Transcript postępowanie administracyjne w sprawach budowlanych

POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE
W SPRAWACH BUDOWLANYCH
Małgorzata Janiszewska-Michalska
OIRP w Poznaniu, 12 października 2012r.
Zakres wykładu




Źródła Prawa budowlanego,
Postępowania z udziałem radcy
prawnego,
Orzecznictwo,
Wybrane problemy postępowania w
sprawach budowlanych.
Źródła Prawa budowlanego


Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo
budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z
2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.),
Ustawa z dnia 24 października 1974r.
Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz.
229 ze zm.).
Organy i rodzaje postępowań w
sprawach budowlanych



Organy administracji architektonicznobudowlanej,
Organy nadzoru budowlanego
Postępowanie administracyjne
(samowole budowlane, tryby
nadzwyczajne).
Ustawa z 27 marca 2003r.




Wejście w życie 11 lipca 2003r.,
Zmiana procedury legalizacji samowoli budowlanej,
Wyrok TK z dnia 18 października 2006r., sygn. P
27/05,
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2011r.,
sygn. II SA/Po 996/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Niejednolite orzecznictwo dotyczące
ustalania przeznaczenia terenu na
którym zlokalizowany jest obiekt
budowlany.
Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Początkowo NSA wskazywał, iż organy nadzoru
budowlanego orzekając na podstawie art. 37 ust. 1
pkt 1 powinny oceniać zgodność obiektu
budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu
przestrzennym według daty wzniesienia obiektu
(wyrok NSA z dnia 19 maja 1999r., sygn. IV SA
196/96, Lex nr 47287; wyrok NSA z dnia 14 lutego
2006r., sygn. II OSK 522/05, Lex nr 194370; wyrok
NSA z dnia 19 grudnia 2006r., sygn. II OSK 119/06,
Lex 3119415; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008r.,
sygn. II OSK 1827/06, Lex nr 505543; wyrok NSA z 6
maja 2008r., sygn. II OSK 426/07, Lex nr 486430)
Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Obecnie w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, aby oceniać
zgodność obiektu budowlanego z przepisami o
zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie
orzekania przez organ nadzoru budowlanego (wyrok NSA
z dnia 6 listopada 2007r., sygn. II OSK 1454/06, Lex nr 425375;
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2009r., sygn. II SA/Po
875/08, Lex nr 558439; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18
sierpnia 2009r., sygn. II SA/Po 323/09; wyrok NSA z dnia 23
października 2009r., sygn. II OSK 1648/08; wyrok NSA z dnia 3
lutego 2010r., sygn. II OSK 234/09; wyrok NSA z dnia 10 marca
2010r., sygn. II OSK 506/09; wyrok NSA z dnia 17 maja 2010r.,
sygn. II OSK 878/09, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010r., sygn.
II OSK 1320/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada
2010r., sygn. II SA/Po 560/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)
Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.



Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 wskazuje na czas
teraźniejszy,
Art. 37 ust. 1 różnicuje kwestię zgodności z
przepisami budowlanymi dotyczącymi rozpoczęcia i
zakończenia budowy wskazując w ust. 1 na
sformułowanie „obowiązujących w okresie ich
budowy” od zgodności z przepisami o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazując w/w
słów w art. 37 ust. 1 pkt 1
Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009r.,
sygn. II SA/Po 323/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl
Art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.


Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2009r., sygn. II SA/Po 327/10,
Kwestia własności terenu, na którym wybudowano w warunkach samowoli
obiekt budowlany, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w ramach
postępowania legalizacyjnego na gruncie ustawy Prawa budowlane z 1974r. i
być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego. Analiza art. 37
i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku wskazuje, że posiadanie prawa do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest okolicznością bez
znaczenia dla przyszłej legalizacji bądź rozbiórki obiektu (wyrok WSA w
Szczecinie z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Sz 579/06; wyrok
WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Po 332/06; wyrok
WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 2054/03,
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2009r., sygn. II SA/Po 875/08,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kara z tytułu przystąpienia do
nielegalnego użytkowania


Przedawnienie,
Art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w
przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania
obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem
przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z
tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do
kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o
których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty
podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 59 ust.
7 przywołanej ustawy odsyła do odpowiedniego
stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy.
Kara z tytułu przystąpienia do
nielegalnego użytkowania

Zgodnie z art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane do kar z tytułu nielegalnego
użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.
926, ze zm.). Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji
podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie.
Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę,
że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis
prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 ustawy Prawo
budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na
wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w
zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f
powołanej ustawy Prawo budowlane (wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009r.,
sygn. II OSK 1023/09 i sygn. II OSK 1110/09).
Kara z tytułu przystąpienia do
nielegalnego użytkowania

Tryb stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z
naruszeniem powołanych przepisów Prawa budowlanego ma z kolei znaczenie dla
odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje
zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Odnosząc odpowiednio przepisy tej ustawy
do art. 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane NSA uznał, iż stosowanie art. 68
§ 1 Ordynacji podatkowej należy ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył
wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie
przeprowadził obowiązkowej kontroli. W takiej sytuacji doręczenie rozstrzygnięcia o
wymierzeniu kary po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest
objęte przedawnieniem. Natomiast w razie, gdy inwestor nie złożył wniosku o
udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2
Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli rozstrzygnięcie zostało
doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Powyższy pogląd w pełni odnosi się do sytuacji, w której inwestor przed przystąpieniem
do użytkowania obiektu obowiązany jest do zawiadomienia właściwego organu o
zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane), (wyroki NSA z dnia 8 grudnia
2009r., sygn. II OSK 1023/09 i sygn. II OSK 1110/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5
lutego 2010r., sygn. II SA/Po 604/09).
Kara z tytułu przystąpienia do
nielegalnego użytkowania


Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinna
zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia
do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo
budowlane (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., sygn. II OSK
1179/09, tak samo wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2011r.,
sygn. IV SA/Po 227/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl),
Kary za użytkowanie obiektu budowlanego nie dotyczy inwestora,
który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej (Wyrok
NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia
19 listopada 2009r., sygn. II OSK 1184/09; wyrok NSA z dnia 22
grudnia 2009r., sygn. II OSK 345/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia
2 października 2008r., sygn. II SA/Gł 248/08,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)
Naruszenia przepisów o zgłoszeniu zamiaru
wykonania robót budowlanych



Błędne przyjęcie zgłoszenia przez organ administracji
architektoniczno-budowlanej,
Wykonywanie robót budowlanych niezgodnie ze
zgłoszeniem,
Wyrok NSA z dnia 27 lutego 2009r., sygn. II OSK 463/08,
Lex nr 516062; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13
listopada 2008r., sygn. VII SA/Wa 1024/08; wyrok WSA w
Poznaniu z dnia 28 lipca 2010r., sygn. II SA/Po 274/10,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane

Jeżeli właściwy organ wydał decyzję na podstawie
art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z upływem
dwumiesięcznego terminu, wówczas obowiązkiem
organu odwoławczego jest umorzenie
postępowania odwoławczego ze względu na jego
bezprzedmiotowość (wyrok NSA z dnia 04
czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 861/06,
ONSAiWSA 2008/5/84, wyrok NSA z dnia 27
listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1558/06, Lex nr
425365).
Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane

W sprawach dotyczących robót wykonywanych bez wymaganego uzyskania pozwolenia
na budowę albo zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu
legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo
budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis
art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jeżeli roboty nie mogą być
doprowadzone do stanu zgodnego z prawem to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1
Prawa budowlanego. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (za
wyjątkiem sytuacji gdy roboty zostały już wykonane), rozbiórkę obiektu lub
doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do
stanu zgodnego z prawem, wówczas w pierwszej kolejności organ wydaje na podstawie
art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nakładającą obowiązek wykonania
określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych
robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie kończy decyzja wydana na podstawie
art. 51 ust. 3 ustawy, w której organ orzeka albo o wykonaniu obowiązku, albo w
przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub
doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych
przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie
znajduje uzasadnienia).
Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane

W sytuacji gdy wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają
żadnych czynności ani robót art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane
pozwala wydać decyzję merytoryczną o odstąpieniu od nałożenia obowiązku
wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu
doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA
z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1012/09; wyrok WSA w Poznaniu
z dnia 26 lipca 2011r., sygn. II SA/Po 162/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można uznać, iż organy nadzoru budowlanego tracą swoją kompetencję do
prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli
tylko dlatego, iż samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do
stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. Nie
następuje wówczas ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte
postępowanie legalizacyjne, a którą w sprawie było samowolne wykonanie
robót budowlanych.
Art. 51 ustawy Prawo budowlane

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę
prawną rozstrzygnięcia sprawy, jak to słusznie wskazano w
zaskarżonym wyroku, nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji
umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem
inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z
naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze
sądowej, przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 4 czerwca
2008r., sygn. II OSK 606/07; uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r.,
sygn. II OPS 2/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane

Przepisy te nie uprawniają organu nadzoru
budowlanego do zobowiązania inwestora do
złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego
decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji,
co do której prowadzone jest postępowanie
legalizacyjne (wyrok WSA w Poznaniu z dnia
26 stycznia 2012r., sygn. IV SA/Po 970/10,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo
budowlane

Niedopuszczalne jest żądanie od
inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1
pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzji
o warunkach zabudowy (wyrok NSA z
dnia 12 grudnia 2010r., sygn. II OSK
1725/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Badanie legalności decyzji o pozwoleniu
na budowę

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może obecnie
badać zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami,
w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami.
Bowiem przewidujący taką możliwość ust. 2 art. 35 został uchylony
ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). W
rezultacie organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość
merytoryczną projektu – ocenie może podlegać jedynie zgodność
przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w
ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu
budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska.
Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega
sprawdzeniu pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza
techniczno-budowlanymi.
Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na
budowę

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się
pogląd, iż w sytuacji w której inwestor wybudował obiekt
budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu
na budowę, która to decyzja została następnie
wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być on
traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli
budowlanej ze skutkami przewidzianymi w art. 48 Prawa
budowlanego (wyrok NSA z 31.10.2000r. sygn. akt IV SA
1814/98; wyrok NSA z 7.06.2001r., sygn. akt IV SA
952/99; wyrok z NSA z 21.01.2005r. sygn. akt OSK
1605/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na
budowę

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na
budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w
sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie (wyrok SN
z dnia 5 lipca 1996r., sygn. III ARN 21/96; wyrok NSA z
dnia 10 czerwca 2011r., sygn. II OSK 492/11; wyrok WSA
w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. II SA/po 45/09,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na
budowę

Zgodnie z innym wyrokiem NSA stwierdzenie
nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana
inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1
pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania w stosunku do tej
drugiej decyzji (zależnej), lecz stanowi podstawę do
stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), gdyż
stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne
z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia
postępowania - ex nunc. (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia
2011r., sygn. II OSK 422/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Art. 154 Kpa



Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 Kpa nie może
prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia
sprawy, bowiem polega ono na weryfikacji decyzji z
punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 Kpa
(wyrok NSA z dnia 4 września 2009r., sygn. II OSK
1286/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl),
Zmiana stanu prawnego (np.:zmiana zapisów
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
wprowadzenie w lipcu 2003r. legalizacji samowoli
budowlanej) nie stanowią przesłanki do zastosowania art.
154 Kpa,
Norma art. 154 Kpa nie służy usuwaniu z obrotu prawnego
decyzji z treści, której strona jest niezadowolona.
Art. 154 Kpa

Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 Kpa
należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde
indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma
znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w
sprawie i kształtuje sytuację prawną strony,
należy traktować jako rozstrzygnięcie, na
podstawie którego strona nabyła prawa (wyrok
NSA z dnia 27 maja 2003r., sygn. IV SA 3205/01,
M. Prawn. 2003/14/627; wyrok NSA z dnia 20
kwietnia 2012r., sygn. II OSK 200/11,
www.orzeczenia.nsa.gov.pl )
Art. 154 Kpa


Gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna
strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa
z decyzji ostatecznej,
Ocena dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w
postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też
interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art.
154 § 1Kpa nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna
ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji
ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej
decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami
prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem
przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających
między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej (zob.
A. Wróbel. Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania
administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX).
Art. 155 Kpa



W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że art. 155 Kpa nie
ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie
zrealizowanego obiektu budowlanego
W orzecznictwie tym istnieją również poglądy dopuszczające taką
możliwość.
Zdaniem NSA dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji
nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu
budowlanego w trybie art. 155 Kpa, jeśli w świetle aktualnie
obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo
budowlane byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby
przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 Kpa (wyrok NSA z
dnia 10 października 2002r., sygn. akt II SA/Łd 384/00; wyroku z dnia
19 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 1105/97, Lex nr 47797).