Transcript Sudski nadzor zakonitosti akata EU - izravne tuzbe [245,89 KiB]

Sudski nadzor
zakonitosti akata Unije
– izravne tužbe
Doc. dr. sc. Lana Ofak
Katedra za upravno pravo
Pravni fakultet u Zagrebu
Pravni akti
Opći akti
Pojedinačni
(konkretni)
akti
Kontrola zakonitosti akata u RH
• Pojedinačni akti javnopravnih tijela u području
upravnog prava
– žalba drugostupanjskom tijelu
– tužba upravnom sudu
• Opći akti
– Ustavni sud RH (kontrola ustavnosti zakona, te
zakonitosti i ustavnosti propisa)
– novi ZUS (od 2012.) – Visoki upravni sud –
kontrola zakonitosti općih akata
Kontrola zakonitosti akata Unije
•
Nadležan je Sud EU
– poput upravnog i ustavnog suda
– kontrolira i opće i pojedinačne akte
Dvije vrste postupaka
1. izravne tužbe (izravno pobijanje) - SEU
2. nadzor posrednim putem (neizravno
pobijanje) – pred SEU ili nacionalnim sudom
-
ako pred nacionalnim sudom – mora uputiti
prethodno pitanje SEU
Nadležnost Europskog suda
• Nadležnost ratione materiae – s obzirom na
predmet postupka
• Nadležnost ratione personae – s obzirom na
osobu koja pokreće postupak
• Nadležnost ratione temporis – s obzirom na
vrijeme pokretanja postupka
Sud EU
- poništit će nezakonit
akt ili će odbiti/odbaciti
tužbu
Tužitelj
- podnosi tužbu protiv
nezakonitog akta
Tuženi
- tijelo koje je donijelo
akt koji se osporava
Temeljna pitanja
1. Protiv čega se podnosi tužba – akti koji su
predmet nadzora
-
i pojedinačni i opći akti
2. Tko može biti tuženi - donositelji akata koji
su predmet nadzora
3. Tko može biti tužitelj – ovlaštenici za
podnošenje tužbe za poništenje akta
– Povlašteni
– Nepovlašteni
Akti koji su predmet sudskog nadzora –
nadležnost ratione materiae
Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju EU (bivši čl. 230.
Ugovora o EZ)
• Sud EU nadzire zakonitost zakonodavnih akata,
akata Vijeća, Komisije i Europske središnje banke,
osim preporuka i mišljenja, te akata Europskog
parlamenta i Europskog vijeća koji su usvojeni s
namjerom da proizvode pravne učinke prema
trećima. Sud također nadzire zakonitost akata
tijela, ureda ili agencija Unije koji su usvojeni s
namjerom da proizvode pravne učinke prema
trećima.
Sankcije za nezakonitost
Čl. 264. st. 1. UFEU
• Ako je tužba osnovana, Sud EU poništit će akt.
(Napomena: pogrešan prijevod UFEU –
„proglašava predmetni akt ništavim”).
Koje vrste akata podliježu nadzoru?
• Zakonodavni akti
• Svi akti osim preporuka i
mišljenja
• Akti koji su namijenjeni da
proizvode pravni učinak
prema trećima
• Koje vrste akata se mogu
usvojiti temeljem
Ugovora?
– Uredbe
– Direktive
– Odluke
– Mišljenja
– Preporuke
Akti sui generis – koji ne
potpadaju pod gore
navedene akte predviđene
Ugovorom mogu se usvajati
samo u osobitim
okolnostima (podliježu
nadzoru)
Koja je bitna karakteristika akata koji podliježu
nadzoru?
• Preporuke i mišljenja – nemaju obvezujuću
snagu
• Bitno obilježje akata koji podliježu nadzoru
– imaju pravni učinak
• Što znači imati pravni učinak?
– proizvoditi promjenu u nečijim pravima i
obvezama
– moguće utjecati na pravni položaj stranaka
(predmet Noordwijks Cement Accord)
Predmet Noordwijks Cement Accord
• Trgovačka društva pokrenula su postupak za
poništenje priopćenja Komisije da je njihov ugovor
zabranjen i da im prestaje imunitet od kažnjavanja
• Komisija je tvrdila da ne postoji nikakav akt koji bi
mogao biti poništen – obavijest je samo
neobvezujuće mišljenje
• Sud je odbacio tvrdnju Komisije
• Takva mjera izložila je društva velikom financijskom
riziku i utjecala na njihove interese – ona ne
predstavlja samo mišljenje nego odluku
Problemski slučajevi
•
Postoje brojni problemski slučajevi kada nije jasno
ima li akt institucije pravne učinke
1) Pravni akt koji samo potvrđuje prethodni akt – ne
mijenja ničiji pravni položaj
2) Pravni akti koji imaju samo unutarnje učinke ne
podliježu nadzoru (akti koji se odnose na unutarnje
ustrojstvo ili djelovanje institucije koja ga je
usvojila)
Problemski slučajevi
• Lassalle protiv Europskog parlamenta
– Je li natječaj akt koji podliježe nadzoru?
- ograničivanje odabira ima izravne posljedice za
službenike koji ne ispunjavaju neki od postavljenih
uvjeta
- postavljanje uvjeta izvrsnog poznavanja talijanskog
jezika nije opravdano potrebama funkcioniranja
odjela za koje je raspisan natječaj
Problemski slučajevi
• Algera i dr. protiv Zajedničke skupštine (1957.)
– Obavijest predstavlja akt koji podliježe nadzoru jer
dovoljno iscrpno određuje što Zajednička
skupština ima namjeru poduzeti ako tužitelji i dalje
nastave odbijati ponuđeni položaj
Akti koji su predmet nadzora
• Europski sud je usvojio opće pravilo da svaka
izjava institucije Zajednice kojom izražava što
joj je namjera poduzeti – predstavlja akt koji
podliježe nadzoru
• Nije bitna činjenica je li institucija vezana
takvom izjavom ili ne
• Nastoji se omogućiti zainteresiranim osobama
da osporavaju zakonitost namjeravanog
djelovanja
Problemski slučajevi
• U slučaju kada postupak donošenja odluke
uključuje brojne stadije – tako da svaki stadij
postupka predstavlja neku vrstu prethodne odluke
• Jesu li prethodne odluke koje se donose u toku
postupka (prije donošenja konačne odluke) akti
koji podliježu nadzoru?
– Odgovor ovisi o okolnostima konkretnog predmeta
• Huber protiv Komisije
• IBM protiv Komisije
• AKZO protiv Komisije
Razlozi za pobijanje akata
• Čl. 263. st. 2. UFEU
– Nenadležnost
– Bitna povreda postupka
– Povreda Ugovora ili bilo kojeg drugog pravnog
pravila koje se odnosi na njihovu primjenu
– Zloupotreba ovlasti
Posljedice
nezakonitosti
(nezakoniti akti)
Oborivost
(oborivi akti)
Ništavost
(ništavi akti)
Posljedice nezakonitosti
• Opće pravilo: nezakoniti akti su oborivi (pobojni), a
ne ništavi
• To znači da oni imaju pravni učinak, osim ako i sve
dok ih ne poništi Europski sud
• Rok za poništenje akta je relativno kratak – želja da
se zaštiti pravna sigurnost
– Postupak se mora pokrenuti u roku od dva mjeseca od
objavljivanja mjere, ili od njene notifikacije tužitelju, ili,
u nedostatku navedenoga, od dana kad je mjera postala
poznata tužitelju.
Posljedice nezakonitosti
• Iznimno je nezakonit akt ništav tj. “nepostojeći”
prema terminologiji Suda
• Samo u slučajevima najtežih slučajeva
nezakonitosti
–
–
–
–
Nisu taksativno pobrojani, utvrđuje ih Sud EU
To su takvi nedostaci koji su osobito ozbiljni
Nezakonitost akta je očita na prvi pogled
Kada su akti donijeti ultra vires – ako se akt odnosi na
predmet izvan dosega Ugovora ili ako postoje bitne
povrede postupka u donošenju akta da se ne može reći
da ga je donijela neka vlast
Nepostojeći akti
• Posljedice nepostojećeg akta
– Praktični učinak kao da je proglašen nezakonitim
– Protekom roka ne može postati zakonit!
- Rijetki predmeti!
Tuženo tijelo - donositelj akta koji je predmet
nadzora
• Čl. 263. Ugovora o funkcioniranju Unije dopušta
nadzor nad:
– Zakonodavnim aktima – koje usvajaju Europski
parlament i Vijeće
– Aktima Vijeća
– Aktima Komisije
– Aktima Europske središnje banke
– Aktima Europskog parlamenta
– Aktima Europskog vijeća
– Aktima tijela, ureda i agencija Unije
Tuženo tijelo
• Što ako institucija Unije delegira svoju ovlast
za donošenje akta nekom drugom tijelu?
• Prema čl. 263. ako je to tijelo osnovano
temeljem prava Unije (tijelo, ured, agencija
Unije) – njegovi akti podliježu nadzoru ako
namjeravaju proizvoditi pravni učinak prema
trećima
Locus standi – pravo podnošenja tužbe
Tužitelji
Povlašteni tužitelji
- neograničeni
locus standi
(čl. 263. st. 2.)
Polupovlašteni tužitelji
- djelomično ograničeni
locus standi
(čl. 263. st. 3.)
Nepovlašteni tužitelji
- ograničeni
locus standi
(čl. 263. st. 4.)
Povlašteni tužitelji
• Čl. 263. st. 2. Ugovora o funkcioniranju EU (UFEU)
–
–
–
–
države članice
Europski parlament
Vijeće
Komisija
– uvijek imaju locus standi (procesnu legitimaciju) pobijati
bilo koji akt koji podliježe nadzoru, čak i akt koji nije njima
upućen, nego nekom drugu
– njih se tiče svaki akt Unije
Polupovlašteni tužitelji
•
•
•
•
Čl. 263. st. 3. UFEU
Revizorski sud
Europska središnja banka
Odbor regija
- mogu pokrenuti postupak u svrhu zaštite svojih
ovlasti
Nepovlašteni tužitelji
• Čl. 263. st. 4. UFEU
• Svaka fizička ili pravna osoba može …
pokrenuti postupak protiv akta koji je upućen
toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na
nju te protiv regulatornog akta koji se izravno
odnosi na nju, a ne podrazumijeva
provedbene mjere.
Nepovlašteni tužitelji
• Mogu pokrenuti postupak u tri slučaja:
– Protiv akta koji je njima upućen (adresat)
– Protiv akta koji je od izravnog i osobnog
(pojedinačnog) interesa za njih (de facto adresat)
– Protiv regulatornog akta koji je od izravnog
interesa za njih i koji ne zahtijeva provedbene
mjere
• Uvedeno Ugovorom o funkcioniranju EU – popunjena
praznina koja izašla na vidjelo u predmetu UPA
Nepovlašteni tužitelji
• Prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora
– Mogli su pobijati samo odluke (nije bitan naziv akta već
njegov sadržaj)
– Moguće pobijati opće akte (uredbe) pod uvjetom da se
izravno i osobno (pojedinačno) odnosi na tužitelja
• u tom pogledu je uredba u odnosu na tužitelja zapravo odluka
– Hartley (2004.) - ne sadrži izmjene Ugovora
Osobni (pojedinačni) interes
• Predmet Plaumann protiv Komisije
– Odluka Komisije upućena njemačkoj vladi kojom
se odbija dati dopuštenje za sniženje carine na
uvoz mandarina
– Plaumann – uvoznik mandarina – može li pobijati
odluku Komisije?
– tužitelj mora dokazati da akt utječe na njega zbog
određenih svojstava koja ima samo on ili zbog
okolnosti koje ga razlikuju od svih drugih osoba da
bi dokazao da ima osoban interes
Osobni (pojedinačni) interes
• Tužitelj može dokazati osobni interes ako može
dokazati da akt utječe na njega kao pripadnika
zatvorene skupine
• Zatvorena skupina je skupina osoba čiji su
članovi poznati u trenutku kada akt stupi na
snagu
• Otvorena skupina je skupina čiji članovi nisu
poznati kad akt stupi na snagu
Male skupine – nepriznavanje locus standi
• Akt je opći, ali osobe na koje djeluje,
premda su članovi otvorene skupine,
čine u stvari malu skupinu koju je lako
odrediti
• Sud EU “strog” u priznavanju locus standi
nepovlaštenim tužiteljima – smatra da
nemaju osobni interes
• Nepravične presude Suda EU?
– KSH protiv Vijeća i Komisije
– Spijker protiv Komisije
– Binderer protiv Komisije
Zatvorene skupine: Odluke
• Predmeti su se odnosili na odluke upućene
državama članicama (opći akti), ali koje su se
primjenjivale na zatvorenu skupinu osoba
– Toepfer protiv Komisije
– Bock protiv Komisije
– Ako akt u obliku odluke djeluje na otvorenu
skupinu osoba, ali unutar te otvorene skupine
postoji zatvorena skupina na koju djeluje na
znatno drugačiji način, ta zatvorena skupina bit
će osobno (pojedinačno) zainteresirana
Zatvorene skupine: Uredbe
• Predmeti su se odnosili na uredbe (“europski
zakon”), ali koje su se primjenjivale na
zatvorenu skupinu osoba
• Kontradiktorne presude Suda EU
– Ponekad priznaje locus standi pripadnicima
zatvorene skupine, a ponekad ne
Zatvorene skupine: Uredbe
• Predmet La compagnie française commerciale
et financière protiv Komisije
– Nije priznao osobni (pojedinačni) interes
• Predmet Fruit Company protiv Komisije
– Priznao je osobni (pojedinačni) interes
• Predmet Beauport protiv Vijeća i Komisije
– Nije priznao osobni (pojedinačni) interes
Zatvorene skupine: Uredbe
• Liberalniji pristup
– Predmet Roquette protiv Vijeća
– Commerciale Olio protiv Komisije
– Sofrimport protiv Komisije
– Codorniu protiv Vijeća
• Gran Cremant de Cordoniu
Zatvorene skupine: Uredbe
• Predmet UPA protiv Vijeća
– Pitanje zaštite ljudskih prava
– Načelo zakonitosti (vladavina prava) zahtjeva da
pojedinci imaju djelotvorno pravno sredstvo
– Prvostupanjski (opći) sud nije priznao locus standi
– Žalba Sudu EU
– Nezavisni odvjetnik – predložio radikalnu izmjenu
stajališta – treba zauzeti stav da nepovlašteni tužitelj
ima osobni (pojedinačni) interes kada, zbog okolnosti
u kojima se nalazi, akt ima ili mora imati bitno
nepovoljan utjecaj na njegove interese
– Sud EU odbacio te argumente – krive su države
članice: na državama članicama je da predlože
promjene Ugovora ako žele osigurati širi pristup
pravosuđu pojedincima na razini EU
Zatvorene skupine: Uredbe
• Jégo-Quéré protiv Komisije
– Prvostupanjski sud je zauzeo stav da nije
prihvatljivo da osoba treba povrijediti pravo da bi
dobila pravno sredstvo za pobijanje nezakonitosti
akta
– Priznao je pojedinačni interes
– Žalba Sudu EU
– Sud EU poništio odluku Prvostupanjskog suda te
odbacio tužbu (nije priznao osobni (pojedinačni)
interes)
Osoban (pojedinačni) interes nakon
Lisabonskog ugovora
• Osoban (pojedinačni) interes je i dalje bitan uvjet
za dopuštenost tužbe u slučaju da se ne radi o
aktu koji je upućen tužitelju odnosno o
regulatornom aktu koji ne zahtijeva provedbene
mjere
• Primjenjiva je sudska praksa uspostavljena prije
Lisabonskog ugovora
• Međutim, Sud EU treba iskoristiti priliku i
revidirati svoju sudsku praksu u svjetlu pružanja
šireg pristupa sudskoj zaštiti
Izravan interes
• Nepovlašteni tužitelj mora utvrditi
izravni interes u svim slučajevima
u kojima nije adresat odluke
• Pitanje uzroka i posljedice!
• Akt će se izravno odnositi na
pojedinca ako taj akt mijenja
njegov pravni položaj, bez da to
putem provedbenih mjera čini
neka druga institucija EU ili države
članice
Izravan interes
• Akt se može izravno odnositi na
pojedinca i u slučajevima kad je
potrebno usvojiti provedbene mjere
• Ako pri donošenju provedbenih mjera,
institucija nema mogućnost diskrecijske
ovlasti da li i kako provesti akt, akt će se
izravno odnositi na pojedinca
• Ako pri donošenju provedbenih mjera
institucija ima ovlast prije donošenja
odluke odabrati da li i kako provesti akt u
pitanju, tada će se odluka te institucije, a
ne akt u pitanju izravno odnositi na
pojedinca
Kvazisudske odluke
• Pojam kvazisudske odluke ne poznaje
Sud EU
• To su odluke koje se donose protiv
određene stranke nakon provedenog
postupka (upravnog postupka), a
nalikuju sudskim odlukama
• Postupci o tržišnom natjecanju
• Antidampinški postupci
• Državne potpore
• Čim se nekoj stranci prizna status stranke
u postupku koji završava donošenjem
odluke – takva osoba ima locus standi za
pobijanje te odluke
Postupci zaštite tržišnog natjecanja
• Postupak utvrđivanja je li neko trgovačko društvo
povrijedilo europska pravila tržišnog natjecanja
• Pasivna stranka (“tuženik”) – osoba protiv koje
Komisija vodi takav postupak (istragu)
• Odluka Komisije – “tuženik” se može osloboditi ili
proglasiti krivim za povredu pravila tržišnog
natjecanja
– budući da je odluka Komisije upućena “tuženiku”,
može ju pobijati
Postupci zaštite tržišnog natjecanja
• Uzgredna stranka – žrtva navodne povrede
pravila tržišnog natjecanja
– može li pobijati odluku Komisije kojom se tuženik
oslobađa krivnje?
– nije adresat odluke, jer je odluka upućena
tuženiku protiv kojeg se provodila istraga
Predmet: Metro protiv Komisije
– Odluka Komisije je donijeta temeljem pritužbe
METRO-a na trgovačko društvo SABA
– Zbog interesa zadovoljavajuće provedbe prava,
svakoj osobi koja je ovlaštena uložiti pritužbu
treba biti dopušteno pokrenuti postupak protiv
odluke kojom se ta pritužba odbija
Antidampinški postupci
•
•
•
Damping – oblik nepravičnog tržišnog natjecanja u međunarodnoj trgovini koji
obično uključuje prodaju robe na različitim tržištima po različitim cijenama osobito
izvoz po nižim cijenama od onih koje vrijede na domaćem tržištu
Pravno sredstvo protiv dampinga – antidampinška carina (tako da se izjednače
cijene)
cilj je spriječiti privilegirani položaj nekih trgovačkih društava ili proizvodnih grana
u odnosu na druge, jer je monopolsko poslovanje nespojivo s principima tržišne
ekonomije i funkcioniranjem unutrašnjeg tržišta EU
Antidampinški postupci
• Obično se pokreću na temelju pritužbe nekog
trgovačkog društva
• Antidampinške carine se uvode na svu robu
odgovarajuće vrste iz zemlje o kojoj je riječ
• Pokretanje postupka – javnom objavom
• Izvoznici i uvoznici imaju pravo dostaviti svoja
očitovanja Komisiji; inspektori ih mogu
posjetiti – trgovačka društva koja tako
sudjeluju mogu se smatrati strankama u
postupku
Antidampinški postupci
• Tko ima pravo pobijati
antidampinške carine koje se
propisuju uredbom?
– Oni koji su u uredbi izričito navedeni
– Oni koji su sudjelovali u istrazi
Komisije
– Podnositeljima pritužbe (na čiju
inicijativu se može usvojiti
antidampinška carina) Sud EU
priznaje postupovnu legitimaciju
(predmet Timex protiv Vijeća i
Komisije)
Postupci kontrole državnih potpora
• Državna potpora - oblik pomoći države ili nekog
drugog javnog tijela pod njezinom kontrolom
određenom poduzetniku ili sektoru na
diskrecijskoj osnovi, s mogućim učinkom na
narušavanje tržišnog natjecanja
• http://www.aztn.hr/drzavne-potpore/
• Važnost kontrole državnih potpora
– radi osiguravanja svim poduzetnicima na tržištu
jednakih uvjeta poslovanja i time jednakih mogućnosti
za uspjeh
– radi povećanja konkurentnosti poduzetnika kao i
privlačenja i poticanja domaćih i stranih investitora
Postupci kontrole državnih potpora
• Istragu provodi Komisija
• Istraga se može pokrenuti na inicijativu
podnositelja pritužbe (trgovačkog društva) da
država daje potporu njihovim tržišnim
konkurentima
• Slijedi odluka upućena državi članici koja je
optužena da je odobrila nedozvoljenu potporu
• Ako Komisija odluči da nije bilo povrede
pravila mogu li podnositelji pritužbe pobijati
takvu odluku?
• Predmet COFAZ protiv Komisije – Sud je
odlučio da je tužba dopuštena jer sporna
potpora utječe na COFAZ-ov položaj na tržištu
Zaključak
• U pobijanju kvazisudskih odluka Sud usvaja
liberalniji pristup u dopuštanju locus standi
(postupovne legitimacije) nepovlaštenim
tužiteljima
Literatura
•
Hartley, Trevor C., Temelji prava Europske
zajednice, 2004., str. 333-380.
•
Ćapeta, Tamara i drugi autori, Reforma Europske
unije: Lisabonski ugovor, str. 108-114.