Konflikty i problemy społeczne w otoczeniu planowanych inwestycji dr hab. inż. Janusz Mikuła.
Download ReportTranscript Konflikty i problemy społeczne w otoczeniu planowanych inwestycji dr hab. inż. Janusz Mikuła.
Konflikty i problemy społeczne w otoczeniu planowanych inwestycji dr hab. inż. Janusz Mikuła 1 Przyczyny konfliktów społecznych Podstawowe przyczyny konfliktów społecznych wokół planowanych inwestycji można podzielić na następujące grupy: poczucie zagrożenia, chęć zachowania środowiska naturalnego w bezpośrednim otoczeniu miejsca zamieszkania, negatywne doświadczenia z istniejącymi na danym terenie zakładami i wynikająca stąd nieufność do potencjalnych inwestorów, 2 konflikt interesów w tym: obawa o utratę wartości nieruchomości, ograniczenia w dysponowaniu terenem, chęć uzyskania dodatkowych korzyści od potencjalnego inwestora, próba wykorzystania problemu inwestycji do innych celów np. walki politycznej w organach samorządu terytorialnego, arogancka postawa władz samorządowych nie licząca się z opinią społeczną i lokalnymi uwarunkowaniami. 3 Najczęściej potencjalne przyczyny konfliktów nakładają się na siebie i wówczas rzeczywiste przyczyny są trudne do zidentyfikowania a co za tym idzie trudne do rozwiązania. Pożywką dla rozwijającego się konfliktu społecznego wokół planowanej inwestycji jest stan świadomości ekologicznej lokalnego społeczeństwa na temat stanu środowiska w miejscowości czy gminie oraz na temat ekologicznej uciążliwości znajdujących się w tym obszarze zakładów pracy. 4 W zależności od przyczyn konfliktu i typu inwestycji, konflikt może dotyczyć: osób bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, określonych grup społecznych, praktycznie całej społeczności miejscowości lub gminy. Z pozoru nawet najprostszy konflikt obejmujący bardzo ograniczoną ilość stron, np. najbliższego sąsiada, może przerodzić się w wielowątkowy konflikt obejmujący całą lokalną społeczność. A przyczyna tego najczęściej tkwi w nieprecyzyjnej lub złej informacji (albo jej braku) na temat planowanej inwestycji i potencjalnych zagrożeniach wynikających z jej realizacji. 5 Najszerszy zasięg i najostrzejsze formy przybierają konflikty u podstaw których leżą jednocześnie poczucie zagrożenia, konflikt interesów, próba wykorzystania problemu inwestycji do innych celów np. walki politycznej w organach samorządu terytorialnego, arogancka postawa władz samorządowych nie licząca się z opinią społeczną i lokalnymi uwarunkowaniami. Dominujące przyczyny konfliktu są wówczas maskowane mocno eksponowaną problematyką ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Rezultatem tego typu konfliktów społecznych jest najczęściej całkowite fiasko planowanej lokalizacji inwestycji oraz referendum gminne o odwołanie rady gminy. 6 Kluczem w rozwiązywaniu tego typu konfliktów społecznych jest ujawnienie faktycznych przyczyn ich generowania. Wyjątkowo trudne sytuacje powstają w przypadku, gdy jakaś grupa społeczna nie godzi się na żadne negocjacje i bez wskazania określonego interesu społecznego, stoi na stanowisku radykalnej negacji inwestycji. W konsekwencji doprowadza to do bardzo silnego konfliktu społecznego, a w skrajnych przypadkach do konfrontacji i użycia sił porządkowych. 7 Konsultacje społeczne a prawo W latach 90-tych, w warunkach krajowych formalnie nie istniał dla żadnej kategorii oceny oddziaływania na środowisko wymóg konsultowania ich z przedstawicielami społeczeństwa. Elementy tych konsultacji wprowadzone zostały do polskiego ustawodawstwa dopiero ustawą z dnia 9.11.2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 8 Zgodnie z art.12 tej ustawy, każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu, którego przedmiotem jest - przyjęcie: projektu koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju, projektów planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów strategii rozwoju regionalnego, projektów polityk, strategii, planów lub programów dotyczących przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, których opracowywanie przez centralne i wojewódzkie organy administracji publicznej przewidziane jest w ustawach. - wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. 9 Przed wydaniem decyzji wymagającej udziału społeczeństwa organ administracji publicznej właściwy do ich wydania wszczyna postępowanie obejmujące: 1. podanie do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania, 2. może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwarta dla społeczeństwa, 3. rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski. 10 Podanie do publicznej wiadomości następuje w drodze zamieszczenia informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż planowane przedsięwzięcie, podanie do publicznej wiadomości następuje także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia (miejsce lokalizacji inwestycji). Podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także przez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę. 11 Organizacje społeczne, które powołując się na miejsce i przedmiot statutowych celów swego działania zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społecznego, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji społecznej na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu służy zażalenie. 12 OOS a konflikty społeczne Ocena oddziaływania na środowisko, jako system wspomagania decyzji może dostarczyć informacji o rzeczywistym znaczeniu konfliktów i przyczynić się do uczynienia procesu podejmowania decyzji racjonalnym i przejrzystym, tak dla przedstawicieli władzy jak i dla społeczeństwa. Jeżeli istnieje konflikt i subiektywizm w ocenie przedsięwzięcia, koniecznym jest wówczas w procesie podejmowania decyzji udział stron zainteresowanych zarówno w celu zebrania informacji niezbędnej dla podejmujących decyzję, jak również w celu umożliwienia zainteresowanym demokratycznej kontroli nad decyzją. Tylko przez uczestnictwo zainteresowanych stron mogą ujawnić się realne alternatywy, rzeczywiste wzajemne interesy i parametry oceny stosowane przez poszczególne grupy społeczne. 13 Metody OOŚ są najskuteczniejsze w warunkach charakteryzujących się ogólną gotowością i przyzwyczajeniem decydentów jak i zainteresowanych grup (w tym inwestora) do rozmów przy jednym stole, po przeanalizowaniu problemu, i mając na uwadze odmienne punkty widzenia - do znalezienia rozwiązania możliwego do zaakceptowania. Tak więc OOŚ przeprowadzona z udziałem społecznym jest metodą pozwalającą na zidentyfikowanie potencjalnych konfliktów społecznych i ich wygaszenie przed podjęciem pierwszej podstawowej decyzji administracyjnej - wzizt. 14 Wykonywanie OOŚ z udziałem społecznym było jak do tej pory w warunkach krajowych dużą rzadkością, co wynikało z faktu nie uznawania przez inwestora, że społeczność lokalna dysponuje wystarczającymi siłami aby spowolnić lub powstrzymać proces inwestycyjny. Wykonawca OOŚ posiada wiele możliwości włączenia społeczeństwa do procedury: od konsultacji nieformalnych, opartych na prywatnych kontaktach członków zespołu wykonawczego; poprzez zasięganie opinii o wstępnej wersji raportu; do prowadzenia konsultacji formalnych. 15 Istnieje wiele praktycznych sposobów uzyskiwania i zbierania opinii zainteresowanych stron: organizowanie stałych punktów konsultacyjnych, zbierających pisemne, telefoniczne i ustne opinie mieszkańców na temat projektu, organizowane zebrań otwartych dla wszystkich zainteresowanych, powoływanie komitetów doradczych i powoływanie do nich osób cieszących się autorytetem społeczności lokalnej, przeprowadzanie rozmów i wywiadów z zainteresowanymi osobami, przeprowadzanie anonimowej ankiety, udostępnianie wstępnej wersji raportu do zaopiniowania i przedstawienia komentarzy. 16 Wymienione wyżej metody, aby były efektywne, wymagają jednak dostarczenia społeczeństwu podstawowej porcji wiedzy na temat inwestycji, najlepiej w postaci zwięzłych, ilustrowanych, napisanych językiem niespecjalistycznych materiałów informacyjnych. Należy zapewnić także reakcję na przedstawione opinie i obawy, muszą one zostać uwzględnione przez osoby piszące raport końcowy z procedury OOŚ. Najbardziej efektywną jednak metodą konsultacji społecznych jest bezpośredni udział przedstawicieli społeczeństwa w procesie wykonywania oceny oddziaływania na środowisko. 17 Jak powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko z udziałem społecznym? Pierwszym krokiem jest ustalenie wszystkich potencjalnych zainteresowanych. Mogą to być bezpośredni i dalsi sąsiedzi projektowanej inwestycji, organizacje gospodarcze, kulturalne i ekologiczne, rada sołectwa lub dzielnicy itp. Cenne jest zapewnienie możliwości udziału w procesie OOŚ organizacjom pozarządowym, zwłaszcza proekologicznym. Udział organizacji pozarządowych zapewnia: dotarcie do rozproszonych grup społecznych i odległych obszarów, pomoc w zrozumieniu przez społeczeństwo decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej, 18 inspirowanie lokalnej ludności do udziału w procesie OOŚ oraz stanowienie jej reprezentacji, przekazywanie informacji o nastrojach społecznych i stopniu akceptacji rozpatrywanych projektów, niskie koszty opiniowania oceny przez organizacje i ich specjalistów, dostrzeganie lokalnych potrzeb wykorzystywania istniejących zasobów. 19 Do wszystkich zidentyfikowanych osób i grup rozsyłamy zawiadomienie o pierwszym spotkaniu zawierające zaproszenie do konsultacji w ramach wykonywanej oceny oddziaływania na środowisko, zwięzłą informacje o planowanym przedsięwzięciu inwestycyjnym, o składzie zespołu który będzie wykonywał OOŚ, proponowany zakres OOŚ z prośbą o jego przeanalizowanie i przedstawienie do niego ewentualnych propozycji. Do każdej z grup zwracamy się z prośbą o wyznaczenie jednego lub dwóch przedstawicieli, którzy będą reprezentowali daną grupę. 20 Pierwsze spotkanie z zainteresowanymi poświęcone powinno być ogólnemu przedstawieniu zamierzeń inwestycyjnych, omówieniu uwarunkowań prawnych procesu inwestycyjnego, uprawnień stron i obywateli w procedurze administracyjnej związanej z wydawaniem decyzji wzizt oraz dyskusji nad zakresem przeprowadzenia oceny. Omówione powinny zostać wszystkie kwestie organizacyjne związane z prowadzonymi w ramach OOS konsultacjami, harmonogram i zakres spotkań, zasady prowadzenia dyskusji i przedstawiania stanowisk. Każde spotkanie winno być protokołowane. Protokół ze spotkania winien być rozsyłany do uczestników spotkania przed każdym kolejnym spotkaniem. 21 Jeżeli jest to możliwe należy uzgodnić, że całość procedury konsultacyjnej zostanie zakończona spisaniem protokołu zbieżności lub rozbieżności, który zostanie parafowany przez wszystkich uczestników konsultacji. Należy poinformować uczestników konsultacji, że opis konsultacji, protokoły z posiedzeń oraz protokół końcowy będą stanowiły integralną część raportu z oceny oddziaływania na środowisko. Każde następne spotkanie konsultacyjne poświęcone powinno być poszczególnym zagadnieniom opracowywanym przez zespół wykonujący OOŚ. 22 Eksperci opracowujący poszczególne zagadnienia w ocenie winni w sposób przystępny i popularny omówić zakres prawny, metodologiczny i techniczny, przedstawić wyniki swoich analiz. Następnie wysłuchać pytań i uwag i na wszystkie odpowiedzieć wyczerpująco, ustosunkować się do ewentualnych zarzutów, starając się rozwiać ewentualne obawy. Podstawą w tego typu dyskusjach jest unikanie ze strony ekspertów zachowań mentorskich, duża otwartość, wyrozumiałość i uprzejmość w stosunku do partnerów społecznych. 23 W protokołach ze spotkań muszą znaleźć odzwierciedlenie wszystkie uwagi i wnioski składane przez partnerów społecznych oraz konkluzje z dyskusji nad ich przyjęciem lub odrzuceniem. Dyskusje nad wnioskami należy prowadzić tak aby z niektórych, nierealnych lub nie mających uzasadnienia składający je wycofywali się sami. Przedostatnie spotkanie poświęcone powinno być podsumowaniu prac i analizie proponowanych wniosków końcowych z oceny. Należy dążyć do tego, by wnioski końcowe z oceny były tworzone przy aktywnej współpracy z partnerami społecznymi biorącymi udział w spotkaniach. Po tym spotkaniu należy przewidzieć odpowiedni czas na to by przedstawiciele grup społecznych skonsultowali wypracowane wspólnie z zespołem eksperckim wnioski z grupami które reprezentują. 24 Ostatnie spotkanie poświęcone winno być przyjęciu wniosków końcowych i sporządzeniu protokołu zbieżności lub rozbieżności, który zostanie zaparafowany przez wszystkich uczestników spotkań. Ostatnim elementem tak prowadzonej procedury konsultacji społecznych winno być precyzyjne wyjaśnienie trybu postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji wzizt oraz możliwości składania uwag i wniosków w tej procedurze, a także trybu odwoławczego od decyzji administracyjnych. Przedstawiona powyżej procedura nie angażuje przedstawicieli administracji samorządowej, jednak wskazane jest by brali oni w niej udział na zasadach obserwatorów. 25 Mediacja Jeżeli jednak mamy już do czynienia z konfliktem społecznym wywołanym planowaną inwestycją należy wówczas podjąć mediacje. Mediacja to procedura, w której strony sporu dobrowolnie uczestniczą w celu wspólnego ujawnienia różniących ich celów, interesów i poglądów oraz osiągnięcia zgody. Mediacje prowadzone są przez uzgodnionego przez strony konfliktu mediatora, którego rola polega na umiejętności pomocy stronom w osiągnięciu zgody. Mediacja kończy się, gdy strony sporu osiągną akceptowane przez wszystkich realne rozwiązanie. 26 Podstawami skutecznie prowadzonych mediacji są: dobrowolność uczestnictwa w procesie mediacji, wspólna debata nad różnicami, zakaz narzucania porozumienia przez mediatora, wymóg konsensusu, konieczność technicznej, finansowej i politycznej wykonalności przyjętego rozwiązania. Skuteczna mediacja wymaga spełnienia licznych warunków wstępnych: Wszyscy zainteresowani, a przede wszystkim główne strony sporu, muszą mieć przekonanie, że negocjacje doprowadzą do zadawalającego ich rezultatu oraz, że taka forma dojścia do porozumienia jest dla nich bardziej korzystna niż tradycyjna procedura formalnoprawna. 27 Wszyscy potencjalni uczestnicy muszą być przygotowani do negocjacji. Technika porozumiewania się stron musi być jednomyślnie uzgodniona. Do przeprowadzenia prac przygotowawczych należy wyznaczyć osobę cieszącą się ogólnym zaufaniem. Aby zapewnić przepływ informacji między stronami i bieżące załatwianie spraw organizacyjnych mediator musi dysponować odpowiednim zapleczem organizacyjnotechnicznym. Należy ustalić kto będzie ponosił koszty prowadzenia negocjacji. Proponowany sposób finansowania nie powinien faworyzować jakiegoś konkretnego rozwiązania, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie musza być wyjaśnione. 28 Uczestniczące w procedurze grupy osób i instytucje muszą wyznaczyć swoich przedstawicieli (najlepiej stałych), którzy będą reprezentowali ich interesy podczas negocjacji. Należy najdokładniej jak to możliwe określić relacje między mediacją a obowiązującą w danym przypadku procedurą formalną. Należy ustalić zasady kontaktowania się z dziennikarzami i opinią publiczną w trakcie negocjacji. Potencjalni uczestnicy negocjacji muszą się z góry zgodzić na stosowanie przez mediatora uzgodnionej procedury. 29 W mediacjach należy wyróżnić dwa zasadnicze etapy, po pierwsze faktyczne i precyzyjne zidentyfikowanie pól konfliktowych i rzeczywistych interesów poszczególnych grup oraz drugi etap wypracowane kompromisów w zidentyfikowanych polach konfliktowych. Należy wyraźnie podkreślić, że bez prawidłowej identyfikacji pól konfliktowych nie ma możliwości rozwiązania konfliktu, a dalsza część procesu mediacji staje się tylko grą pozorów. 30