Financing regional passenger services Finansowanie regionalnych pasażerskich przewozów koleją w © 20. Feb. 2004 Europie Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające zapewnić trwały rozwój regionalnych przewozów pasażerskich koleją Financing regional passenger services Spis.
Download ReportTranscript Financing regional passenger services Finansowanie regionalnych pasażerskich przewozów koleją w © 20. Feb. 2004 Europie Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające zapewnić trwały rozwój regionalnych przewozów pasażerskich koleją Financing regional passenger services Spis.
Slide 1
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 2
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 3
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 4
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 5
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 6
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 7
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 8
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 9
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 10
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 11
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 12
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 13
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 14
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 15
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 16
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 17
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 18
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 19
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 20
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 2
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 3
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 4
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 5
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 6
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 7
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 8
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 9
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 10
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 11
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 12
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 13
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 14
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 15
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 16
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 17
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 18
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 19
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.
Slide 20
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnych
pasażerskich przewozów koleją w
©
20. Feb. 2004
Europie
Tradycyjne i nowe rozwiązania pozwalające
zapewnić trwały rozwój regionalnych
przewozów pasażerskich koleją
Financing regional
passenger services
Spis treści
finansowanie regionalnych pociągów
Tradycyjne
pasażerskich
odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
Oddzielenie
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich
©
20. Feb. 2004
2
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych –
finansowanie – zamawianie – wykonywanie przewozów
Finansowanie regionalnej oferty transportowej
Finansowanie infrastruktury kolejowej
Pieniądze mogą być wydawane bardziej efektywnie poprzez
przesunięcie odpowiedzialności za regionalne przewozy
pasażerskie na instytucje regionalne; osiągnąć wtedy można
lepsze wyniki jeśli chodzi o liczbę pociągów i jakość usług
przewozowych. Nie ma jednak rozwiązania, które pozwalałoby
na rezygnację z wykorzystania środków publicznych na
finansowanie kolejowych przewozów regionalnych. Po latach
zmagań zostało to zaakceptowane przez prawie wszystkie
państwa należące do Unii Europejskiej.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (1)
Nie licząc kilku wyjątków, kolejowe przewozy regionalne od lat 60. nie
przynoszą zysków. Jest to fakt, który musimy uznać, nie przemawia on
jednak przeciwko działaniom na rzecz poprawy jakości regionalnych
przewozów koleją.
Podstawową przyczyną jest konkurencja ze strony transportu
samochodowego, przez którą wielu potencjalnych klientów kolei rezygnuje
z korzystania z pociągów, jeśli nie kursują one wystarczająco często.
Nawet jeśli pociągi pasażerskie jeżdżą z dużą częstotliwością, to
wypełnione są jedynie rano i wieczorem. Nie da się jednak finansować ich
oraz koniecznej do prowadzenia przewozów infrastruktury kolejowej
jedynie przez 3-4 godziny dziennie.
20. Feb. 2004
Aby utrzymać regionalne przewozy pasażerskie jako formę działalności o
ważnym znaczeniu społecznym i aby ograniczyć kongestię (zatory) na
drogach, rządy zgodziły się pokrywać deficyty narodowych kolei.
©
Zazwyczaj narodowi przewoźnicy kolejowi informowali, że kolejny rok
finansowy przyniesie im deficyt budżetowy, a wtedy zawsze rozpoczynały
się dyskusje polityczne dotyczącego tego jak rozwiązać problem.
3
Straty
W końcu deficyt przewoźników kolejowych był pokrywany przez rząd i nie przewoźników
poszukiwano odpowiedniego długofalowego rozwiązania. Był to prosty
kolejowych są
mechanizm subsydiowania. Koleje w zamian za otrzymane fundusze nie po prostu
musiały świadczyć usług o ściśle określonej jakości.
pokrywane
przez państwo.
Financing regional
passenger services
Tradycyjne finansowanie regionalnych pasażerskich
przewozów koleją (2)
W istocie nie starano się zbytnio opracować koncepcji, która
pozwoliłaby na bardziej efektywne zorganizowanie przewozów
regionalnych lub przyciągnięcie większej liczby podróżnych.
Jedynym sposobem oszczędzania pieniędzy jakim się kierowano
było zamykanie linii kolejowych.
20. Feb. 2004
W wielu krajach Europy wciąż
finansuje się przewozy regionalne
w sposób tradycyjny.
Obecnie zamiast pokrywania deficytów kolei,
w wyniku negocjacji fundusze dzieli się,
między władze regionów a
przewoźników kolejowych.
(państwa zaznaczone
na czerwono na mapie obok)
©
Niedoskonałości tego systemu są oczywiste:
4
Brak dokładnie
- za pieniądze państwa nie są świadczone konkretnie zdefiniowane usługi zdefiniowanych
usług
- nie wiadomo co dokładnie dzieje się z pieniędzmi
świadczonych w
zamian za
- rozkłady jazdy są nadal ustalane przez koleje, brak spójności oferty
przekazane
- władze nie mogę wpływać na jakość usług przewozowych
pieniądze
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (1)
Aby ustanowić przejrzysty przepływ pieniędzy i zapewnić wydawanie ich w
najlepszy sposób potrzebne są wyraźnie określone struktury.
Podstawowe założenie jest takie, że operatorzy kolejowi potrzebują
funduszy publicznych, aby prowadzić przewozy regionalne, jednak władze
także mają prawo konkretnie określać ofertę (rozkłady jazdy, połączenia,
opłaty za bilety, typ taboru).
W tej sytuacji zamiast dopłacać do nierentownej działalności
przedsiębiorstw kolejowych, władze zamawiają usługi transportowe dla
obywateli, podobnie jak ma to miejsce w przypadku utrzymywania dróg
czy innej działalności o charakterze publicznym.
20. Feb. 2004
Aby umożliwić optymalną organizację regionalnych przewozów
kolejowych musi być jednak spełniony jeszcze jeden warunek: państwo
jako partner finansowy nie powinno bezpośrednio decydować jak wydać
fundusze. W zamian przewozy powinny być definiowane na poziomie
regionalnym, co czyni cały proces bardziej przejrzystym i chroni transport
kolejowy przed krótkowzrocznymi interwencjami rządu.
©
Oczywiście model ten może funkcjonować tylko wtedy, gdy rząd państwa
zagwarantuje coroczny budżet na finansowanie regionalnych przewozów Jasny podział
zadań między
pasażerskich koleją.
5
uczestników
zapewnia
większą
przejrzystość.
Financing regional
passenger services
Oddzielenie odpowiedzialności za finansowanie, zamawianie i
prowadzenie regionalnych przewozów pasażerskich (2)
Ogólny model organizacji regionalnych przewozów pasażerskich może
zostać określony w oparciu o rozwiązania przyjęte w Niemczech, Francji,
Holandii i niektórych państwach skandynawskich.
Ramy prawne na poziomie krajowym
Poziom
finansowania
Rząd Państwa
Ministerstwo Transportu – Ministerstwo Finansów - Parlament
Cele rozwojowe
Poziom
zamawiania
cześć instytucji rządzącej / publiczny zarząd lub struktura niezależna
20. Feb. 2004
©
Wymogi jakościowe
6
Potrzeby infrastrukturalne
Organizator transportu regionalnego
Grupy
konsumenckie
(opcjonalnie)
Poziom
wykonywania
Przeznaczone środki budżetowe
Deputowani regionalnego ciała
ustawodawczego / wybieralni
przedstawiciele
Rozkłady jazdy i połączenia
Operatorzy kolejowi (koleje)
Związki
zawodowe
(opcjonalnie)
Ceny za pociągo-kilometr
Financing regional
passenger services
3. Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych:
-poziom finansowania
Należy zdefiniować ramową strukturę instytucjonalną finansowania
regionalnych przewozów pasażerskich w następujących trzech aspektach:
wykreowanie regionalnych instytucji odpowiedzialnych za organizację
transportu – określenie ich składu i zakresu działalności.
określenie ram prawnych relacji między poziomami zamawiania i
wykonywania usług transportowych, szczególnie w odniesieniu do
zagwarantowania wolnej konkurencji. – Czy model będzie opierał się na
składaniu ofert przetargowych czy nie?
wyznaczanie określonych standardów jako punktów odniesienia dla
regionów, celem zapewnienia spójności transportowej w skali całego kraju
(np. podstawowe taryfy oparte na wspólnych zasadach, skomunikowania
między pociągami).
20. Feb. 2004
Budżet regionalnych kolei pasażerskich powinien składać się z dwu
istotnych części; całkowitej rocznej sumy o stałej wysokości określonej w
ustawie oraz zmiennych sum będących funkcją dostępnych środków.
W oparciu o sugestie poszczególnych regionów należy ustalić, które linie
wymagają modernizacji i jakie środki poprawy stanu infrastruktury należy
zastosować i gdzie.
©
Wykonywanie zadań na poziomie zamawiania usług (regionu) musi być
nadzorowane.
7
Zdefiniowana
musi zostać
jedynie ogólna
struktura, a
działania na
poziomie
regionalnym
muszą być
nadzorowane.
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (1)
Przewodniczący
decyzje strategiczne i finansowe,
generalny nadzór
informowanie o swoich
działaniach i sugerowanie
konkretnych rozwiązań
Dyrektor
20. Feb. 2004
Departament
planowania
Departament
marketingu
Dep.finansowania
i administracji
wymogi
związane
z ofertą
przewozową
Organizacje
pasażerskie
Organizacje
konsumenckie
Władze miejskie,
burmistrzowie
.
Regionalne ciało organizacji transportu
wytyczne rozwoju transportu
©
Przedsiębiorstwa
transportowe
8
harmonizacja rozkładów jazdy i taryf
Operatorzy
kolejowi
Ciało współpracy przy rozkładach jazdy i taryfach
Związki
zawodowe
Organ
konsultacyjny
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Projektowanie ram tego poziomu zależy w znacznym stopniu od
istniejących instytucji rządowych w kraju i stopnia centralizacji decyzji.
W kraju, w którym tylko w niewielkim stopniu decyzje przekazywane są na
poziom lokalny, może zaistnieć potrzeba kreowania nowych instytucji
odpowiedzialnych za organizację transportu w regionie (np. Francja).
W kraju, którym istnieje złożona struktura samorządowa, nie ma potrzeby
obarczania istniejących instytucji zadaniami transportowymi (np. Niemcy).
Może zajść konieczność stworzenia nowych organów odpowiedzialnych
za ten obszar.
20. Feb. 2004
Na tym poziomie potrzebne jest biuro zatrudniające stałą liczbę
pracowników oraz dyrektor podejmujący codzienne decyzje, składający
raporty odpowiedniej instytucji kontrolnej lub regionalnemu ciału
ustawodawczemu. To one podejmowałyby strategiczne decyzje,
podpierając się sugestiami wypracowanymi przez biuro.
Możliwe jest korzystanie z doradztwa reprezentantów użytkowników kolei,
związków zawodowych, lokalnych polityków.
©
By zapewnić koherentność podejmowanych decyzji z długoterminowa
strategią rozwojową, należy wypracować i przyjąć regionalny plan rozwoju
transportu. Pozwala to na koordynację z ogólnokrajowym i lokalnym
transportem publicznym.
9
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom zamawiania usług (2)
Celem zrealizowania zadania zapewnienia atrakcyjnych dla klienta
regionalnych usług kolejowych przewozów pasażerskich, należy
zdefiniować cele na poziomie zamawiania usług. Zadania możemy
podzielić na wystarczające i opcjonalne.
określanie
taryf
zadania minimalne
zawieranie
kontraktów
finansowanie
usług
20. Feb. 2004
zadania
opcjonalne
©
zadania minimalne
10
Zadania
opcjonalne
Financing regional
passenger services
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (1)
Każdy z operatorów kolejowych powinien wyodrębnić w swojej strukturze
departament odpowiedzialny za pociągi regionalne, co zapobiegnie
sytuacjom wydawania publicznych pieniędzy na usługi typu intercity lub
przewozy towarowe.
Koszta związane z wykonywaniem usług powinny być szczegółowo
przeanalizowane. W szczególności należy celować we właściwe
rozróżnienie pomiędzy kosztami stałymi i zmiennymi. W połączeniu z
wydajniejszymi harmonogramami działań pozwoli to na uzyskanie
wyższego współczynnika pociągo-kilometrów przy podobnych kosztach
energii i te same ceny dostępu do infrastruktury kolejowej.
20. Feb. 2004
Dla każdego z rodzajów taboru kolejowego, operator kolejowy musi
wyliczyć cenę w przeliczeniu na pociągo-kilometr, w oparciu o daną
dzienną wydajność wagonu (km/dzień). Na przykład ciągnięty przez
lokomotywę skład wagonów piętrowych będzie trzy do czterech razy
droższy od autobusu szynowego. Cena powinna pokryć różnicę pomiędzy
przychodami ze sprzedaży biletów a kosztami operacyjnymi.
Na tej podstawie poziom zamawiania usług powinien sugerować kształt
kontraktów. W kontraktach zawarta byłaby definicja dokładnej pracy i
wydajności wymaganej od operatorów kolejowych – rozkłady jazdy,
skomunikowania z innymi pociągami i autobusami, rodzaje taboru
kolejowego – dla każdej linii kolejowej.
©
Jeśli liczba pasażerów zwiększy się, operator zarobi a jego załoga
znajdzie motywacje do jeszcze bardziej wydajnej pracy.
11
Musi zostać
zagwarantowane
wykorzystywanie
pieniędzy
publicznych
wyłącznie na
regionalne
przewozy koleją.
rekompensata
przychody
praca przewozowa składów
Trzy poziomy modelowych rozwiązań instytucjonalnych
Poziom wykonywania usług (2)
koszty na pociągo -kilometr
Financing regional
passenger services
% kosztów zmiennych
©
% kosztów stałych
12
częstotliwość pociągów
liczba składów
20. Feb. 2004
pociągo-kilometry
częstotliwość kursowania pociągów
Czas jałowy
Czas efektywny
Prowadzenie
częstotliwość kursowania pociągów przewozów
regionalnych
wymaga
funduszy
publicznych,
jednak
zwiększenie
częstotliwości
kursowania
pociągów
pozwala
efektywniej
wykorzystać
częstotliwość pociągów
pieniądze.
Financing regional
passenger services
Finansowanie regionalnej oferty transportowej: generalne
założenia
Można zaobserwować konkretne ramowe uregulowania we wszystkich
krajach, które zdecydowały się na wprowadzenie modelu trójstopniowego.
Usługi przewozowe: przychód ze sprzedaży biletów jest w stanie pokryć
30-45 proc. kosztów w zależności od kraju. Pozostała suma zawsze
pochodzi z wydzielonej na ten cel części budżetu państwa. Część kosztów
można pokryć przychodami z niektórych podatków, np. podatku
paliwowego.
Infrastruktura (tory, sygnalizacja, przejazdy kolejowe): Zarządzanie
infrastrukturą i utrzymanie sieci finansowane są z przychodów
pochodzących z opłat za dostęp do infrastruktury. Modernizacja i
rekonstrukcja sieci współfinansowane z budżetu państwa i pieniędzy
regionów, jeśli te posiadają wydzielony budżet na potrzeby sieci
transportowej (np. poprzez transfer części środków z budżetu państwa).
20. Feb. 2004
Stacje i przystanki: Finansowane podobnie jak infrastruktura. Małe stacje
współfinansowane z budżetów lokalnych lub regionalnych; stosowanie
modelu partnerstwa publiczno-prywatnego w przypadkach, gdy na terenie
stacji można umieścić podmioty komercyjne, takie jak sklepy itp.
©
Tabor: Kupowany przez region, który leasinguje go przewoźnikowi
kolejowemu posiadającemu licencję, lub finansowany przez samych
przewoźników ze środków pochodzących z wykonywania działalności
przewozowej. Pewna liczba nowego lub odnowionego taboru musi być
zapewniona w umowie przewozowej.
13
Odpowiedzialność
za finansowanie
powinna być
klarownie
podzielona
między regiony a
koleje.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Francji
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego na zasadach Ustawy o
solidarności i odbudowie miejskiej (SRU – Loi Solidarite et renouvellement
urbain) z 13 grudnia 2000 roku, w mocy od 1 stycznia 2001 roku.
Szczegółowy zdefiniowano w akcie wykonawczym.
Ilość środków finansowych przyznanych przez państwo w formie
refundacji oraz wymagania odnośnie spójności zasad dotyczących
zapewniania usług przewozów kolejowych zostały zakomunikowane
regionom pod koniec 2002 roku. W ciągu dwu kolejnych miesięcy regiony
mogły składać swoje uwagi dotyczące tych uregulowań.
Refundacja ze środków publicznych pochodzi z trzech przeznaczonych na
te cele źródeł budżetowych: na działalność operacyjną (75 proc.), na
refundacje utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych
(12 proc.), na odnawianie i modernizację taboru kolejowego (13 proc). Te
proporcje mogą ulec zmianie.
20. Feb. 2004
Roczne zmiany tych sum wyliczane są na podstawie jednolitej wykładni.
Pieniądze przekazywane są regionom w pierwszym kwartale każdego
roku.
©
Regiony musiały negocjować kontrakty na przewozy pasażerskie z
narodowym przewoźnikiem - SNCF. Do lata 2002 roku wszystkich 20
regionów zakończyło negocjacje. Podpisywane kontrakty muszą być
minimum pięcioletnie.
14
Kontrakty zawierają precyzyjnie zdefiniowane cele transportowe, w
szczególności liczbę pasażerów, wpływy, osiągi i jakość usług. Niektóre
regiony zawarły w tych kontraktach konkretne czynniki motywacji
finansowej, takie jak podział dodatkowych zysków między region i SNCF,
czy kary za ewentualne opóźnienia.
Fundusze
dostarcza
państwo, jednak
regiony
odpowiadają ze
ich wydawanie.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: przykład Niemiec
Transfer odpowiedzialności w zakresie organizowania i finansowania
regionalnego kolejowego transportu pasażerskiego do regionów (landów)
na zasadach Ustawy o regionalizacji z 27 grudnia 1993 roku.
Uregulowania zawarte w ustawie automatycznie znajdują odzwierciedlenie
w prawie regionalnym.
Ustawa określa całkowitą sumę pieniędzy, jaką państwo przekazuje
rocznie regionom (w sumie około 6 miliardów euro od 199 roku).
Pieniądze pochodzą z wpływów z podatku paliwowego. Przekazywana
ilość pieniędzy jest precyzyjnie określona w stosunku do każdego regionu.
Całkowita suma przekazywanych pieniędzy zmienia się w zależności od
podatku VAT. Jednakże weryfikacja tej sumy oraz współczynnika zmian
została zalecona na rok 2001.
Pieniądze należy wydać „w szczególności na regionalny kolejowy
transport pasażerski.
20. Feb. 2004
Regiony przyjęły własne akty dotyczące regionalizacji między majem 1995
a styczniem 1996 roku. Struktury odpowiedzialne za organizację
regionalnego transportu kolejowego przyjmowały bardzo różne kształty.
©
W większości regionów ustanowiono centralne ciało odpowiedzialne za
organizację transportu. W niektórych regionach powstało nawet kilka
takich ciał (od dwóch do ośmiu). Organy te mają za zadanie
organizowanie regionalnych przewozów pasażerskich koleją, są także
odpowiedzialne za zamawianie pociągów od kolei.
15
Przepisy prawne
określają ile
pieniędzy co
roku otrzymują
poszczególne
regiony.
Financing regional
passenger services
Finansowanie przewozów kolejowych: doświadczenia
Ważnym jest by zawęzić finansowe wspieranie kolejowych przewozów
pasażerskich do konkretnie zadeklarowanych przez regiony celów.
Regiony wykazują bowiem tendencję wydawania pieniędzy w obszarach
„park & ride” i przeznaczania przekazywanych im pieniędzy na dotowanie
utraconych wpływów w wyniku ustawowych ulg przejazdowych lub
dotowanie przewozów autobusowych, które do tej pory wspierały ze
środków własnych.
Sprawienie, że finansowanie regionalnych kolejowych przewozów
pasażerskich staje się przejrzyste a regiony zyskują status klientów
przewoźników kolejowych (poziom zamawiania usług!) zakończy oficjalnie
subsydiowanie transportu kolejowego: Zamiast pokrywania strat nie
nastawionej na klienta, deficytowej instytucji regiony dokonują zakupów
usług na podstawie ściśle zdefiniowanych kryteriów.
Stabilne ramy instytucjonalne finansowanie regionalnych kolejowych usług
przewozowych zachęca operatorów do inwestowania w zakup nowego
taboru.
20. Feb. 2004
We wszystkich krajach, w których ustanowiono trójszczeblowy model
finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich możliwe
było osiągnięcie wyższej liczby pociągo-kilometrów za tę samą sumę
pieniędzy, pierwotnie przeznaczaną na pokrywanie strat kolei.
©
Zachęceni tym sukcesem politycy, wiedząc, że pieniądze są bardziej
efektywnie spożytkowywane i że poniesione koszty były uzasadnione
potrzebami pasażerów, byli skłonni przeznaczyć więcej pieniędzy na
regionalny transport kolejowy.
16
Wprowadzana w większości krajów konkurencja przewozowa sama w
sobie nie gwarantuje sukcesu. Ważniejsi są odpowiedzialni politycy.
Regiony
powinny
założyć, że
interes
podróżnych jest
ważniejszy niż
operatorów
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: generalne założenia
Legislacja Unii Europejskie, np. dyrektywa 2001-14, nie pozostawia
wątpliwości, że opłaty za dostęp do infrastruktury powinny stanowić
główne źródło finansowania zarządzania infrastrukturą kolejową i jej
utrzymywania.
Jednakże, jeśli infrastruktura kolejowa jest w tak złym stanie jak w Polsce,
same wpływy z opłat za dostęp do niej nigdy nie pokryją całości kosztów
prac remontowych i modernizacyjnych. Potrzebny jest narodowy program
poprawy jakości infrastruktury.
Narodowi przewoźnicy kolejowi wykazują tendencję zaniedbywania
utrzymywania regionalnych linii kolejowych, mimo iż mają taki obowiązek i
proszą w tej mierze o wsparcie finansowe ze strony regionów. Regiony
powinny więc bacznie przyglądać się praktykom kolei i interweniować na
drodze prawnej zanim będzie za późno.
©
20. Feb. 2004
Często dyskutuje się nad koncepcją przekazania regionom
odpowiedzialności za regionalne linie kolejowe. Ale do tej pory nie
przeprowadzono nigdzie takiego doświadczenia, a z wyliczeń wynika, że
nie miało by to wpływu na kształtowanie się kosztów infrastruktury.
17
Na przykładzie krajów, w których funkcjonują prywatni przewoźnicy
kolejowi, możemy zaobserwować, że możliwe jest utrzymywanie
infrastruktury po kosztach niższych niż dotychczasowe poprzez
wprowadzanie odpowiednich dla danej linii standardów technicznych,
podczas gdy koleje państwowe preferują ujednolicanie standardów na
całej sieci. Ważny jest także fakt, że mniejsze koleje są bardziej wydajne
w zakresie zarządzania projektami i oszczędnościach w wielkich
projektach rekonstrukcyjnych.
Narodowi
przewoźnicy
kolejowi źle
zarządzają
regionalną
infrastrukturą.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Francji
Za zarządzanie i finansowanie infrastruktury kolejowej we Francji
odpowiedzialna jest jedna instytucja: RFF. nie podejmuje samodzielnie
strategicznych decyzji odnośnie infrastruktury, nie może już tak czynić
narodowy przewoźnik.
We Francji, pomimo, że stawki dostępu do infrastruktury kolejowej zostały
niedawno podniesione, to jednak wciąż nie pozwalają na pokrycie kosztów
jej funkcjonowania i konserwacji. Za pociągi regionalne kursujące poza
regionem Paryża płaci się jedynie symboliczne stawki.
2/3 rocznego budżetu RFF przeznaczanych jest na utrzymanie
infrastruktury (1,7 mld euro), 1/3 na modernizację (750 mln euro).
20. Feb. 2004
Inwestycje kolejowe na poziomie regionalnym są przedmiotem
porozumień ramowych pomiędzy rządem krajowym i samorządami
regionalnymi. W skład tzw. contracts de plan, które zawierane są na
siedmioletnie okresy, wchodzą także inne rodzaje inwestycji
infrastrukturalnych. Krótkoterminowe decyzje inwestycyjne są praktycznie
niemożliwe, chyba że ma zostać zawarte nowe porozumienie.
©
Jeśli dany projekt jest zawarty w porozumieniu ramowym, najczęściej
finansowany jest przez państwo z częściowym wkładem środków regionu
(refundowanym z budżetu państwa). Nie ma jednak gwarancji, że
zaplanowane budżety będą dostępne w skali czasu zaprojektowanej w
porozumieniu ramowym.
18
Decyzje
inwestycyjne
podejmowane
są lokalnie,
jednak fundusze
pochodzą z
budżetu
państwa.
Financing regional
passenger services
Finansowanie infrastruktury kolejowej: przykład Niemiec
W Niemczech finansowanie i rozwój infrastruktury kolejowej leży w
gestii przewoźnika narodowego, mimo iż nie ma on wystarczających
środków na budowę nowych odcinków linii i modernizacje.
Tylko narodowy przewoźnik może wskazywać, które projekty zostaną
zawarte w Federalnym Planie Szlaków Komunikacyjnych
(Bundesverkehrswegeplan). Na podstawie tego planu projekty kolejowe
zostają włączone do Ustawy o Rozbudowie Federalnych Dróg Szynowych
(Bundesschienenwegeausbaugesetz)przyjmowanej przez parlament w
jakiś czas po stworzeniu planu.
Coroczny budżet przeznaczany na realizację planowanych inwestycji
kolejowych pozostaje przedmiotem decyzji rządu federalnego. Koherentna
realizacja złożonych projektów nie jest zapewniona dopóki decyzje te
odnoszą się do całościowych budżetów, a nie poszczególnych projektów.
20. Feb. 2004
Federalny Plan Szlaków Komunikacyjnych skupia się na głównych liniach,
liniach wielkich prędkości i komunikacji aglomeracyjnej. Z uwagi na
federacyjny charakter państwa niemieckiego, regiony mogą samodzielnie
podejmować decyzje dotyczące regionalnych linii kolejowych. Jednakże
na tym poziomie finansowanie jest jeszcze słabiej zabezpieczone.
©
Lokalne projekty, w szczególności obejmujące mniejsze stacje mogą być
finansowane na zasadach określonych w Ustawie o Finansowaniu
Transportu Przez Gminy (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz –
GVFG), który nie jest ukierunkowany wyłącznie na kolej.
19
Odmienne
warunki
Nie federalne linie kolejowe (np. tzw. koleje prywatne) nie mogą być
finansowania dla
finansowane z publicznych pieniędzy. Reformatorzy kolei zapomnieli o tej
różnych
kwestii.
kategorii linii
kolejowych.
Financing regional
passenger services
5. Finansowanie infrastruktury kolejowej: doświadczenia
Problemem jest, iż nowe linie kolejowe w Niemczech, finansowane ze
środków publicznych automatycznie stają się własnością narodowego
przewoźnika, który może, na co wskazują obecne tendencje polityczne,
zostać częściowo sprywatyzowany. DB automatycznie staje się
przewoźnikiem regionalnym, a oferty konkurencyjne nie są rozpatrywane.
Jeżeli narodowy przewoźnik kolejowy steruje polityką rozwoju
infrastruktury, to regiony, które optują za wprowadzeniem konkurencji
przewozowej w regionalnych przewozach pasażerskich, ryzykują karą w
postaci nieotrzymywania pieniędzy na modernizację głównych linii i stacji.
20. Feb. 2004
Odpowiedzialność za finansowanie infrastruktury powinna być jasno
podzielona pomiędzy poszczególnych uczestników polityki transportowej:
jeśli państwo, kolej, region lub władze miejskie mogą sfinansować daną
Cele muszą być
inwestycję (np. modernizację stacji) prawie niemożliwym jest
realistyczne a
wypracowanie odpowiednich decyzji i nic nie posuwa się naprzód.
operatorzy
©
Plany rozwoju infrastruktury powoli stają się elementem rządowej polityki
komunikacji z opinią publiczną, co oznacza, że wydatki kalkulowane są na
podstawie bardzo optymistycznych szacunków wpływów podatkowych. W
konsekwencji, o tym które projekty są realizowane, a które nie decyduje
się w sposób najzupełniej arbitralny.
Pieniądze dedykowane do projektów regionalnych nie powinny iść na
finansowanie budowy regionalnych połączeń z liniami wielkich prędkości,
ponieważ zabraknie wówczas pieniędzy na właściwe inwestycje w
regionalną sieć kolejową.
20
kolejowi powinni
być wyłączeni z
podejmowania
strategicznych
decyzji
inwestycyjnych.