Transcript 國軍軍工廠業務民營化之探討

企業經濟學期中報告
以燈塔故事為例來探討政府經營之國營事業
以國軍軍工廠民營化為主要探
討範圍
9040307吳錫民 9040315李伊波
9040336劉樹林 9040339黃盈仁
目
第一章
第二章
第三章
第四章
第五章
第六章
錄
前言
研究背景、動機與目的
文獻探討與彙整
研究方法、步驟與問題研究
軍工廠轉型發展預期成果
結語
第一章 前言
• 由政府主導將其國（公）營事業及相關資產
予以民營化的作法，近十年來在世界各國均
風起雲湧地展開，其主要目的不外乎希藉此
減少國家財政負擔、改進個別國營企業之經
營效益、確保商業擁有權在民間廣泛地分配
及促進整體市場經濟合理有效之發展。
•公共財包括─水、空氣、公園、燈塔、博
物館、動物園等。私有財與公共財最大的不
同在於公共財具有共享與無排他性，故有外
溢效果﹝spillover effects﹞的存在，亦
既使用者在付費使用該項財物時，其他人會
免費跟著受益，如燈塔、路燈。
第一章 前言
•公共財的市場機制往往會失靈
﹝failure﹞，在市場失靈的情況，往往
須由第三者來干涉市場運作，造成市場運
作無效率。而私有財在無外溢效果的影響
下，整個市場的資源配置，將按照供、需
調節，達成最適之資源分配。
•本研究案將藉由「燈塔的故事」探討國
軍軍工廠民營化，一方面使企業間相互競
爭，另一方面，消費者依據使用者付費的
原理，在供需的調節下，使市場之價格機
制充分發揮，讓資源達到效率化。
第二章
研究背景、動機與目的
• 在不影響國家安全及軍事任務執行前
提下，藉軍工廠的「國有民營化」來
促進軍備生產及後勤保修效益之提昇
，以有效降低國防維持成本，已是目
前許多先進國家所逐步採行的方式，
且已漸成為未來的一種必然趨勢。
• 此除符合我政輔推動「公有事業民營
化」的政策，亦為國防部長久以來希
將「國防工業植基於民間」的走向。
第二章 研究背景、動機與目的
第一節 研究背景
第二節 軍工廠產業現況
第三節 研究動機與目的
第一節 研究背景
目前國際情勢隨著冷戰結束後軍備
競賽的急速消弭，歐美等世界各先進
國家無不竭盡所能地削減其國防預算
，不但多將其作戰部隊朝「量少質精
」方向發展，還去蕪存菁地重新整合
其國防工業，以因應武器裝備產量需
求之遽減。
第一節 研究背景
以美國軍方為例；更進一步地將軍
方維修工廠或以ＧＯＣＯ【即所謂「
政府擁有、合約經營（委託管理）」
，乃為國有民營之一種】，或以委商
外包，或以完全民營化等方式予以轉
變，期能明顯提昇其在後勤維修方面
之效益使有效降低其維持成本。
第一節 研究背景
運用民間高素質人力及國家整體資
源以企業化經營的方式來支援軍事裝
備之後勤維修已成為世界必然之趨勢
，尤其在即將跨入 世紀之前，國防
建設與其他事業一樣均需面對未來市
場機能要求，要快速反應及追求效率
，以提昇競爭力的挑戰，無法順應此
種潮流，任何事業均將難以生存。
第二節 軍工廠產業現況
一、組織僵硬調整困難：
•屬傳統的科層式組織，不具經營彈
性，在物料籌購上受到審計、採購法
規限制，不易隨部隊需求，機動調整
生產與維修排程。
第二節 軍工廠產業現況
二、經營效益隨人員老化而降低：
•軍工廠內不乏二代同堂之員工，員
工薪資隨年資而增加，但工作效率卻
反向遞減，普遍不具企業競爭力，無
法與民間相抗衡，只能依賴軍種的訂
單維持生產。
第二節 軍工廠產業現況
三、專業不足品質受限：
•民間技術進步甚快，軍工廠在機具
更新、製程安排、新物料採用上腳步
較慢，除中科院外，國軍其餘各工廠
之研發能力有限且觀念保守，數十年
來在構型、材質、性能、可靠度方面
的改善相當有限。
第二節 軍工廠產業現況
四、經濟規模小設備使用率低：
• 軍工廠花費在建立自有生產能量上的
經費非常可觀，更可怕的是許多單位
為擁有自有裝備，重複投資，設備使
用率更低，而其經營是以承接國軍訂
單為主，有些因國軍需求較少，故不
符經濟規模，生產或維修成本較高。
第二節 軍工廠產業現況
五、工作效率低，管理者經驗不足：
• 由於員工一直存有鐵飯碗的心態，故軍
工廠的工作效率一直為人所詬病，加上
許多高階主官本身並非技術或管理出身
，只為了歷練主官職務而擔任現職，對
於生產管理並不在行，且歷練一至二年
取得經歷後又另調他職，使主事者常處
於摸索、學習階段，政策執行缺乏一貫
性，常隨主官異動而無疾而終。
第二節 軍工廠產業現況
六、與生產無關之活動，增加成本支出
• 在國軍體制內運作無可避免之活動與
非關生產與維修的工作（如長官視導
校閱、莒光日、小組討論、週會、高
裝檢查、體能測驗等），往往佔去相
當多的工時，均會浮增工時，而造成
成本擴大。
第二節 軍工廠產業現況
七、外包工作多，且缺乏品管：
•軍工廠因限於人力、機具、交期、
技術限制，不得不外包民間製作或加
工，但對外包商之管理與品質控制能
力較差，往往招致部隊詬病。
八、成本資料不足且無可靠分析數據
•無資產負債表與損益表，影響固定
設備之攤提，致難以估算出實際成本
。
第二節 軍工廠產業現況
九、料件欠缺、零附件籌補期程長：
•修護工廠所需之料件泰半由各軍種後勤
司令部提供零附件，在時效上缺乏彈性
，常因待料而影響武器、裝備修復出廠
時間；而修前驗估準確度過低，導致備
料不及，常以緊急採購或替代品應急，
進廠時因待料而延誤的工時，出場前拼
命加班趕工，不但須依勞基法增加加班
費的支出，且品質也較無保障。
第二節 軍工廠產業現況
十、人員訓練不足，技術水準難提升：
•義務役之役期太短，技術不易生根，
長期處於人力不足與技術斷層之窘境
，只能以自訓方式，由師父帶徒弟傳
授相關專業技術，但因無法取得原廠
技術鑑定之認證，技術與品質較難認
定，對維修水準影響甚大。
第三節 研究動機與目的
• 我國軍「新一代兵力」的成軍雖開
創了我國防武力發展之新紀元，但
在國防預算將逐年刪減的必然情況
下，現階段我一成不變的後勤維修
體系及不計成本與不重視效率的運
作方式，將面臨爾後作業維持費無
法有效支應「新一代裝備」正常操
作之困境。
第三節 研究動機與目的
• 本研究即希望以整合性學術探討之方
式提供一解決上述問題的方法，其主
要目的是希望能探討我國軍工廠業務
未來實施國有民營化之困難問題，進
而提出應有的認知與因應措施。
第三章 文獻探討與彙整
第一節 軍工廠民營化之相關文獻
第二節 國有民營的涵義與運作方式
第三節 相關報導與新聞
第一節 軍工廠民營化之相關文獻
狹義的民營化
•指的是政府將國有事業的所權移轉
給私人企業或組織的行為，基本上
這類民營化並未牽涉到資產重分配
、所有權歸屬等相關問題。
•案例：目前國內實施的違規停車拖
吊事務或是民間汽車駕駛訓練班代
考駕駛執照等公共性服務。
第一節 軍工廠民營化之相關文獻
廣義的民營化
•是指任何私有化的可能方法均屬之，
這包含了全部資產出售、部份資產出
售、服務改採收費以及外包等。
•明顯的例子在國內可以台北市萬芳醫
院、台南市立醫院、郵政醫院、台中
復健醫院、老人醫院等「公辦民營」
委託經營的例子作說明。
第一節 軍工廠民營化之相關文獻
•世界各國在推動軍工廠國有民營化的
政策上，則是以美國為濫觴，早在二次
大戰期間，美國便開始實施軍工廠的國
有民營化策略。
•世界各國真正開始推動軍工廠國有民
營化的策略要算九○年代初期，除了是
因受冷戰結束所帶來的一片裁軍風氣影
響之外，各國政府財政支出的考慮才是
推動軍工廠實施國有民營化的主因。
第一節 軍工廠民營化之相關文獻
•大部份支持軍工廠實施國有民營化
的論點都認為，以民間企業化經營管
理方式除績效較佳之外，一定比官僚
體系制度的應變能力快速而有效，且
更能節省國家公帑。
第二節 國有民營的涵義與運作方式
•「國有民營」旨在借重民間專業之人
力、物力與市場競爭機制，達成降低
政府執行業務成本、提升營運績效及
調整政府角色之多重目的。
•至軍工廠適合採行之模式，經參考相
關法規、文獻及案例研析，原則上可
歸納以下「委託管理」與「委託經營
」二種模式施行（未來確定之執行模
式應再深入評估）：
第二節 國有民營的涵義與運作方式
•委託管理：軍方給付費用，將工廠
之管理及軍品產製維修事務以契約委
託民間部門負責者稱之。
•除軍工廠原定用途範圍內之軍品產
製維修等公務性事務外，以不另行利
用委託財產從事商業性工作為原則（
此為典型之美軍ＧＯＣＯ－
Government Owned ,Contractor
Operated；政府擁有、合約經營）。
第二節 國有民營的涵義與運作方式
• 委託管理：
• 但若軍需任務已完成，而仍有多餘能
量時，得允許利用委託財產從事其他
軍品或相關商業性產品之修製工作，
例如：利用現有資源與軍方相同或類
似型式之民用飛機、船艇等。
第二節 國有民營的涵義與運作方式
• 委託經營：
軍方向受託管理經營軍工廠之民間部
門，收取財產使用租金或特許權利金
，並約定優先完成軍品產製維修事務
，可承接商業性工作及利用財產開發
新業務與附屬事業者稱之，可衍生為
ＯＴ、ＲＯＴ及ＢＯＴ等三種方式。
第二節 國有民營的涵義與運作方式
• 委託經營：
•ＯＴ（Operate-and-Transfer）方式
：
由軍方興建完成之設施，委託民間機構
營運；營運期間屆滿後，經營權歸還軍
方。
•ＲＯＴ（Rehabilitate-Operate-andTransfer）方式：由軍方委託民間機構
予以擴建、整建並為營運；營運期間屆
滿後，經營權歸還軍方。
第二節 國有民營的涵義與運作方式
• 委託經營：
•ＢＯＴ（Build-Transfer-andOperate）方式：由民間機構投資新建
設施完成後，軍方無償或有償取得所有
權，並委託該民間機構營運，營運期間
屆滿後，經營權歸還軍方。
第三節
相關報導與新聞
一、國防法草案22條：
• 行政院所屬各機關應依國防政策，結
合民間力量，發展國防科技工業，達成獨
立自主之國防建設。
• 國防部得與國內、外之公、私法人團
體合作或相互委託，實施國防科技工業相
關之研發、產製及維修。
• 國防部為發展國防科技工業及配合促
進相關產業發展得將所屬研發、生產、維
修機構及其使用之財產設施，委託間經營
。
第三節
相關報導與新聞
二、經建會88.12.08第994次委員會議對
「聯勤經理工廠轉型國有民營規劃執行
案」之結論，重點摘述：
•由民間合約商經營，在優先產製軍品
原則下，同時承接軍方及民間業務，對
於提高員工效率、降低成本、增進經營
彈性，有相當之助益，且符合「法制再
造」引進民間活力，將政府業務委託民
間辦理之政策精神，可予支持。
第三節
相關報導與新聞
三、前副總統連戰在「台灣升級—第三
波改革」中主張，推廣民間參與的後勤
支援體系：
•為節約後勤維持經費與人力需求，軍
工廠國有民營或民營化是我們達到精實
減肥，必須走的方向。
•我們要以企業化經營理念，將軍、民
間企業結合為一體，互為支援，充分運
用軍民雙方的科技人才與資源，創造兩
利共榮的局面。
第三節
相關報導與新聞
四、90.02.24經濟日報報導：
•行政院研考會在全國行政革新會議上
，宣布政府未來預備委外辦理的重大業
務，軍工廠國有民營、國有非公用財產
委託經營、消防安全設備器材的認可檢
驗、台北航空貨運站委外經營、………
等九大項，將給民間帶來商機，讓民間
參與公共事務，將移轉給民間辦理。
第四章 研究方法、步驟與問題研究
第一節 研究方法與進行步驟
第二節 民營化可能面臨的 問題
第三節 問題的解決之道
第一節
研究方法與進行步驟
• 在研究方法上著重分析層級程序法效益
分析模式之設計與運用，以發掘國軍軍
工廠經營管理與效益上之相關問題。
• 在研究過程中首藉資料蒐集及文獻探討
，以瞭解公營事業實施民營化之相關重
要內容與課題；繼以實地訪查軍工廠及
蒐集各相關數據以掌握問題核心。再用
系統化、整體化之考量研擬我國軍工廠
採用民營化之策略、方式、步驟與期程
。
第二節
民營化可能面臨的問題
一、市場有限問題：
• 除與民間同質性較高者外，如僅依賴三
軍訂單，部分軍工廠未達經濟批量，生
產成本較高。
第二節
民營化可能面臨的問題
二、軍工廠國有民營化之執行方式：
•依據「公營事業移轉民營條例」規定
，可分為出售股份、標售資產、以資產
作價與人民合資成立民營公司、公司合
併且存續事業屬民營公司、辦理現金增
資及其它經行政院核定者六種。
•軍工廠國有民營化之執行方式需深入
評估，以尋求最適合的轉型作法。
第二節
民營化可能面臨的問題
三、人員疏處困難：
•員工工作權如何確保，是國有民營能
否成功最重要的考量因素。
四、修製能量建立問題：
•國軍各單位主官最關切的是軍工廠國
有民營後會不會因民間企業經營不善及
配合度不夠等問題而影響戰備任務之遂
行，將來一旦實施國有民營，那些維修
能量需要廠商建立，那些核心能量須由
國軍掌握，必須妥善規劃。
第二節
民營化可能面臨的問題
五、對戰備之影響：
•民營化後如廠商經營不善，會直接損
及戰備任務之遂行，戰時如有外國技師
撤離，亦會影響工廠正常運作。
六、法源問題：
•須修訂國有財產法及相關作業規定，
方得以取得法源基礎，俾據以推動執行
。
第二節
民營化可能面臨的問題
七、計價困難：
•國有民營後對於生產與修護如何合理
計價，方能使國軍與民間廠商均可獲利
，是實施該項政策的種要考量因素之一
。
•因此，國有民營化後必須監督廠商生
產或修製效率，訂定各種標準工時，分
別依據料、工、費來計價，且需提出出
廠檢驗報告與品質保證，以有效提高其
產品可靠度。
第二節
民營化可能面臨的問題
八、各軍工廠成本觀念不足，應建立嚴
謹的會計制度：
•宜請專業人員妥善規劃軍工廠成本歸
戶，成本結構與成本資料庫建立等事宜
；同時宜僅早培訓財務診斷人才，俾能
評選，監督與查核民間廠商財務與營運
狀況。
第二節
民營化可能面臨的問題
九、風險管理的重要性：
• 對民營廠商是否能配合戰備需要、營運
失敗撤資後之風險，如何在事前予以預
防及杜絕弊端，以免影響任務遂行及國
家安全。
第二節
民營化可能面臨的問題
十、合約管理人才不足：
•將來國有民營廠商之運作，需要大批
談判與合約管理人才，以規範廠商依合
約運作，特別是成本分析與計價。
•因國有民營中許多的問題都必須透過
合約規範廠商與國軍雙方的權利與義務
，故從合約的諮商、草擬、簽約、履約
，均需為數眾多的合約管理專才，方能
使國有民營能在雙方建立的共識基礎上
，穩健經營。
第二節
民營化可能面臨的問題
十一、產品性質與誘因：
•國軍各軍工廠性質不同、任務各異，
市場大小與利潤高低，是吸引民間參與
意願最大之誘因，亦影響國有民營政策
之推行。
十二、可能造成社會衝擊：
•諸如稅法、環保、土地登記、地方政
府都市計畫、就業、與民爭利等問題。
第二節
民營化可能面臨的問題
十三、融資問題：
•參與廠商既無土地、廠房、設備，對
於資金之運用與周轉，如何辦理融資，
可能需政府應出面協助。
十四、 利益團體之涉入：
•應防止政治團體與利益團體不當介入
，影響國軍國有民營政策之推行。
第二節
民營化可能面臨的問題
十五、需先作能力鑑定：
•廠商之資金結構、技術能力、企業體
質、經營管理能力、料件獲得能力等應
先作評鑑，以尋得合格廠商。
第三節
問題的解決之道
•建立軍、民通用商規以拓展商源，擴大
市場的需求面
•軍工廠宜採國有民營化方式經營
•預先妥善規劃人員疏處方式
•規劃建立民間協力企業之修製能量
•週延全民動員計畫，降低對戰備之影響
第三節
問題的解決之道
•儘速完成修（立）法，賦予執行的法
源基礎
•訂定衡量廠商經營績效之指標，擬訂
計價標準
•建立風險管理機制
•培訓合約管理人才，建立督導考核制
度與規定
•提高經營的有利誘因
第三節
問題的解決之道
•除透過修（立）法法式外，特應加強
宣導與溝通，降低社會衝擊
•規劃自有資金比例、協助辦理融資
•週密規劃設計、迴避利益團體介入
•強化廠商能力鑑定
第三節
問題的解決之道
• 由於國軍過去並無軍工廠國有民營之經
驗，從漢翔改隸經濟部所產生之諸多問
題，雖可提供執行前規劃之參考，但如
何推動？由那一個單位負責推動？以何
種方式推動？參與廠商之標準？實施細
則？均需專責單位妥為規劃，方能順利
執行。
第五章 軍工廠轉型發展預期成果
第一節 決策基礎
第二節 執行目標
第三節 效益目標
第一節
決策基礎
• 盱衡我國國情，工業基礎，地理環境，
敵情威脅，產業結構及規模等因素之特
殊性考量，國防武器裝備生產維修能量
之建立與維持，應以自主為目標
• 在國防基礎工業上無法根植民間的當今
，現有之軍工廠最基本自主需求、資產
及能量已不宜再做裁撤，而應以積極之
態度從事企業化改革，朝國有民營轉型
發展為基礎，借助民間力量完成國防工
業體系之建立。
第二節
•
•
•
•
•
執行目標
提高經營績效，充分滿足未來軍事需求
降低維持成本，促進國防預算有效運用
擴大民間參與，減輕政府行政業務負擔
健全中衛體系，落實國防工業根植民間
有效利用資源，協力整體產業加速發展
第三節
效益目標
• 配合國軍精實方案後續作業目標之達成
年度，將國防安全影響度較低、軍民通
用程度高，且民間經驗豐富之一般國防
建設，如一般經理品、電池等類生產，
及車輛、飛機、船艦維修等工廠，逐步
分批以國有民營方式轉型釋出。
• 近程以「委託管理」模式為主要轉型方
式，逐步提高促商誘因，擴大民間參與
，遠程以「委託經營」之ＲＯＴ為目標
，獲得國防工業根植民間之整體效益。
第六章 結語
• 目前已知已經實施軍工廠國有民營化的
國家除美國外，尚包括希臘、阿根廷、
以色例及法國。而美國的國有民營化和
希臘、阿根廷亦有所不同，因此，在我
國目前急欲推動軍工廠國有民營化之際
，如何吸取其他各國之經驗及長處，應
是在推動此一政策不容忽視的一環。
第六章 結語
• 國軍軍工廠未來逐步朝「國有民營化」
的方向發展，需成立一跨部會之推動小
組乃勢在必行，且必須要以抽絲剝繭之
方式詳予律定各項工作之執行細節，方
能達成具體之成效。
• 新一代武器成軍後維持費用高漲，但近
年來實質國防預算卻不斷負成長，面對
講求快速反應的未來戰爭，軍工廠在經
營管理上如仍循過去的模式運作，恐難
完全滿足國軍之需求。