環境的需 要，妨礙社會進步與國家發展。 2.國家體制有重大變遷（例如：從君主政體轉為 共和政體）時，基於上述原因，有必要針對 憲法條文加以修改。 3.例如：我國因應時代變遷，自1991—2005年的 七次憲法修改。 結語:前述憲法主要的變遷途徑，都可帶來憲法 的成長，而使憲法與時俱進，能夠呼應社會 變動的趨勢。 二、近年來我國憲法變遷的主 因與修改的機制 1987年我國解除戒嚴令之後，動員戡 亂時期臨時條 款已為民主化的障礙， 呼籲進行憲法改革已成為臺灣朝 野的 浪潮時，我國就出現憲法變遷的機 會，以下說明憲 法修改的機制。 （一）近年來我國憲法變遷的 主要原因 （二）憲法修改的機制 （一）近年來我國憲法變遷的 主要原因 1.國家情勢變化: (1) 1946 年中華民國憲法的制定是以整個中 國三十五省為實施範圍。 (2)國家內戰，因而陷入動員戡亂時期臨時條款 的戰時憲法體制，此法制使國家體制與憲法 本文有明顯落差，人民權利也受到諸多限 制。 （一）近年來我國憲法變遷的 主要原因 2.「萬年國會」的問題: (1)國民大會、 立法院、監察院等「民意機構」 又歷經四十多年不改選，形成所謂「萬年國 會」。 (2)因此，結束戰時憲法，回歸憲政主義憲法， 回復到民主國家的「正常體制」，已成為 1990 年代朝野的共同期盼，從而開啟 1991 ～2005 年的七次憲法修改。 （一）近年來我國憲法變遷的 主要原因 2.「萬年國會」的問題: (1)國民大會、 立法院、監察院等「民意機構」 又歷經四十多年不改選，形成所謂「萬年國 會」。 (2)因此，結束戰時憲法，回歸憲政主義憲法， 回復到民主國家的「正常體制」，已成為 1990 年代朝野的共同期盼，從而開啟 1991 ～2005 年的七次憲法修改。 （一）近年來我國憲法變遷的 主要原因 3.1991 年第一次憲法增修條文修訂的目的: (1)提供第二屆中央民代產生的法源基礎，以增 進政府的統治正當性與國家的民主程度。 (2)在動員戡亂時期結束，對岸不再被視為叛亂 團體後，如何對待及進行兩岸互動，是修憲 關注的焦點。此乃成為制定臺灣地區與大陸 地區人民關係條例的法源基礎。 第1---6次修憲李登輝總統時完成，第7次修憲為 陳水扁總統完成。 （二）憲法修改的機制 1. 2005 年廢除國民大會的修憲後，中華民國 憲法增修條文第 12 條有關修憲的程序，已 與憲法本文有很大的差異，其內容如下：「 憲 法之修改，須經立法院立法委員四分之一 之提議，四分之三之出席，及出席委員四分 之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半 年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決 ，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過 之， 不適用憲法第 174 條之規定。」 （二）憲法修改的機制 2.當前我國憲法的修改機制，是先由全國最高 民意機關的立法院提出憲法修正案，再經由 公民複決進行之。舉例來說，若公投的全國選舉人總額為一千萬人，則必須 有超過五百萬張有效同意票才能通過修憲案複決，而要通過其他全國性公投事項，只要有五百萬 人投下有效票，而其中有超過兩百五十萬張同意票即可，可見修憲案複決的門檻較其他全國性公 投高得多。 3.由於憲法修正案通過的門檻是有效同意票須達選舉人總額 之半數，高於一般公民投票案所需的同意票數，意即公 民投票案在投票人數達選舉人總額二分之一以上的前提 下，通過的門檻為有效票的半數以上同意；因此回顧近 年幾次如重返聯合國之重大政策公民複決案等，均因投 票人數未達選舉人總額之一半，而為無效公投，否決該 案時，可以推想複決程序門檻更高的修憲案，可能同樣 因投票人數未達一半，根本無法達到有效同意票為選舉 人總額半數以上的規定，而使修憲案通過的機會渺茫。 我國《憲法》自從1991年開始已歷經七次修訂， 其對政治發展影響甚鉅。下列關於我國憲政改 革與政治發展的敘述，何者最接近事實？ (A) 為因應兩岸關係變化，立法院終止《動員戡亂 時期臨時條款》 (B)我國多次修改《憲法》最 主要是為了回應來自國際的壓力 (C)總統直接 民選與政黨輪替，代表我國進入民主鞏固時期 (D)廢除國民大會使我國成為立法院與監察院雙 國會制度。 C 三、近年來我國憲法的增修議 題與成果 (一)國會的改革 (二)中央政府體制的調整 (三)國民主權的落實 (四)地方制度的法制化與變革 (五)基本國策的增訂 圖源：聯合報系。 (一)國會的改革 1.大法官會議第 76 號解釋曾指出「國民大會、立 法院、監察院共同相當於民主國家的國會」。 2.第二次修憲中，重新定位監察院為國家監察機關， 不具民意代表性質。 3.修憲機關的國民大會，於第二次至第五次修憲過 程中，出現不斷擴權現象，然政治權力必須節制， 大法官會議第 499 號解釋做出違憲判決，也顯 示權力制衡與司法獨立的重要性。 4.第四次修憲中央政府體制改革大致底定後，國民 大會於第六次修憲，變更為任務型國大。 5.第七次修憲則廢除國大，許多權力轉由立法院行 使，立法院權力大增。 (二)中央政府體制的調整 1. 首先是總統職權的強化，透過總統直選，以及總 統單獨享有行政院院長的任命權。 2.行政院院長副署權範圍的限縮。(人事同意權之副 署) 3.立法院得聽取總統的國情報告。 4.讓憲政體制朝向總統權力大增的方向前進。 (三)國民主權的落實 1.第一次修憲，規範中央民意代表全面改選。 2.第三次修憲規範總統直接民選。 3.第七次修憲廢除國民大會，明定未來修憲案、領 土變更案，需經公民複決。 4.前述多元的公民參與政治形式，增加了公民對國 家大事的參與度與責任承擔。。 2005年5月政府召開任務型國民大會，針對立法 院的修憲案進行複決，此次修憲的重點為何？ (甲)廢除國民大會改由立法院複決修憲案； (乙)立法委員選舉制改為單一選區兩票制； (丙)監察委員由總統任命不須立法院同意； (丁)廢除考試院軍公教人員優惠存款利率； (戊)總統彈劾案改由司法院大法官來審理。 (A)甲乙 (B)乙戊 (C)丙丁 (D)丁戊。 B (四)地方制度的法制化與變革 1. 第二次修憲將地方自治法制化 ，使得臺灣省和 北、高兩直轄市之行政首長直選，並確定地方制 度實施的法源。 2.第四次修憲，則因臺灣省和中華民國管轄領域重 疊過高，而精簡臺灣省政府之組織與運作，相關 權限劃歸中央政府或各縣市政府。 (五)基本國策的增訂 1. 因應新的國際潮流趨勢與國家發展需求，第二次 至第六次修憲時，增訂許多新的基本國策內容。 2.重點為加入環境保護、全民健康保險、弱勢社群 如：婦幼、身障者、原住民、離島居民權利之保 障。 《憲法增修條文》規定立法院提出相關議案，須經 公民投票複決，下列何者正確？ (A)總統、副 總統彈劾案 (B)憲法修正案 (C)總統、副總 統罷免案 (D)領土變更案 (E)修憲案。 BCDE 1991～2005年我國共進行七次的《憲法》增修， 下列有關我國現行《憲法》增修的重點，哪些 敘述是正確的？ (A)強化總統職權，憲政制度 類似內閣制 (B)由三個國會機構變成只有立法 院單一國會 (C)臺灣省省主席及直轄市市長現 在改由人民直選 (D)廢除國民大會，由人民直 接選舉總統、副總統 (E)《憲法》修正、領土 變更及總統副總統彈劾案，須經公民複決。 BD 憲法是國家的根本大法，不宜朝令夕改，因此合法的修 憲必定要經過若干程序和門檻，以提高國家憲政的安定 性。關於我國現行的修憲制度、程序和情形，下列敘述 何者正確？ (A)經國大代表五分之一之提議，三分之 二 之 出 席 ， 出 席代表 四 分之三 之決 議 ， 通 過 修 憲 案 (B)經立法院立委四分之一之提議，四分之三之出席， 出席委員四分之三之決議，通過修憲案 (C)憲法修正 案之複決，適用全國性公民投票，複決公投將於修憲案 提出、公告半年後舉行 (D)投票人數達全國二分之一 以上，且有效投票數超過二分之一同意，修憲案之複決 即通過 (E)第七次修憲一併變更了修憲的程序，使修 憲更困難，從此以後我國未通過任何一項修憲案。 CE 現代民主國家除了政府的權力須受到憲法與其他法律的約束 外，也針對公務人員作相關規範，因公務人員的宗旨是為人 民服務，若公務人員之行為有所疏失或違法，則必須負起責 任。舉例來說，日前我國桃園國際機場某主任在上班時間， 竟在辦公地方飲酒作樂，且出現不雅之舉動，就被記過處分 並調離現職，以示負責。近年來更有學者提出某項原則，強 調公民社會的成長與分擔社會公共利益之責任，希望能使政 府的作為更符合人民的期待。 (1)文中畫線的部分顯示出民主政治的哪一項原理原則？ (A) 民意政治 (B)定期改選 (C)權力分立 (D)有限政府。 (2)文中的實例最能說明出責任政治中哪一項內涵？ (A)政治 責任 (B)法律責任 (C)集體責任 (D)依法行政。______ (3)依據您所學，學者所提出的某項原則應屬於下列哪一種？ (A)小政府小社會 (B)大政府大社會 (C)小政府大社會 (D)大政府小社會。_____ 第七次修憲後，立法委員選舉制度改革，任期從三年改為四年，席次也 減半。而我國第七屆的立法委員分別為國民黨74席、民進黨33席、無黨 團結聯盟3席、親民黨1席、無黨籍2席。 (1)請問這樣的席次分配是否可由單一政黨主導，通過立法院的修憲門檻進 而提交公民複決？ (A)可，國民黨籍的立委就超過決議的64席門檻 (B)不可，國民黨還必須和民進黨之外的立委結盟才能通過立法院的門 檻 (C)可，只要有29位立委的提議，即可提出憲法修正案交由公民複 決 (D)不可，國民黨尚須與民進黨取得共識，才能達到提議、出席及 決議門檻。______ (2)有關歷次修憲的敘述，下列何者正確？ (A)國民大會廢除後，立法院通 過的總統彈劾案改交由人民複決 (B)總統的選舉方式是在歷次修憲中 從間接選舉改為人民直選 (C)立委席次從226席到第七次修憲減半為 113席 (D)我國啟動憲法的修改機制最主要是從解嚴後開始。____ _(1)D;(2)B 結語: 民主政治與憲政主義相互配合，形成了 現代自由民主國家穩定運作的機制，但在這 樣的框架下，不同國家的政治文化與風俗民 情，將影響各類政府體制的形成與運作，下 一課將介紹民主國家的政府體制。 • 1991年，李登輝總統宣布終止動員戡亂時期， 國民大會並著手開始修憲。縱觀各國的憲政發 展史，修憲的方式大不相同。有的國家會以直 接修改憲法本文的方式修憲；或以制定憲法增 修條文，進而保留憲法原文的形式；又或是以 解釋憲法；甚至是重訂一部憲法的方式進行。 • 請想想，我國於1991年起陸續展開修憲，為何 是以制定憲法增修條文的形式進行？若採其他 方式修憲，有何優缺點？ • 大部分的國家修改憲法的程序都較為複雜， 或通過門檻較高，因此較難達成共識，修改 曠日廢時。但因修改不易，故穩定性較高。 解釋憲法可即時補充憲法不足、符合社會趨 勢與發展，且消耗社會成本較少，對社會影 響較小。民主國家多採此一方式。 • 不更動憲法本文，以增訂憲法增修條文形式 修憲，不涉及國體、國號等問題，主要是解 決臺灣政治運作現況。 小試身手 1. 民主政治與非民主政治之間的分野為何？ 2. 多元民主理論與審議民主理論，二者之間有 何差異？ 3. 民主政治的基本原則有哪些？ 4. 我國近年來為什麼要進行修憲？ 大顯身手 1. 我國媒體政論型的節目盛行，對政治議題常 有不同立場看法，你認為此類型的節目，對 臺灣的民主發展，帶來哪些正面與負面的影 響？ 2. 我國2005年的第七次修憲，對於立法委員的 產生方式有大幅調整，請查找憲法本文第64 條及第65條，比較修憲前與修憲後有哪些差 異？ 影片來源 • 人權第一條 我們天生自由而且平等／http:// www.youthforhumanrights.org/。 • 孟德斯鳩／http://www.youtube.com/watch?v= JZzA1VmqNtY。 • 依法執行死刑 新任部長首道難題／公視晚間 新聞（2010年3月12日）。 • 內閣總辭／公視。