Transcript Inflexibilidad Presupuestal: el caso colombiano y un primer modelo Juan Carlos Echeverry

Inflexibilidad Presupuestal:
el caso colombiano y un primer modelo
Juan Carlos Echeverry
Leopoldo Fergusson
Pablo Querubín
Facultad de Economía
CEPAL, Naciones Unidas,
XVII Seminario Regional de Política Fiscal
Santiago de Chile, 25 de enero de 2005
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
I. El Problema
• Definición: La imposibilidad de cambiar la
composición o el tamaño del presupuesto en el
corto plazo como consecuencia de la existencia de
protección legal o constitucional para la
destinación de ciertos ingresos y gastos.
• A tener en cuenta:
- Algunos rubros son “naturalmente” inflexibles
(servicio de la deuda, nómina)
- Puede ser deseable que lo sean
Echeverry, Fergusson, Querubín
I. El Problema
Pero, demasiada inflexibilidad:
• Compromete ejecución de planes de gobierno.
• Dificulta la definición de prioridades
• Impide ajustes de corto plazo
• Aumenta de forma permanente la deuda pública
• Resta transparencia al proceso presupuestal
• Favorece la duplicación de gastos
Echeverry, Fergusson, Querubín
I. El Problema
Tipos de inflexibilidad:
• Inflexibilidades en el gasto: v. Gr. leyes que
definen gasto en rubros específicos.
• Inflexibilidades en el ingreso: Destinación
específica de algunos ingresos (earmarking).
Este último grupo incluye también rentas
cedidas a particulares:
– Parafiscales
– Exenciones tributarias
Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
II. Los mismos temas de siempre
•
Desde principios del s. XX las Memorias de
los Ministros de Hacienda en Colombia
identifican los siguientes problemas:
1. Origen Político de las Inflexibilidades
2. Dilema: iniciativa parlamentaria en presupuesto
versus la denominada dictadura fiscal del
ejecutivo
3. Violación de la Unidad de Caja por recurrente
creación de rentas de Destinación Específica
Echeverry, Fergusson, Querubín
Origen Político de las Inflexibilidades
E. Wiesner (1982)
• “Muchos intereses son perfectamente
legítimos en su contexto, [pero] su
satisfacción no siempre es compatible con el
equilibrio fiscal”
• “El problema fiscal es, esencialmente, un
problema político, en el sentido de que su
solución exige un cierto acuerdo en la
comunidad”
Echeverry, Fergusson, Querubín
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto
Revisemos la evidencia histórca al respecto
Celso Rodriguez, Ministro de Hacienda, 1911
• “Es lo ordinario que el legislador decrete
auxilios, gracias o nuevos servicios y se
abstenga de incluir las partidas
correspondientes en el Presupuesto de Gastos,
vacío que por fuerza ha de llenarse con la
apertura del crédito adicional respectivo,
rompiéndose de ese modo la ficticia nivelación
verificada al comenzar la vigencia”
Echeverry, Fergusson, Querubín
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto
Carlos Rosales, 1912
• “No se puede esperar una orientación fiscal
adecuada cuando el ministro debe ejecutar
gastos que él no ha decretado y cuando la
orientación fiscal depende de intereses
encontrados y voluntades antagónicas”
Francisco de Paula Pérez, 1929
• “Los mismos que hicieron aprobar las
disposiciones y decretaron el gasto se
admiran después de las cargas excesivas que
aquellas entrañan”
Echeverry, Fergusson, Querubín
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto
Esteban Jaramillo, 1930
• “El problema de la dictadura fiscal del ejecutivo en
materia presupuestal] “toma un carácter más
serio, porque aquí aparecen a primera vista en
pugna las atribuciones esenciales del Congreso y
su soberanía en materia de presupuestos, con la
necesidad de limitar y poner freno a la
prodigalidad parlamentaria”
Carlos Lleras Restrepo, 1939
• “Hay que acabar con la iniciativa parlamentaria en
materia de gastos”
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica
Carlos Rosales, 1912
• “La totalidad de los ingresos del Tesoro debe
considerarse como un sólo acervo destinado a
la totalidad de las erogaciones del mismo”
• “Sin tratar de establecer una concordia artificial
entre el producto de una contribución dada y el
gasto de un servicio con el cual no tiene nada
en común”
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica
Esteban Jaramillo, 1930
• Fuera del desorden que introducen en el
manejo de la Hacienda, estas destinaciones
especiales, presentan, como ya se dijo, el
grave inconveniente de que quedan
servicios insuficientemente dotados, al
tiempo que otros dejan un superávit que no
se sabe a qué aplicar”
• “El artículo 16 de la Ley 64 estableció el
Principio de Unidad de Caja.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica
Jose María Bernal, 1948
• “En los últimos años, muchas son las leyes
dictadas que dan destinación especial al producto
de ciertas rentas”
• “Establece prelaciones injustas en favor de
erogaciones que no son precisamente las más
esenciales; incita al despilfarro”
Hernán Jaramillo, 1949
• “Cada renta o ingreso destinado a fines especiales,
al dejar de concurrir a la financiación de la masa
global estrecha el campo de la acción gubernativa”
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de destinación específica
Jorge Mejía Palacio, 1959
• “Durante los últimos años ha sido implantada la
costumbre de crear recursos con destinación
especial. rigidez completamente inconveniente,
que limita la posibilidad de racionalizar el
proceso de planeación”
Hernando Agudelo Villa, 1959
• “Al mismo tiempo que se afrontan dificultades
generales de Tesorería, aparezcan en los
bancos saldos a favor de entidades que
perciben fondos en exceso de su capacidad de
inversión”
Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
III. Las causas: qué sugiere la literatura
• La literatura de economía política enfatiza que
varios problemas de la política fiscal (en particular
los déficit elevados y persistentes) están causados
en últimas por conflictos político-distributivos.
• Ejemplos: - conflictos intergeneracionales,
- conflictos intrageneracionales y
“guerras de espera”,
- deuda estratégica.
• Las inflexibilidades “encajan” bien en estas
historias.
Echeverry, Fergusson, Querubín
III. Las causas: qué sugiere la literatura
• Adicional a lo anterior, el problema político
más básico al cual está sujeto cualquier
recurso común como el Presupuesto, es la
“Tragedia de los Comunes”.
• Más adelante argumentaremos que la
Tragedia de los Comunes puede exacerbarse
por culpa de las inflexibilidades.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Otras explicaciones
• ¿Son las inflexibilidades una solución al
problemas de “Inconsistencia temporal”?
• Puede ser, pero:
– Hasta cierto punto. Los modelos políticos
sugieren que hay incentivos para que el grado
de inflexibilidad sea excesivo.
– “Tough policies, incredible policies” (Neut y
Velasco).
Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
Cuadro 1
Apropiaciones e Inflexibilidades 2003
(Recursos Nación, Miles de millones de pesos)
APROPIACIONES
INFLEXIBILIDADES
% INFLEXIBLE
(1)
(2)
(3)=(2/1)
CONCEPTO
% TOTAL DE
PRESUPUESTO INFLEXIBLE
FUNCIONAMIENTO
Gastos de Personal
Gastos Generales
Transferencias
SGP
Pensiones
Universidades
Otras Transferencias
33.221
7.207
2.252
23.762
12.901
5.961
1.331
3.569
32.090
7.207
1.121
23.762
12.901
5.961
1.331
3.569
97%
100%
50%
100%
100%
100%
100%
100%
50%
11%
2%
37%
20%
9%
2%
6%
SERVICIO DE LA DEUDA
Externa
Amortizaciones
Intereses
Interna
Amortizaciones
Intereses
27.336
12.829
7.839
4.990
14.507
7.872
6.635
27.336
12.829
7.839
4.990
14.507
7.872
6.635
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
43%
20%
12%
8%
23%
12%
10%
6.198
4.176
67%
7%
66.755
39.419
64.231
36.863
96%
94%
100%
INVERSION
TOTAL CON DEUDA
TOTAL SIN DEUDA
Fuente: Ministerio de Hacienda
Nota: La definición de inflexibilidad es propia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Echeverry, Fergusson, Querubín
• Hoy, el 37% del presupuesto inflexible está
compuesto por el rubro de transferencias, incluidas
las transferencias a las regiones mediante el
Sistema General de Participaciones (SGP) y otras
transferencias estipuladas por la Ley.
• Adicional a estos rubros inflexibles, según cálculos
del Ministerio de Hacienda el 50% de los gastos
generales y el 67% de las apropiaciones para
inversión son inflexibles.
• Desde 1993 los gastos superaron los ingresos
totales del Estado, con ascendente hasta el año
2000
Echeverry, Fergusson, Querubín
Gráfico 2
Composición del Presupuesto General de la Nación, 1990-2003
Panel A
Apropiaciones como % del Ingreso Total
180
160
161
157
151
140
139
128
120
80
99
102
96
25.7
19.2
19.8
11.5
9.7
17.9
4.3
19.3
37.1
18.7
18.9
14.6
19.1
35.5
35.7
19.7
7.7
10.1
10.9
15
21.1
21.5
19
8.6
7.5
17.4
6.9
5.8
10.4
6.8
1991
1992
1993
38.4
35.9
16.3
24.2
33.9
26.0
14.1
18.6
14.8
16.4
18.6
7.9
7.7
1994
1995
16.5
15.4
13.5
8.7
18.1
20.7
16.4
17.6
Gastos de
Personal
Pensiones
21.1
Inversión
16.6
16.6
24.4
14.9
9.9
7.8
16.7
17.4
14.0
7.1
6.5
8.7
5.8
6.3
1996
1997
1998
1999
2000
11.7
22.7
19.6
16.5
18.3
19.2
23.0
21
30.4
24.7
Transferencias
territoriales*
Servicio de la
Deuda
34.8
33.8
27.9
9.9
4.3
30.1
16.5
20
0
42.7
118
60
40
140
33.2
127
110
**
100
134
34.3
5.9
8.9
6.7
6.2
5.0
2001
2002
2003
Otras
Transferencias
Gastos
Generales
Echeverry, Fergusson, Querubín
Gráfico 2 (cont.)
Panel B
Evolución de la participación de los gastos
Índice (Participación en los ingresos totales en 1990=100)
600
Transferencias
territoriales*
500
Pensiones
400
Servicio de la
Deuda
300
Gastos de
Personal
200
Inversión
100
Gastos
Generales
Otras
Transferencias
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Echeverry, Fergusson, Querubín
• Se destaca el aumento en la participación de
las transferencias territoriales, las pensiones
y el servicio de la deuda pública. Junto con
el rubro de gastos de personal, estos
componentes del presupuesto son por
naturaleza inflexibles.
Echeverry, Fergusson, Querubín
• ¿Qué criterios normativos se pueden alegar
en favor o en contra de la inflexibilidad de
algunos rubros del presupuesto?
• En Favor:
– Hay rubros que no deben estar sujetos a
vaivenes de corto plazo.
• En contra:
– Algunos rubros no son prioritarios, sino el
resultado del “atrapamiento” de rentas.
– Las inflexibilidades reflejan desconfianza frente
a la acción futura del Estado.
Echeverry, Fergusson, Querubín
• En contra :
– Aún si son prioritarios, se puede justificar su
abandono por objetivos más generales (p. ej. la
viabilidad financiera del Estado).
– Rubros prioritarios (p. ej. la educación y la
salud) también son utilizados para atrapar
rentas.
– Dificultan establecer prioridades y generan
duplicidad
– No están sujetos a un proceso crítico y periódico
de evaluación
Echeverry, Fergusson, Querubín
Transferencias
• Las transferencias se componen de las asignaciones
que hace la Nación a las entidades territoriales por
medio del SGP, los aportes a las Universidades, los
pagos de pensiones, las prestaciones sociales de los
maestros, y otras transferencias de diversa índole.
• Las transferencias territoriales y el pago de
pensiones son los mayores componentes, pero las
otras transferencias son de magnitud considerable al
conformar cerca de una quinta parte del total de
transferencias y 1.7% del PIB.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Transferencias
Gráfico 4
Composición de las Transferencias, 1997-2004
(Porcentaje del PIB)
7.00%
6.00%
5.6%
5.8%
5.4%
5.3%
5.2%
5.00%
4.3%
4.1%
4.00%
2.9%
3.00%
2.00%
2.8%
2.6%
1.7%
1.5%
2.2%
1.9%
2.1%
1998
1999
2.4%
2.6%2.7%
2.7%
2.1%
1.8%
1.00%
0.00%
1997
AÑOS
TRANSFERENCIAS TERRITORIALES
2000
2001
PENSIONES
2002
2003
OTRAS TRANSFERENCIAS
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Echeverry, Fergusson, Querubín
Transferencias
Gráfico 5
Distribución sectorial de las Transferencias, 1997-2004
7.2%
100%
90%
0%
5%
0%
0%
3%
3%
8.2%
0%
4%
0%
0%
10.2%
0%
7%
4%
4%
7%
1%
0%
2%
9.7%
10.3%
0%
2%
4%
1%
1%
2%
1%
1%
2%
0%
3%
6%
10.8%
0%
2%
1%
1%
1%
6%
10.2%
0%
1%
1%
1%
1%
1%
SOCIAL
6%
6%
FINANCIERO
6%
80%
33%
30%
70%
31%
32%
34%
OTROS
37%
27%
MILITARES
60%
50%
MIINHACIENDA Y CP
40%
CONTROL Y JUSTICIA
30%
58%
52%
53%
54%
53%
57%
52%
EDUCACION Y DEPORTE
20%
SEGURIDAD SOCIAL Y
ASEGURAMIENTO
10%
TERRITORIALES
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Nota: Encima de cada barra aparece el valor total de los rubros considerados como % del PIB.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de Destinación Específica
• Surgen por normas que destinan un ingreso
de la Nación o parte de él a una destinación
específica.
– Ejs: Fondo Nacional de Regalías, la participación
del IVA de las antiguas intendencias y comisarías,
y la de dotación y arreglos locativos de escuelas
industriales e institutos técnicos.
• La expedición de estas normas se ha
incrementado en los últimos años.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de Destinación Específica
Gráfico 6
Composición de las Rentas de Destinación Específica
presentes en el Presupuesto del 2003, según año de creación
100%
1999, 0.70%
2001, 0.13%
2000, 3.30%
90%
1998, 8.89%
80%
99-02, 31%
1997, 0.14%
70%
1996, 11.40%
60%
1993, 15.68%
50%
1992, 0.06%
40%
1991, 0.08%
1990, 0.03%
30%
20%
10%
0%
1995, 10.35%
91-98, 48%
1994, 1.05%
1986, 0.57%
1982, 1.05%
1981, 0.07%
1979, 0.10%
1972, 0.23%
1968, 0.40%
1945, 0.32%
1989, 13.09%
1985, 1.86%
1971, 3.59%
79-90, 17%
Antes de 1978, 5%
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Nota: Se incluye el impuesto a la Seguridad Democrática. El listado completo de las Rentas de
Destinación Específica, su año de creación y la Ley que la generó se encuentra en los Cuadros 1 y 2 del
Anexo.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Rentas de Destinación Específica
Gráfico 7
Distribución sectorial de las rentas de destinación específica, 1998-2003
100%
90%
80%
4.1%
4.8%
0%
1%
0%
5%
3%
3%
0%
1%
0%
9%
3%
3%
19%
4.5%
4.3%
3.7%
3%
1%
0%
1%
1%
2%
0%
1%
1%
1%
1%
1%
2%
3%
11%
13%
3.9%
FINANCIERO
3%
3%
3%
16%
70%
9%
CONTRIBUCIONES
3%
4%
10%
18%
16%
20%
EDUCACION Y DEPORTE
16%
60%
INFRAESTRUCT. Y COMBUS.
16%
SOCIAL
50%
TERRITORIALES
40%
68%
CONTROL Y JUSTICIA
66%
61%
30%
57%
57%
54%
MILITARES
20%
SEGURIDAD SOCIAL Y
ASEGURAMIENTO
10%
PRESUPUESTO
ESTAPÚBLICOS
0%
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Nota: Encima de cada barra aparece el valor total de los rubros considerados como % del PIB.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recursos Parafiscales
• La parafiscalidad se encuentra consagrada
explícitamente en la Constitución Política de
1991.
• Debido a que son recursos públicos sobre los
cuales el ejecutivo no tiene mayor discreción
y están destinados a una entidad o a un fin
específico, se adaptan al criterio de
inflexibilidad definido anteriormente.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recursos Parafiscales
• Las rentas parafiscales deben implicar un beneficio
directo e inmediato para quienes contribuyen
aquellos
• Las dos rentas parafiscales más importantes, SENA e
ICBF no se adaptan estrictamente a este criterio:
– Empleadores deben contribuir a estas dos entidades sin
importar si reciben a cambio personal calificado o sin
importar si sus empleados necesitan de los servicios de
estas entidades.
• Su monto es aproximadamente 1.5% PIB
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recursos Parafiscales
Gráfico 8
Recaudo del ICBF, SENA y Cajas de Compensación, 1998-2003
(como % del PIB)
1.6
1.49
1.47
1.42
1.4
1.45
1.44
1.36
1.2
0.66
0.70
0.69
0.68
0.65
0.63
1.0
Cajas de
compensación
0.8
0.6
0.49
0.52
0.28
0.28
1998
1999
0.48
0.51
0.51
0.25
0.27
0.27
0.31
2000
2001
2002
2003
0.47
ICBF
0.4
0.2
SENA
0.0
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.
Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recomendaciones
• Centralizar el manejo de Tesorería de los
establecimientos de la nación creando una central
de pagos.
• Si bien crear fondos para cubrir obligaciones
futuras es una práctica responsable, se propone
que en medio de coyunturas críticas el gobierno
pueda tener una cláusulas de escape
• Por ejemplo, crear una regla según la cual el
Gobierno sólo debería financiar estos fondos en
situaciones en las el superávit primario sea
superior al 2% del PIB.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Gráfico 9
Superávit Primario
(% PIB)
5
4
3
2
1
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-1
-2
-3
Fuente: FMI
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recomendaciones
• Límite a la capacidad de endeudamiento. Cuando
haya riesgo de sobrepasar este límite, el gobierno
debe tener la facultad para recortar algunas
apropiaciones, incluidos aquellos renglones
inflexibles preestablecidos por Ley.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Gráfico 10
Deuda del Gobierno Nacional Central, 1931-2002
(Porcentaje del PIB)
60
50
40
30
20
10
2003(pr)
2000
1997
1994
1991
1988
1985
1982
1979
1976
1973
1970
1967
1964
1961
1958
1955
1952
1949
1946
1943
1940
1937
1934
1931
0
Fuente: Contraloría General de la República -Banco de la República-Ministerio de Hacienda.
Cifras preliminares para 2003.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Recomendaciones
• El nuevo contrato entre el ejecutivo y el legislativo:
¿revivir los auxilios parlamentarios?
• Cuarentena para las leyes o artículos que impliquen
gastos
• Introducir en los presupuestos anuales de la nación
todas las rentas parafiscales, exenciones, y
someterlas al procedimiento de la primera
Propuesta.
Echeverry, Fergusson, Querubín
El nuevo pacto fiscal: Todos ponen
• Las transferencias, las rentas de destinación
específica, las exenciones y las rentas parafiscales,
y un sinnúmero de leyes que ordenan gasto son
ejemplos de rentas cedidas por el gobierno a
grupos sociales y que pueden escapar al escrutinio
democrático y a la discreción de las autoridades de
política sobre su conveniencia y prioridad.
• Es importante que los diversos grupos sociales
renuncien al mismo tiempo y en la misma
proporción a parte de los beneficios que reciben
del gobierno
Echeverry, Fergusson, Querubín
TODOS PONEN
Ahorro del 20% en Otras Transferencias, Rentas de
Destinación Específica, Costo Fiscal de la Exenciones,
y aportes al SENA, ICBF y Cajas de compensación.
INTACTO:
SGP (Salud,
Educación)
Pensiones
EXENCIONES
PRESUPUESTO
PARAFISCALES
Echeverry, Fergusson, Querubín
El nuevo pacto fiscal: Todos ponen
• Una reducción del 20% en exenciones, recursos
parafiscales, transferencias (incluyendo las de libre
destinación) generaría un ahorro de 1.6% del PIB
para el año 2004, y podría llegar a más del 2% PIB
en el 2010.
¡CON ESTO SE ALCANZA DESDE YA EL EQUILIBRIO
FISCAL!
Echeverry, Fergusson, Querubín
TODOS PONEN
Cuadro 7
Efectos del nuevo pacto fiscal
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TRANSFERENCIAS
-0.35%
-0.38%
-0.41%
-0.43%
-0.46%
-0.48%
-0.50%
EXENCIONES*
-0.59%
-0.63%
-0.67%
-0.71%
-0.74%
-0.77%
-0.80%
EXENCIONES**
-0.72%
-0.78%
-0.82%
-0.87%
-0.91%
-0.95%
-0.98%
PARAFISCALES
-0.31%
-0.34%
-0.36%
-0.38%
-0.40%
-0.41%
-0.43%
SGP DE LIBRE DESTINACIÓN
-0.21%
-0.23%
-0.24%
-0.26%
-0.27%
-0.28%
-0.29%
TOTAL*
-1.47%
-1.58%
-1.68%
-1.77%
-1.86%
-1.94%
-2.02%
TOTAL**
-1.60%
-1.72%
-1.83%
-1.94%
-2.03%
-2.12%
-2.20%
EFECTO SOBRE EL DÉFICIT FISCAL (REDUCCIÓN COMO %
DEL PIB) DE UNA REDUCCIÓN DEL 20% EN
Nota: (*) Excluyendo los beneficios de renta “no gravables”; (**) Incluyendo los beneficios de renta “no
gravables”.
Echeverry, Fergusson, Querubín
¿Qué puede pasar si no se hace?
Cuadro 8
Incrementos requeridos en las tasas impositivas para
Reducir el déficit en 1.6% del PIB
Instrumento tributario
Gravamen a los movimientos
financieros
IVA a canasta de 16%
IVA a canasta de 7%
Sobre tasa de renta
Tasa actual
Recursos por cada
punto adicional*
Incremento
requerido
Tasa resultante
3x1000
16%
7%
5%
551
856
86
65
7
5
45
60
1%
21%
52%
65% **
Fuente: Cálculos de los autores con base en datos de la DIAN.
*Estimaciones de la DIAN.
** Con una tasa sobre la renta del 35% ello implica que el gravamen ascendería en total (tasa básica más
sobre tasa) a cerca del 58%
Echeverry, Fergusson, Querubín
AGENDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
El problema
Los mismos temas de siempre
Las causas: qué sugiere la literatura
La magnitud de las inflexibilidades
Un nuevo pacto fiscal
Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
Echeverry, Fergusson, Querubín
VI. Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
• El modelo: consecuencias de un tipo de
inflexibilidad (en el gasto) ante la presencia de un
tipo de conflicto político (Tragedia de los
Comunes).
• Dejamos de lado los posibles beneficios de la
inflexibilidad.
• Dejamos de lado las causas (ver Spiller & Tommasi,
JLEO, 2003: demasiado conflicto político lleva a la
adopción de reglas de política muy rígidas.)
Echeverry, Fergusson, Querubín
VI. Un modelo: la inflexibilidad en el gasto
J grupos, de tamaño NJ, j=1,…,J.
Población total:
N jN
j
Utilidad de los individuos en cada grupo:
 
w  c  H g .... j  1,..., J , H   0, H   0
j
j
j
Ingreso homogéneo entre grupos
y  y.
j
Echeverry, Fergusson, Querubín
Gasto eficiente
j
Max
N
j
 j
w
N
s.a.
 j N ( g  c )  Ny
j
j
j
O,
c  y 
j
=>
j  1,..., J y g  
j
j
   1,
H g
j
j
j  1,..., J
j  1,..., J
Echeverry, Fergusson, Querubín
Gasto ineficiente (la Tragedia)
N g  N
j
j
 
max
y



H
g
j
g
j
sujeto a : N g  N
j
=>
 
H g
j
j
N

N
j
j  1,..., J
Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con flexibilidad:
J=a propone un vector de gastos
g  ( g1 , g 2 ,..., g J )
Votación: Si la propuesta obtiene mayoría, g se implementa. De lo
contrario, se implementa una política de status quo,
g  ( g 1 , g 2 ,..., g J )
Resolviendo por inducción hacia atrás, los representantes apoyan la
propuesta siempre que:


j
N
j
i
j
i
i
H
(
g
)

H
(
g
)

g

g
0

w (g)  w (g)  0. :
j 1 N
i
J
Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con flexibilidad:
En la primera etapa, a elige g tal que:
J etapa,
En la aprimera
g tal que:
N j j a elige
a
 
 
max w  y  J N j g  H g
g
j
a
j 1 N g  H g
max wa  y  
g
j
J
j 1 N
N
i
j
i
j
s. t. : 0  H ( g )  H ( g )  J N j g  g
i
j
i
j
N
j 1
s. t. : 0  H ( g )  H ( g )  
g g
i
j 1 N
g  0 para todo i
g i  0 para todo i
Solución:
a
Solución:
N
1
a
H g   N a
1
N
1
a
N
1


i N H  g 
H g  
N 1 J ij NN 1


i
i
i
i




 para i  
 para i  
Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con flexibilidad:
Solución:
 
H ga
Na
1

Ni
N 1  i N


1
H gi
 


j
N
j
H (g i )  H (g )  
g j  g , i
j 1 N
i
J
g  0, i  
i
-“Tragedia de los Comunes” + Efecto “Negociación” o
“Coalición”.
-Asignación subóptima (muy poco para los excluidos y
ambiguo para los miembros de la coalición)
Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con inflexibilidad:
 
j
N
max wa  y  
g j  H ga
g
j 1 N
J

j
N
i
j
s t : 0  H (gi )  H (g )  
gj g
j 1 N
J
g g
i
i
para todo i,

para i  1
(restricci ón de inflexibil idad)
Echeverry, Fergusson, Querubín
Negociación legislativa con inflexibilidad:
Solución:
a
N
1
H g a  
Ni
N 1  i1 N

1
H gi

 


Nj j
j
H (g )  H (g )  
g  g , i  1 ;
j 1 N
i
i
J
g  g , i  1
i
i
El gasto agregado es mayor. El encargado de establecer la agenda
debe:
i
g
(1) dar
a los representantes por fuera de la coalición.
(2) recaudar más impuestos que cuando podía reducir las
transferencias de los grupos no miembros a cero. Esto implica que
para persuadir a los de la coalición para que voten por él, también
debe ofrecerle más transferencias a ellos.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Inflexibilidad por muchos períodos
La característica que define la inflexibilidad es que se
extiende
por varios
períodos:
una vez uneslegislador
La característica
que define
la inflexibilidad
que se exti
redacta
y aprueba
ley legislador
que genera
gastos,
la
varios períodos:
una una
vez un
redacta
y aprueba
nueva
asignación
se laconvierte
en el nuevo
quoen
que genera
gastos,
nueva asignación
se status
convierte
ystatus
las transferencias
a los gruposa implicadas
dicho p
quo y las transferencias
los grupos por
implicadas
status quo no
status
no se
se pueden
puedenreducir.
reducir.
-t=0:
g
-t=1: g  ( g , g , g ,.., g , g , g
-t=2: …
c
c
1
c
2
c
3
c
J .1
2
c
a
,..., g J ). ; ( g  g )
c
J .1
2
Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo:
 
Un ejemplo
 
H g j  log g j , J  5, N j  1 , N
j
 5,
y j  y  10.
Asignación eficiente:
g j  1, j  1,..., J

G 
5
j 

N
g

5
g
j 5
 j
j 1
Tragedia de los Comunes:
g Tj  5, j  1,..., J
5
j T
T
N
g

5
g
j  25
 j
j 1
Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo
Negociación legislativa con flexibilidad
g  g 1 , g 2 , g 3 , g 4 , g 5   0.9, 0.9, 0.9,1,1.
G F  5j 1 N j g j  5  i gi   i gi  i gi  5  G .
g1  5   gi
i
J


1 j
j
g  g , i  2, 3.
,
j 1 5
log( g i )  log( g i )  
g 4  g 5  0.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo
•
El “definidor de la agenda” (agenda-setter) logra asignar
para sí mismo una gran cantidad de recursos que exceden
el óptimo social, mientras que los miembros de la
coalición demandan un incremento en sus transferencias
a cambio de su apoyo.
•
Cuando
los gastos de “status quo” están protegidos:
5



G   N g j   5   g i    g i   g i  5  g 4  g 5   7  G 
j 1
i
i

 i
I
•
j
Cuando esto se extiende por varios períodos, hay 2 casos:
1.
2.
el “agenda-setter” nunca cambia
el “agenda-setter” cambia (más cercano a la realidad)
Echeverry, Fergusson, Querubín
Un ejemplo
•
Caso (1): el “agenda-setter” llega a un punto en el que
incrementos en gasto para su grupo no alcanzan a
compensar los costos (trade-off entre mayor utilidad por
consumo de recursos públicos y costos en tributación
para financiar dicho gasto y el de los miembros de la
coalición para obtener su apoyo)
=> Por lo tanto, el gasto agregado es mayor que en el
caso de inflexibilidad pero llega a un punto en el que deja
de crecer.
•
Pero, en (2), a medida que el poder de establecer la
agenda cambia de manos, llega a representantes que aún
pueden obtener provecho aumentando g y el gasto
continúa creciendo.
Echeverry, Fergusson, Querubín
Conclusiones
•
La inflexibilidad presupuestal, a pesar de ser una
preocupación vieja y vigente, ha sido poco estudiada por
la literatura.
Este trabajo:
•
En sus varias formas, la inflexibilidad presupuestal está
relacionada con el conflicto político-distributivo propio del
proceso presupuestal (aspecto por incluir en el modelo).
•
La inflexibilidad en el gasto, y su conexión con una de las
fuerzas políticas que afectan el proceso presupuestal (la
Tragedia de los Comunes) lleva a mayores niveles de
gasto agregado, y puede generar también un nivel de
gasto ineficiente y creciente con el paso del tiempo
Echeverry, Fergusson, Querubín
Inflexibilidad Presupuestal:
el caso colombiano y un primer modelo
Juan Carlos Echeverry
Leopoldo Fergusson
Pablo Querubín
Facultad de Economía
CEPAL, Naciones Unidas,
XVII Seminario Regional de Política Fiscal
Santiago de Chile, 25 de enero de 2005