Dokumenthåndtering – Moss kommune

Alle samfunnsmedlemmer skal kjenne seg trygge på at kommunen utfører sitt arbeid på en tilfredsstillende måte og være trygg på at mangler eller kritikkverdig virksomhet ikke skjules. Kommunen er således ansvarlig for å ivareta et grunnleggende dokumentasjonsbehov, både for å sikre dokumentasjon av rettslige verdier, men også bevaring av verdier av kulturell art. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert om Moss kommune har et system og en praksis som er i tråd med kravene til dokumenthåndtering. Vurderingene er gjort på bakgrunn av krav i arkivloven med tilhørende forskrift, samt kommunens egne rutiner. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse av aktuelle planer og rutiner, og intervju av kommunalsjef og arkivleder. Det er også foretatt intervjuer av ansatte i innkjøpsavdelingen, virksomhetsledere og andre med arkivansvar ved fire av kommunens omsorgsvirksomheter. I tillegg har revisjonen foretatt stikkprøver i det elektroniske systemet for å undersøke praksis for journalføring. Revisjonen finner at kommunen ikke har etablert planer, rutiner og retningslinjer som ivaretar arkivansvaret fullt ut. Vi legger her til grunn at gjeldende arkivplan mangler rutiner, oppdateringer og opplysninger om omorganiseringer. Det foreligger heller ingen oversikt over fagsystemer og andre registreringssystemer. I forbindelse med etablering av nytt kvalitetssystem er det imidlertid forventet at arkivplanen vil bli ajourført. Kommunen benytter det elektronisk sak- og arkivsystemet, WebSak, som tilfredsstiller Norsk arkivstandard. Systemansvaret er ivaretatt, og det er

østfold kommunerevisjon iks

etablert instrukser og rutiner tilpasset de ulike brukere. Revisjonen har på den andre side avdekket manglende rutiner for blant annet arkivering av klagesaker og informasjon mottatt på telefon og SMS. Det foreligger i tillegg ulike rutiner som omhandler arkivering av dokumentasjon i fysiske mapper. Kommunen tilbyr introduksjonskurs for nyansatte, samt frivillig opplæring i sak og arkivsystemet gjennom sentralarkivet. Saksbehandler får i tillegg oppfølgning av sentralarkivet gjennom kvalitetssikring av journalposter, utsendelse av restanselister, tilbud om deltagelse på «ryddedager» og kurs, samt individuell oppfølgning ved behov. Samtidig viser gjennomgang av praksis, og antall restanser, at den enkelte saksbehandler ikke følges opp tilstrekkelig. Det er i tillegg revisjonens vurdering at saksbehandler heller ikke ivaretar sitt selvstendige ansvar hva gjelder journalføring og arkivering. Sentralarkivet involveres ikke i det arkivfaglige arbeidet ved virksomhetene, hverken når det gjelder etablering av rutiner, eller i forbindelse med ryddig av fysiske arkiv. Etter revisjonens vurdering innebærer dette en risiko for at kravene til dokumenthåndtering ikke tilfredsstilles. Sentralarkivet har heller ingen oversikt over innhold i klientarkiv, eller oversikt over hvem som er arkivansvarlig ved de ulike virksomhetene. Arkivleder rapporterer til kommunalsjef og melder avvik til samarbeidsforum. Revisjonen viser til at dette ikke er tilstrekkelig for å rette opp restanser, feil og mangler. Det er revisjonens vurdering at arkivleder bør involveres i en slik grad at det arkivfaglige arbeidet følges opp. På bakgrunn av funn avdekket gjennom prosjektet anbefaler revisjonen at

kommunen prioriterer det arkivfaglige arbeidet gjennom å:  vurdere innføring av obligatorisk opplæring i WebSak  etablere rutiner for å oppdatere sin arkivplan og sørge for at denne til enhver tid er oppdatert  se til at det etableres arkivfaglige rutiner på alle relevante områder  sørge for at det arkivfaglige arbeidet følges opp i praksis Revisjonen takker Moss kommune for tilrettelegging i forbindelse med prosjektet.

østfold kommunerevisjon iks 4

2 INNLEDNING 2.1

Bakgrunn

Faktaboks 1: Bakgrunn

Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon 2012 - 2013 ble vedtatt i bystyret 27.2.2012, sak 5/12. I planen heter det:

«Arkivlova med forskrifter, den nye offentleglova, samt en stor del av særlovgivningen, stiller strenge krav til dokumenthåndtering og journalhåndtering i offentlige virksomheter. Revisjonens erfaring fra tidligere forvaltnings- og regnskapsrevisjoner viser at dette ikke alltid etterleves i kommunen. Rett regeletterlevelse er svært viktig for kommunens evne til å begrunne og etterprøve egne beslutninger, samt ivareta rettssikkerheten til kommunens brukere på en rekke områder. Kommunen har innført elektronisk arkiv, men samtidig opplever de eksempelvis problemer knyttet til grensesnittet mellom hovedarkivsystem og de ulike fagsystemene.»

Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 25. april, sak PS 13/12.

2.2 Problemstilling og avgrensing

Rapporten omhandler følgende problemstillinger:  Hvordan sikrer kommunen at dokumenter håndteres i tråd med kravene i arkivloven?  Hvordan følges det arkivfaglige arbeidet i virksomhetene opp?

østfold kommunerevisjon iks

2.3 Metode og gjennomføring

Faktaboks 2: Metode og gjennomføring

Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse av aktuelle planer, rutiner og interne dokumenter. Informasjonen fra disse er så supplert med kvalitative intervju av kommunalsjef og arkivleder. Revisjonen har også foretatt intervjuer av ansatte i innkjøpsavdelingen, virksomhetsledere og andre med arkivansvar ved fire av kommunens omsorgsvirksomheter. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Revisjonen har også foretatt enkelte    stikkprøver i WebSak for å undersøke praksis for journalføring i følgende saker:  Personalmapper  Innkjøpssaker Kommuneadvokatens saker Prosjekter Klagesaker

Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Lene Brudal og Lena Longva-Stavem i perioden april til september 2013.

2.4 Revisjonskriterier

Faktaboks 3: Revisjonskriterier

Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene:  Lov om arkiv (arkivlova) av 12.4.1992 nr. 126  Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) av 19.5.2006 nr. 16  Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 2.10.1967 nr.00  Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 14.4. 2000 nr. 31  Forskrift om offentlige arkiv (arkivforskriften) av 11.12.1998 nr.1193  Forskrift til offentleglova (offentlegforskrifta) av 17.10.2008 nr. 1119  Forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver (behandling av offentlige arkiver) av 1.12.1999 nr. 1566  Arkivhåndboken for offentlig forvaltning 2010 4.1.

 Kommunens egne rutiner for arkivering Utledning av revisjonskriteriene følger i vedlegg, samt punktvis i kapittel 3.1 og

østfold kommunerevisjon iks 6

3 SYSTEM FOR DOKUMENTHÅNDTERING

Hvordan sikrer kommunen at dokumenter håndteres i tråd med kravene i arkivloven?

3.1 Revisjonskriterier

Av de regler og retningslinjer som omtales i vedlegg 1, kan følgende krav utledes:

Rådmannens ansvar

 Arkivansvaret er en del av det overordnede administrative ansvaret som er tillagt rådmannen. Dette innebærer at rådmannen skal legge forholdene til rette for at arkivarbeidet blir oppfylt og foreta nødvendig oppfølging, herunder oppnevne en kommunearkivar med ansvar for det daglige arkivarbeidet og sørge for at kommunearkivaren får nødvendige fullmakter til å utføre sine oppgaver i henhold til regelverket.

Arkivplan

 Det skal være utarbeidet en ajourført arkivplan. Planen skal inneholde: o o o o ansvarsbeskrivelser regler, interne rutiner og instrukser administrativ organisering og tidligere omorganiseringer organisering av arkiv og andre registreringssystemer

Journalføring og bruk av elektronisk arkiv

 Kommunen har plikt til å føre journal og skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i de sakene kommunen oppretter. Alle inngående og utgående dokument, som er å regne som saksdokument 1 for kommunen og har verdi som dokumentasjon, skal registreres. 1 At et dokument er et saksdokument vil si at det er gjenstand for saksbehandling.    Innføring i journal må skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet så langt dette kan gjøres og samtidig ivareta hensynet til taushetsplikt. Offentlig journal skal til enhver tid være ajour. Elektronisk journalføring skal skje i et system som følger kravene i NOARK standarden 2 (Norsk arkivstandard) og er godkjent av Riksarkivaren. Ved bruk av elektronisk arkiv skal det være utarbeidet instruks som beskriver oppbygging og bruk av det elektroniske systemet, herunder hvilke kategorier av saker og saksdokumenter som skal arkiveres elektronisk og hvilke som skal arkiveres på papir.  Videre skal man ved bruk av elektronisk arkiv ha instruks som beskriver ansvarsforhold og rutiner for blant annet: o tildeling og ajourhold av brukerrettigheter o fordeling av post o registrering og arkivering av saksdokumenter o vurdering av spørsmål vedrørende offentlighet og eventuelt registrering av unntak for offentlighet 2 NOARK ble utarbeidet som en kravspesifikasjon for elektroniske journalsystemer i statsforvaltningen i 1984 av Statens rasjonaliseringsdirektorat (Statskonsult) i samarbeid med Riksarkivaren, og den etablerte seg raskt som de facto standard (www.arkivverket.no).

østfold kommunerevisjon iks 7

  o o o avskrivning av ferdigstilte dokumenter kvalitetssikring av registreringen og den elektroniske arkiveringen registrering og arkivering dersom systemet er ute av drift. For systemer som ikke følger NOARK- standarden skal de ovenfor nevnte kravene til arkivering oppfylles så langt de er relevante. Ved opprydding i arkiver har virksomhetsleder et særskilt ansvar for å kontakte sentralarkivet slik at arkivverdig materiale ikke går tapt.

3.2 Fakta

Ansvar og organisering

Det følger av kommunens instrukser at rådmannen har det øverste ansvaret for kommunens arkiv. Dette innebærer ansvar for at organisering og oppfølging av arkivarbeidet er i samsvar med lover og forskrifter om offentlig saksbehandling. Sentralarkivet er på revisjonens tidspunkt administrativt underlagt kommunalavdeling for økonomi og organisasjon, og ledes av arkivleder. Arkivleder har vært ansatt ved arkivet siden 2003. Arkivleder har et overordnet faglig ansvar for kommunens samlede dokumentasjon, for arkivdanningen og for bevaring av arkivmateriale.

Ifølge kommunens instrukser innebærer arkivleders ansvar blant annet å:  påse at kommunens dokumentasjonstjeneste er i samsvar med gjeldende lover og regler, og at arbeidsoppgavene utføres på en rasjonell og effektiv måte slik at brukerne får den service og de tjenester de har krav på  sørge for at kommunen bruker elektroniske sak/arkivsystemer og

østfold kommunerevisjon iks

fagsystemer som følger offentlige standarder  være representert i utvalg som behandler saker av betydning for kommunens dokumentasjon og arkivvirksomhet, og avgi uttalelser i saker som angår arbeidsområdet  sørge for at det utarbeides en helhetlig arkivplan med regler og rutiner, og at denne blir vedlikeholdt og etterlevd  sørge for at det gis nødvendig opplæring, veiledning og oppfølging innenfor arbeidsområdet arkiv for alle ansatte  rapportere til kommunalsjef, påpeke mangler og feil, og påse at disse blir rettet opp Arkivleder informerer om at dette blant annet ivaretas gjennom følgende tiltak 3 :   Opplæring i arkiv til alle nyansatte Opplæring i WebSak i form av o Felles kurs o Individuell veiledning o o Vakttelefon Virksomhetsbesøk ved forespørsel eller behov o Åpen dag i kursrommet  Bistand ved opprydding og avslutning av arkiv Arkivleder er også faglig ansvarlig for arkivmedarbeiderne – arkivarene ved avdelingen. Arkivarene skal utføre det løpende arkivarbeidet i henhold til lover og eget arkivreglement. Det følger av kommunens instrukser at arkivarene blant annet har følgende ansvar:  ha oversikt over hver enkelt registrert sak, hvem som er saksbehandler og om saken er til behandling eller avsluttet  sørge for informasjon og opplæring i bruk av WebSak  videreformidle eventuelle forbedringer og feil til systemansvarlig (arkivleder)  følge opp saksbehandlingen i forbindelse med journalføring slik at 3 Disse tiltakene blir nærmere beskrevet i kap 4.

kommunens offentlige postliste blir komplett  følge opp saksbehandlingen i tråd med fastsatte frister for forfall  bistå med å finne fram dokumenter som ønskes utlånt fra arkivet  kjenne til og arbeide etter de lover og regler som gjelder for arkivarbeidet Det er totalt 6,3 årsverk tilknyttet sentralarkivet, i tillegg til en praksisplass. Arkivleder informerer om engasjerte medarbeidere som er opptatt av arkivfaglig god standard.

4 Moss kommunes arkiv ble sentralisert i 2002. Sentralarkivet er ansvarlig for all elektronisk arkivering i kommunen, samt kommunens fjernarkiv. Sentralisert arkiv innebærer også at virksomheter med objektarkiv 5 , selv er ansvarlig for det arkivfaglige knyttet til sitt arkiv. Arkivansvarlig enhet kan selv utføre de samme arbeidsoppgaver som ligger i instruksen til arkivmedarbeider, eller arbeidsoppgavene kan delegeres. I forbindelse med sentraliseringen ble det levert inn flere fjernarkiv fra de ulike virksomhetene. Det gjenstår fortsatt en stor opprydningsjobb. I tilfeller hvor publikum ber om innsyn i gamle arkiv er det derfor ikke alltid mulig å finne frem alle dokumenter i den aktuelle saken. Det følger av kommunens instrukser at arkivansvarlig enhet blant annet er ansvarlig for å:  påse at arkivarbeidet i avdelingen følger lover og bestemmelser, og at arbeidsoppgavene utføres på en rasjonell og effektiv måte slik at 4 De ansatte har følgende kompetanse; Leder har utdanning fra arkivakademiet, arkivfag fra høgskolen og datafag. Flere av arkivarene har utdannelse fra arkivskolen (brevkurs) og arkivakademiet. En av arkivarene er utdannet historiker. 5 I et objektarkiv er utgangspunktet for arkiveringen hvem eller hva (objekt) dokumentet handler om.

østfold kommunerevisjon iks

brukerne får den service og de tjenester de har krav på  sørge for at arkivansvarlige og arkivmedarbeidere i virksomhetene får den nødvendige veiledning og oppfølging for å kunne utføre arkivarbeidet på en forsvarlig måte  sørge for informasjon til saksbehandlere om gjeldende arkivrutiner  sørge for at arkivplanen for avdelingen blir ajourført i henhold til bestemmelsene Arkivansvarlige enheter er arkivfaglig underlagt arkivleder og rapporterer til sentralarkivet i arkivfaglige spørsmål. Virksomhetsleder skal rapportere til arkivleder om hvem som har det daglig arkivansvaret ved enheten. Ifølge kommunens instrukser er leder også ansvarlig for å:  følge rutiner for leder og saksbehandler  se til at saksbehandlerne følger arkivrutinene  informere sentralarkivet ved nyansettelser slik at arkivopplæringen kan ivaretas   varsle sentralarkivet ved arbeidsopphør varsle sentralarkivet ved omorganiseringer  sørge for godkjenning fra sentralarkivet ved anskaffelse av nye fagsystemer/datasystemer  innhente bistand fra sentralarkivet ved opprydding i arkiver Arkivleder legger til at sentralarkivet delvis har vært involvert før anskaffelse av IT-systemer for vurdering av om systemet må integreres mot WebSak. Arkivleder nevner eksempelvis at ved anskaffelse av innkjøpssystemet Mercell var ikke sentralarkivet med i innkjøpsprosessen, men ble informert i etterkant om at det var besluttet at man ikke skulle ha integrasjon mot WebSak.

Ifølge kommunens instrukser er saksbehandlere i kommunen ansvarlig for å:    behandle saker i godkjente systemer lære seg relevante systemer følge rutiner for saksbehandler

Arkivplan

Kommunens arkivplan er elektronisk tilgjengelig på www.moss.arkivplan.no

. Her finnes beskrivelse av ansvar (delvis gjengitt ovenfor), organisering, rutiner og regelverk, samt oversikt over kommunens arkiver. Arkivplanen er ikke oppdatert, blant annet er organisasjonskartet datert august 2011. Det har skjedd flere omorganiseringer i kommunen siden den tid. Det foreligger heller ikke rutiner for oppdatering av planen.

6 Endringer i forbindelse med omorganiseringer blir dokumentert i planen. Arkivleder informerer imidlertid om at det i flere tilfeller er tilfeldig hvorvidt sentralarkivet blir informert om organisatoriske endringer, noe som innebærer at sentralarkivet ikke har full oversikt over kommunens organisering. Kommunalsjef legger til at varsling vil bli etablert i forbindelse med det nye kvalitetssystemet. Frem til dette er informasjon om store endringer i kommunen sendt til de berørte, og i denne forbindelse har også arkivleder blitt orientert .

Arkivleder informerer videre om at rutinene som er tilgjengelig på moss.arkivplan.no er gjeldende, men at det også finnes arkivrutiner som ikke ligger her, eksempelvis rutiner for skolene. Disse er sendt direkte til de relevante virksomhetene. Revisjonens gjennomgang av rutiner viser at flere av kommunens 6 Ved innføring av det nye kvalitetssystemet, vil det bli satt en årlig frist for oppdatering av alle styringsdokumenter.

østfold kommunerevisjon iks

rutiner for arkivering ikke er tilgjengelig på siden.

7 Det samme gjelder virksomhetsinterne rutiner. Arkivplanen inneholder ingen oversikt over hvilke fagsystemer eller andre registreringssystemer som kommunen benytter.

Journalføring og bruk av elektronisk arkiv

Kommunen innførte det elektroniske arkivsystemet WebSak i 2006. Systemet er et godkjent NOARK-system. Det følger av kommunens instrukser at administrator for WebSak gir og overvåker tilganger til systemet.

8 Ansvaret ligger til systemadministratorene på sentralarkivet, det vil si arkivleder og vedkommende stedfortreder. Ingen skal ha tilgang til annen gradert informasjon enn den de har behov for i sitt arbeide. Administrator har også oppgaver som å opprette maler og standardtekster, samt vedlikeholde disse, sende inn forbedringsønsker og feilmeldinger, samt være kontaktperson for leverandør. Det er også etablert generelle rutiner for bruk av WebSak. Rutinene er tilpasset arkivet, saksbehandlere og ledere, og er tilgjengelig i kommunens arkivplan. Rutinene innebærer at all inngående post til kommunen leveres til sentralarkivet for sortering. All klientpost som er adressert direkte til virksomhet med klientarkiv sendes direkte til virksomheten for åpning. Post til øvrige virksomheter åpnes og vurderes av sentralarkivet. Arkivverdig post stemples med dagens dato og klargjøres for skanning og journalføring i 7 I forbindelse med innføringen av det nye kvalitetssystemet er det forventet en forbedring også på dette området. Arkivet har startet arbeidet med å legge over rutiner i systemet. Arbeidet er forventet ferdigstilt etter sommeren 2013. 8 417 av kommunens ansatte har tilgang til systemet.

WebSak. Arkivuverdig post fordeles direkte til aktuell virksomhet. Rutinene inneholder også retningslinjer for skanning. Resultatet fra skanningen gjennomgås av arkivar. Etter skanning kobles dokumentet til eksisterende sak eller det opprettes ny sak. Sakstittel beskriver innholdet i saken så godt som mulig.

9 Arkivar registrerer deretter journalopplysninger i tråd med skriveregler. Det fremgår av skrivereglene at tittel på journalposten skal beskrive dokumentets innhold. Flere av kommunens virksomheter har etablert retningslinjer for hvordan journalpostens tittel skal utformes. Det følger av kommunens rutiner at enkelte dokumenter av juridiske årsaker må oppbevares i papirform i tillegg til i det elektroniske arkivet. Dette gjelder eksempelvis avtaler, panteobligasjoner, skjøter, gjeldsbrev og lignende. Det følger videre av kommunens rutiner at vurdering av dokumentets gradering gjøres daglig av sentralarkivet samtidig med journalføring. Sentralarkivet følger offentlighetslovens intensjon om at alle dokumenter i utgangspunktet er offentlige med mindre de kan unntas i henhold til lov. Sentralarkivet foreslår gradering av dokumentene, men det er leders ansvar å ta den endelige avgjørelsen. Sentralarkivet kan også midlertidig unnta saker fra offentlighet ved tvil. Når journalposten er kvalitetssikret endrer arkivar journalstatus til «J» - journalført, og systemet produserer en arkivverdig variant av det skannede dokumentet i PDF-format. Telefaks vurderes og journalføres på samme måte. E-post til kommunens felles e-post-mottak behandles tilsvarende, men her eksporteres e-posten direkte til WebSak uten skanning. Saken fordeles deretter til rett saksbehandler eller leder dersom saksbehandler ikke er kjent. I sistnevnte tilfelle er leder ansvarlig for å fordele sakene videre. 9 I saker vedrørende eksterne forhold skal tittel beskrive hvem og hva saken gjelder, mens i interne saker skal tittel beskrive hva og hvor.

østfold kommunerevisjon iks

Alle saksbehandlere i WebSak er, i henhold til rutine, ansvarlig for å gå inn i systemet å se om de har mottatt dokumenter til behandling, normalt hver arbeidsdag. Det er også mulig å få varsel per e-post dersom man har mottatt post i WebSak. E-post som mottas av saksbehandler personlig, er saksbehandler selv ansvarlig for å eksportere til WebSak dersom den anses å være arkivverdig. Dersom saksbehandler er usikker på om e posten er arkivverdig, kan den videresendes til arkivet. Tilsvarende gjelder for e-post som saksbehandler sender som utgående brev. Det foreligger ikke rutiner for journalføring av dokumentasjon som kommer via andre medier enn papir og e post, eksempelvis per SMS, sosiale medier eller telefon. Arkivleder viser til at den generelle journalføringsplikten også gjelder her. Videre følger det av rutinene at saksbehandler er ansvarlig for at inngående post besvares og at utgående dokumenter avskrives. Etter eventuell godkjenning fra leder settes status «F» på journalposten. Sentralarkivet endrer deretter status til «J» -journalført. Når det ikke forventes flere dokumenter i en sak, avsluttes den. Saksbehandler sender merknad til sentralarkivet om at saken ønskes avsluttet og sentralarkivet setter status «A» – avsluttet, på saken. Alle dokumenter er, i henhold til rutinene, i utgangspunktet offentlige når de er ferdigbehandlet av saksbehandler. Kommunens offentlige postjournal viser alle inngående og utgående dokumenter til og fra kommunen. Arkivansvarlig kvalitetssikrer den offentlige postjournalen før den legges ut på nett, det vil si at det kontrolleres om journalen er ført i tråd med krav til arkivering og ivaretakelse av personvern. Det fremgår av rutinene at kvalitetssikring av postjournal er et viktig ledd i god forvaltningsskikk og for å sikre

at innbyggerne og kommunen får ivaretatt sine interesser på en forsvarlig måte. Overføring til offentlig journal gjøres vanligvis en gang per arbeidsdag. Det følger av kommunens rutiner at innsyn er tilgjengelig på internett innen tre dager etter journalføring. Det følger av kommunens rutiner at saksbehandler selv er ansvarlig for å følge opp sine restanser. Restanselistene produseres automatisk i systemet. Hver saksbehandler har sin restanseliste som viser oversikt over dokumenter som krever oppfølging og avskriving. Leder er ansvarlig for å følge opp og/eller gjennomføre tiltak for å korrigere restanselister med uønsket omfang. Det følger av rutinene at dersom WebSak er utilgjengelig for et lengre tidsrom skal arkivet iverksette nødprosedyrer. Prosedyren inneholder rutine for føring av midlertidig journal, behandling av innkomne, utgående og interne dokumenter. Alle virksomheter, utenom Moss Havn, benytter WebSak i administrative saker. Systemet benyttes også som saksbehandlingsverktøy på enkelte områder, eksempelvis i barnehager og på skoler. For barnehagene er det etablert rutiner for hvilke dokumenter som skal registreres i WebSak. Videre er det lagt inn rutiner for saksbehandling av TT-kort, anmeldelse av sanitæranlegg, utvalgssaker og Moss kommunale eiendomsselskap. Arkivleder legger til at det er etablert flere rutiner, men at disse er eller vil bli tilgjengelige i det nye kvalitetssystemet. WebSak benyttes også som arkiv i følgende saker:  Personalmapper  Prosjekter   Innkjøp Klagesaker

østfold kommunerevisjon iks

Revisjonen har fått forelagt rutine for arkivering i personalmapper. Alle personalmapper skal opprettes og arkiveres i elektronisk sakarkiv. Det opprettes en personalmappe per ansatt/virksomhet. Tittel i personalsaker skal være «personalmappe» (linje 1) og «fornavn etternavn» (linje 2). Blant annet skal     følgende dokumenter arkiveres i personalmappen:  Søknad  Attester og vitnemål   Tilbud om stilling – Ansettelsesbrev Bekreftelse på at man takker ja til stillingen   Signert taushetserklæring Signert arbeidsavtale og eventuelle fornyelser  Kursbevis og vitnemål ved kompetanseheving  Korrespondanse i saker vedrørende permisjon over en uke Skriftlige advarsler/disiplinærtiltak Oppsigelse Arbeidsbekreftelse/Sluttattest Sykefraværsoppfølging (ved manglende dokumentasjon og stopp i bruk av egenmelding) Revisjonen har også fått forelagt rutine for arkivering av prosjekter. Rutinen skal sikre at beslutninger, tidsbruk og prosesser i prosjekter i kommunen blir dokumentert. Rutinen innebærer at det skal opprettes sak i WebSak så fort det er planlagt å igangsette et prosjekt. Tittel på saken skal gi en god beskrivelse av hva prosjektet handler om og inneholde fullt navn og eventuelle forkortelser. Alle dokumenter som fører til saksbehandling eller har verdi     som dokumentasjon skal registreres som egne journalposter. Her nevnes:  Dokumenter som setter i gang prosjektet  Referat fra oppstartsmøte/formøte Prosjektdirektiv Prosjektbeskrivelse Dokumentasjon på prosjektdeltakere Anbudsdokumenter

        Korrespondanse Budsjett Behandling i utvalg Referat fra møter Framdriftsrapporter Prosjektrapport Prosjektevaluering Sluttrapport Hva gjelder klagesaker har revisjonen ikke fått forelagt rutiner. Saken må likevel vise hele klagesakens forløp, fra hendelsen som utløste tilsynet. For innkjøp følger arkiveringsrutinene av innkjøpsrutinene. Her fremgår at enhver anskaffelse skal dokumenteres best mulig i WebSak og at anskaffelsesprotokoll og tilbud skal journalføres. Sammenholdt med informasjon fra innkjøpssjef skal følgende dokumenter arkiveres:  Konkurransegrunnlag  Tilbud    Tildelingsbrev Anskaffelsesprotokoll Kontrakt

Journalføring og bruk av fagsystem

Kommunen har ca. 57 elektroniske fagsystemer. Disse systemene er ikke godkjent for elektronisk arkivering, og det er derfor fysiske papirarkiv på disse enhetene. Kommunen bruker fagsystemet Gerica som elektronisk pasientjournalsystem i helse- og omsorgsvirksomhetene. Systemet er ikke godkjent som arkivsystem, og virksomhetene må derfor ha fysiske arkiv i tillegg til den rapporteringen som gjøres i Gerica. Kommunens sentrale pasientarkiv er lokalisert ved tjenestekontoret.

Tjenestekontoret ble etablert 10. januar 2013 og skal fungere som et samlet bestillerkontor. Kontoret er ansvarlig for saksbehandling knyttet til tjenester for funksjonshemmede, sykehjem,

østfold kommunerevisjon iks

hjemmebaserte tjenester og rus- og psykiatritjenester.

.10

Hver bruker har sin postjournal i Gerica hvor alle innkomne dokumenter registreres. Revisjonen har fått forelagt rutiner for arkivering av pasientjournal fra ulike virksomheter som yter pleie og omsorgstjenester. Rutinene er ulikt utformet. Blant annet er det benyttet forskjellige maler, samt at enkelte av rutinene ikke er oppdatert i tråd med ny organisering. I henhold til rutinene skal all post og påfølgende dokumenter legges i brukers B-journal – det fysiske arkivet. For en av virksomhetene fremkommer det av rutinen at e-post skal arkiveres i WebSak.

3.3 Vurderinger

Arkivansvaret er en del av rådmannens overordnede ansvar. I henhold til kriteriene innebærer dette at rådmannen skal legge forholdene til rette, og følge opp arkivarbeidet. I Moss kommune er ansvaret ivaretatt gjennom oppnevnelse av en kommunearkivar – arkivleder og delegering av ansvar til vedkommende i tråd med kriteriene. Kommunen er videre pålagt å utarbeide en ajourført arkivplan. Kommunen har etablert en arkivplan som viser kommunens arkiver, ansvar, organisering og reglementer. Revisjonen finner imidlertid flere svakheter i planen. For det første er ikke planen oppdatert i tråd med gjeldende organisering. For det andre er det usikkert om planen inneholder informasjon om alle omorganiseringer i kommunen. For det tredje viser revisjonens gjennomgang at planen mangler flere av kommunens arkiveringsrutiner. Arkivplanen viser heller ingen oversikt over fagsystemer og andre registreringssystemer. Kravet om arkivplan trådte i kraft 1.1.1999 og planen kan bidra til å øke kvaliteten og tilliten til arkivet. 10 Tidligere var saksbehandlingen plassert ute på de enkelte virksomhetene.

Revisjonen finner det derfor uheldig at kommunens plan ikke tilfredsstiller kriteriene. Det er imidlertid forventet en forbedring på flere av disse områdene ved innføring av nytt kvalitetssystem. Dette innebærer blant annet at alle rutiner skal legges i systemet og gjennomgå en årlig revisjon. Revisjonen antar at arkivplanen vil bli ajourført i denne forbindelse. Kommunen har plikt til å føre journal. Kommunen bruker det elektroniske sak- og arkivsystemet WebSak, som tilfredsstiller NOARK standarden. Ved bruk av elektronisk journalsystem må kommunen ha etablert instrukser som beskriver ansvarsforhold og rutiner for bruk av systemet. Her er kriteriene tilfredsstilt på flere områder. Revisjonen legger til grunn rutine for administrator i WebSak som skal ivareta systemansvaret, herunder blant annet tilganger, maler og standardtekster. Videre er det etablert instrukser og rutiner for journalføring tilpasset de ulike aktørene. Rutinene er etter revisjonens vurdering egnet til å sikre at kommunen ivaretar sine plikter etter lovverket hva gjelder elektronisk journalføring av fysisk post, telefaks og e-post. Det foreligger imidlertid ikke rutiner for nedtegnelse av arkivverdig informasjon som kommunen mottar per SMS, via sosiale medier eller telefon. Blanding av papirbasert og elektronisk arkivering skal være godt dokumentert i arkivplanen. Moss kommune benytter både elektronisk og fysisk arkiv. Det fremstår for revisjonen som om det ikke foreligger noen fullstendig oversikt over hvilke saker, og hvilke dokumenter, som skal arkiveres elektronisk, og hvilke som skal arkiveres i de fysiske arkivene. WebSak benyttes blant annet i personalmapper, innkjøpssaker, i prosjekter og i klagesaker. Det er etablert rutine for journalføring i personalmapper og i prosjekter. Det er også etablert innkjøpsrutiner som inkluderer arkivering i

østfold kommunerevisjon iks

WebSak, men disse er noe uklare. Revisjonen har ikke fått forelagt rutine for arkivering i klagesaker. Kommunen benytter en rekke andre fagsystemer i sin saksbehandling, eksempelvis Gerica innenfor helsevirksomhetene. Ved disse virksomhetene må all arkivverdig dokumentasjon arkiveres i fysiske mapper, da Gerica ikke er et godkjent arkivsystem. Revisjonen har fått forelagt ulike rutiner på området. Samtlige rutiner innebærer imidlertid at all post og påfølgende dokumentasjon skal arkiveres i fysiske mapper. På bakgrunn av dette finner revisjonen at kommunen i varierende grad har etablert konkrete rutiner for journalføring, og revisjonen er derfor usikre på om kommunen er i stand til å ivareta sine plikter etter arkivloven. Dette forsterkes ytterligere av de funnene som er gjort ved revisjonens gjennomgang av praksis i kommunen.

4 DOKUMENTHÅNDTERING I PRAKSIS

Hvordan følges det arkivfaglige arbeidet i virksomhetene opp?

4.1 Revisjonskriterier

Veiledning og oppfølgning

Som beskrevet i forrige kapittel innebærer arkivansvaret at underliggende organer får nødvendig veiledning, råd og instrukser for arkivarbeidet. I henhold til kommunens arkivplan skal arkivleder blant annet:  sørge for at det gis nødvendig opplæring, veiledning og oppfølgning innenfor akrivområdet for alle ansatte   rapportere til rådmannen påpeke mangler og feil, og påse at disse blir rettet opp  være representert i utvalg som behandler saker av betydning for kommunens dokumentasjon og arkivvirksomhet  avgi uttalelser i saker som angår arbeidsområdet

Virksomhetsleders ansvar

I henhold til rutine har virksomhetsleder ansvar for:  at sentralarkivet straks informeres om nyansettelser for å ivareta arkivopplæring  at sentralarkivet straks varsles ved arbeidsopphør eller endring i arbeidsoppgaver  at det rapporteres til arkivleder om hvem som har daglig arkivansvar  å kontakte sentralarkivet ved opprydding Det er i tillegg utarbeidet en rutine som beskriver virksomhetsleders rolle i WebSak. I henhold til denne skal leder blant annet fordele inngående post hvor saksbehandler ikke er kjent. Virksomhetsleder har også ansvar for å følge opp ansattes restanselister, i tillegg til å påse at saksbehandlere følger arkivrutinene.

Journalføring og arkivering

Journalføring og arkivering av personalmapper, prosjekter, innkjøp- og klagesaker skal følge rutiner som beskrevet i kapittel tre. I henhold til instruks har enhver saksbehandler følgende plikter 11 :   lære seg systemet sette seg inn i og følge rutiner for saksbehandling  rydde i sine saker ved arbeidsopphør eller endring av saksområde  sende melding til sentralarkivet dersom saker overtas av andre

4.2

11  saksbehandlere ta kontakt med sentralarkivet i forbindelse med destruering av arkivmateriale Alle arkivverdige dokumenter skal arkiveres i WebSak eller i fysiske arkiv. I tillegg til å følge overnevnte rutiner skal:  sakstittel beskrive sakens innhold så godt som mulig  journalpostens tittel beskrive dokumentets innhold

Fakta

Veiledning og oppfølgning

Det organiseres introduksjonskurs for nyansatte i kommunen, med informasjon Dette omfatter også leder.

østfold kommunerevisjon iks 15

fra flere stab/støtte funksjoner inkludert arkiv. Sentralarkivet vektlegger i denne forbindelse viktigheten av dokumentasjon, journalføringsplikten og offentlighetsprinsippet. Informasjon og tilbud om kurs i WebSak blir gitt gjennom intranettet eller på e-post til alle ansatte. Kursene er i regi av sentralarkivet, og blir forsøkt gjennomført en gang i måneden. Opplæringen er ikke obligatorisk, og oppmøte på kursene varierer mellom tre til ti personer. Alle ansatte blir tilbudt kurs, men det finnes ingen oversikt over hvor mange som har gjennomført kurs. De som deltar på kurs i WebSak blir blant annet gjort kjent med rutiner for leder/ saksbehandler, samt nettportalen moss.arkivplan.no. Arkivleder viser til at virksomhetene har blitt informert vedrørende deres arkivfaglige ansvar, og at nærmeste leder har ansvaret for at ansatte blir gitt opplæring i WebSak. Arkivleder påpeker at informasjon vedrørende arkivansvaret burde vært formidlet på en mer formell måte utover å informere gjennom rutiner. Gjennom intervjuer får revisjonen opplyst at de arkivansvarlige ved tjenestekontoret generelt opplever en mangelfull opplæring i arkivering i klientsaker. De kjenner heller ikke til om kommunen tilbyr kurs på området. Arkivleder viser til at det ikke gjennomføres egne kurs til de arkivansvarlige. Arkivleder har ikke oversikt over virksomhetenes rutiner, men viser til at alle rutiner vedrørende fagsystemer skal legges inn i kvalitetssystemet, Risk Manager. Kommunalsjef og arkivleder mener sentralarkivet bør involveres i utarbeidelse av virksomhetsinterne rutiner som involverer arkivering, både i WebSak og opp mot fagsystemer. Sentralarkivet kan bli kontaktet av virksomhetene i enkeltspørsmål rundt rutiner, men fakta

østfold kommunerevisjon iks

viser at det er utarbeidet arkivfaglige rutiner ved virksomhetene uten at sentralarkivet har vært involvert. Det er i hovedsak sentralarkivet som fordeler sakene på saksbehandler. I saker hvor saksbehandler ikke er kjent er det leder ved virksomhetene som er ansvarlig for å fordele saker. Arkivleder opplyser at dette fungerer dårlig ved de fleste virksomheter, utenom ved byggesak. Ved langvarig fravær av en saksbehandler tar leder kontakt med arkivet og informerer om dette. Saksbehandler selv skal benytte fraværsmelding i Outlook. Stedfortrederfunksjonen 12 er godt kjent, da nesten alle ledere og merkantile innenfor en avdeling er stedfortredere for hverandre i WebSak. Dette betyr at de kan hente opp hverandres poster og arbeide i disse, samtidig som det logges hvem som gjør hva. I henhold til rutiner beskrevet i kapittel tre, kontrollerer og journalfører de ansatte ved sentralarkivet dokumentene/journalposten når dokumentene er ferdigstilt av saksbehandler. Er det manglende dokumenter i en sak, eller at den mangler godkjenning, får saksbehandler melding om dette. Dersom sentralarkivet oppdager feil tar de kontakt med saksbehandler, og gir eventuell individuell opplæring. Dersom saksbehandler selv tar kontakt for bistand er det etablert en egen vakttelefon som de ansatte ved arkivet rullerer på å betjene. Arkivleder påpeker at forsinkelse i kvalitetssikringen innebærer at saker unntas offentlighet, samt at oppryddingsarbeidet blir krevende. I de 12 I «Rutiner for leder» beskrives stedfortrederfunksjonen;

Det er viktig at alle ledere har en stedfortreder ved. ev. sykdommer, ferier og permisjoner slik at de funksjoner og prosesser som leder har ansvar for ikke stopper opp ved slike tilfeller

verste tilfellene kan det ta to år før en sak ferdigstilles/ journalføres. Feil avdekkes blant annet ved at sentralarkivet ser at brev går utenom systemet, eller at det ikke ryddes i WebSak. Det sendes ut ryddelister til saksbehandlere to ganger i året, men arkivleder viser til at disse ikke følges opp, hverken av saksbehandlere eller ledelse. I forbindelse med opplæringen vektlegges det at man må påse at dokumentasjon journalføres i riktig system, og at egne og fellesområder på pc, e-post o.l. ikke er å anse som arkiv. De ansatte ved sentralarkivet opplever likevel at hjemme- fellesområder benyttes i saksbehandlingen.

Gjennomgang av praksis

Revisjonen har gjennomgått praksis vedrørende arkivering i WebSak ved ulike virksomheter. Kommuneadvokatens saker i WebSak, totalt fem saker 13 , viser at det har tatt seks år å sende to av sakene til avslutning. Fire av fem saker har manglende dokumenter. Samtlige saker ble sendt til avslutning i juni 2013. Revisjonens gjennomgang av åtte prosjekter 14 viser at tittel på prosjekt ikke stemmer overens med tittel i WebSak. Gjennomgangen viser også manglende dokumentasjon på innhenting av data, samt at flere journalposter er ført som egne saker. Det fremgår videre av dokumentene at det arbeides utenfor WebSak, på eget hjemme- eller fellesområde. I forbindelse med saksbehandling i prosjekter viser praksis at inn- og ut dokumenter føres som X-notat 15 . Dette medfører at disse dokumentene ikke fremkommer på offentlig postjournal. Dette er fordi det 13 To saker fra 2007, samt en sak i årene 2009, 2010 og 2011. 14 Innenfor helse, sosial, kultur og oppvekst 15 Notat uten oppfølgning

østfold kommunerevisjon iks

ikke er mulig for arkivet å kvalitetssikre/ journalføre dokumenter som ikke er saksbehandlet i WebSak. Ved innkjøpsavdelingen er det ingen rutine eller fast praksis for hva en sak skal hete. Dette innebærer at det ikke er mulig å få opp en samlet oversikt over alle innkjøpssaker i WebSak. Innkjøpsleder informerer om at avdelingen benytter anbudsverktøyet Mercell. Systemet ble tatt i bruk i 2012 og innebærer at anbudskonkurranser gjennomføres elektronisk. Systemet er som tidligere nevnt ikke integrert med WebSak, noe som innebærer at de deler av innkjøpsprosessen som skal arkiveres må dobbeltføres. Gjennomgang av ti anskaffelsessaker 16 viser mangelfull arkivering i samtlige saker. I tillegg til at dokumenter mangler, er ingen av sakene ferdigstilt. Ifølge innkjøpsleder er praksis at dokumenter som ikke er ferdig utarbeidet lagres på leders og rådgivers hjemmeområde. Det er også mulig å eksportere samtlige dokumenter i Mercell til WebSak dersom man benytter hjemmeområde som «mellomstasjon». Denne praksisen startet avdelingen med i midten av mai 2013. I følge arkivleder viser praksis at anbud ikke journalføres umiddelbart etter åpning. For å sikre regeletterlevelse på dette området mener arkivleder at anbud bør åpnes på arkivet. Innkjøpsleder opplyser om at det skjer en del i løpet av en anbudsprosess som ikke dokumenteres. Dette skyldes dårlige vaner og liten bevissthet omkring arkivering og arkivverdighet. I en hektisk arbeidshverdag blir dette nedprioritert. Innkjøpsleder nevner korrespondanse per mail som eksempel, og viser til at svært mye av kommunikasjonen foregår på denne måten. Telefonsamtaler dokumenteres ikke med 16 Fem av ti saker er gjennomgått fra 2011, og samtlige saker fra 2012.

mindre det utløser noe annet, eksempelvis et møte. Begge nåværende ansatte har tilgang på samtlige innkjøpssaker i WebSak, og kan derfor fange opp hverandres eventuelle mangelfulle arkivering. Revisjonen har gjennomgått 6 av 12 personalmapper ved tjenestekontoret. Gjennomgangen viste at virksomhetsleder har personalansvar for 18 ansatte, men hadde imidlertid kun tilgang til 12 av mappene i WebSak. Arkiveringen viste blant annet manglende arbeidsavtale i flertallet av sakene. Revisjonen har gjennomgått fem klagesaker. I en av sakene manglet grunnlag for klagen, informasjon om pårørende, hvem bruker er og hvordan klagen ble fremsatt. I de resterende sakene er grunnlaget for klagen arkivert, men det har ikke vært mulig for revisjonen å kontrollere sakenes videre forløp, da klagesaker overføres til administrasjonen og virksomhetsleder ikke har tilgang til disse sakene i WebSak.

17 Arkivleder opplyser at arkivet har mulighet til å gi virksomhetsledere tilgang til alle virksomhetens klagesaker.

Restanser og rapportering

Per 15. mai er det 500 dokumenter som er produsert før 2012 som ikke er ferdigstilt/ journalført i WebSak. Årsaken til etterslepet er også at sentralarkivet selv ikke får journalført saker. Per 7. juni foreligger det 356 purringer. Det vises til at flere av disse kan være løst fra saksbehandlers side, og ligger som purring fordi sentralarkivet ikke har fulgt opp saken. Det er 145 inngående e-poster som venter på å bli journalført. Restansene knytter seg i hovedsak fra mai 2011. 17 Av ressursmessige hensyn har revisjonen ikke fulgt disse sakene videre.

østfold kommunerevisjon iks

Det gjennomføres oppryddingsdager, hvor sentralarkivet har åpen dag i kursrommet. Her kan alle ansatte komme innom for hjelp. Planen er å gjennomføre disse dagene to ganger i året, én i løpet av våren, og én på slutten av året. Arkivleder viser til at de som møter setter stor pris på disse dagene. Antall deltagere har variert fra ingen, til fem personer. Sentralarkivet gjennomfører besøk på virksomhetene etter forespørsel. I tilfeller der systemet ikke blir brukt, eller det blir gjort mange feil tar arkivet selv initiativ til besøk for å gi utfyllende opplæring. Det har ikke vært gjennomført besøk ved virksomhetene siden 2003. I denne forbindelse ble det sendt ut spørsmål i forkant av besøkene for å kartlegge hva som fantes av arkiv, i tillegg til at arkivlokalene ble inspisert. Det foreligger i dag ingen sentral oversikt over hva arkivene på virksomhetene inneholder. Det har i noen tilfeller vært skrevet avviksmeldinger dersom arkivet oppdager grove feil som at saksbehandler ikke vil lære seg systemet. Arkivleder påpeker at sentralarkivet trolig bør være enda flinkere til å ta i bruk avviksmeldinger, samtidig som det kan føles ubehagelig å “henge” ut noen. Det rapporteres til kommunalsjef, og avvik har blitt meldt inn til samarbeidsforum 18 og videre til avdelingene. Avviksmeldinger skal fremover legges inn i nytt kvalitetssystem. Det er for øvrig ingen faste møtepunkter mellom avdelingene og sentralarkivet. Arkivleder har, ved behov, deltatt i ulike leder og nettverksmøter for å orientere om det arkivfaglige arbeidet. 18 Samarbeidsforumet består av kommunalsjef, avdelingsledere, tillitsvalgt og verneombud. Forumet skal jobbe med saker som oppstår, og spørsmål rundt drift.

Forumet skal tilstrebe å løse sakene så tidlig som mulig og på lavest mulig nivå.

Alle avviksmeldinger skal behandles og det skal sørges for at det blir igangsatt tiltak for å rette avviket og/eller redusere risikoforholdene.

Arkivfaglig arbeid i helsevirksomhetene

Flere virksomheter fører klientsaker i egne fagsystemer utenfor WebSak. Dette gjelder eksempelvis helsesøster, jordmor, PPT, sykehjem og barnevern. Innenfor helsevirksomhetene er det i hovedsak ledere, avdelingsledere og merkantilt ansatte som bruker WebSak i saksbehandling av klagesaker, HMS-saker, anmeldelser, prosjekt og arkivering av personalmapper. Etter revisjonens besøk har hjemmebaserte tjenester påbegynt en gjennomgang av hvorvidt det er annen dokumentasjon vedrørende opplæring av nyansatte/ansatte som bør arkiveres i WebSak. Per juni 2013 viste gjennomgangen at det var ulik praksis når det gjaldt hva som ble ført i WebSak i forbindelse med utdeling av legemidler. Lik praksis ble i denne forbindelse innført på alle avdelingene. Arkivet ble ikke kontaktet i forbindelse med rutineendringen. Det blir gitt varsling pr e-post når arkivet legger post i WebSak. Ansatte forøvrig bruker Gerica 19 og fysiske arkiv i forbindelse med journalføring og dokumenthåndtering. Hver bruker har sin postjournal i Gerica hvor alle innkomne dokumenter registreres. Revisjonen får opplyst at det er utnevnt egne journalansvarlige i virksomheter hvor Gerica benyttes. Fakta viser at det er ulik oppfatning hvorvidt det er utviklet rutiner som omhandler arkivering i fysiske arkiv. Virksomhetsleder for hjemmebaserte tjenester viser til at det ikke foreligger rutiner for dokumentering i Gerica. Hun påpeker videre at virksomheten og kommunalavdelingen som helhet har et 19 Gerica er et fag-og dokumentsystem for alle pasientsaker. Systemet er ikke godkjent som sak og arkivsystem.

østfold kommunerevisjon iks

stort forbedringspotensial når det gjelder dokumentasjon. Leder ved tjenestekontoret kjenner ikke til om det foreligger rutine angående dette, men opplever at det er godt kjent hvilke dokumenter som skal arkiveres.

Virksomhetsleder ved Peer Gynt viser til at det foreligger rutiner for dokumentasjon i Gerica. En av virksomhetslederne er ikke kjent med at Gerica ikke er godkjent som sak og arkivsystem. Ved hjemmebaserte tjenester skannes alle innkomne dokumenter i pasientsaker inn i Gerica av tjenestekontoret. Dette innebærer at Gerica viser fullstendig oversikt over en pasients journal hva gjelder hjemmebaserte tjenester. Ulike faner i fagsystemet gir en oversikt over hva Gerica inneholder, eksempelvis vedtak og tiltaksplan. Frem til i fjor ble det også benyttet fysiske pasientjournaler. Arkivverdige opplysninger fra tidligere fysiske mapper sendes til tjenestekontoret for skanning og arkivering, og øvrig dokumentasjon makuleres ved virksomheten. Det fysiske arkivet antas å være flyttet i sin helhet til tjenestekontoret innen utgangen av 2013. Virksomhetsleder opplyser at sentralarkivet ikke er involvert i dette arbeidet. Som beskrevet i kapittel tre innebar etableringen av tjenestekontoret at klientarkivene fra de ulike virksomhetene ble samlet til ett klientarkiv. I forbindelse med dette arbeidet dukket det opp et behov for opprydding i mappene, i tillegg til å etablere en enhetlig arkiveringsrutine. Tidligere praksis har vært å journalføre /arkivere etter journalføringsdato. Denne praksisen er endret, og det arkiveres nå etter fargekoder. Sentralarkivet har ikke vært involvert i prosessen, og er følgelig ikke kontaktet i forbindelse med rutineendringen.

Kontorets rutiner er utarbeidet internt av arkivansvarlig, som opplyser om at arkivarbeid er i utvikling. Det er blant annet etablert en plan for arkivarbeidet. Det skal også etableres et lokalt kvalitetsutvalg ved virksomheten hvor rutiner for kontorets arbeid skal utvikles, herunder også arkivrutiner. Sentralarkivet er ikke involvert i dette arbeidet. De arkivansvarlige ved tjenestekontoret informerer videre at praksis ved henting av opplysninger fra journal innebærer en risiko for at dokumenter forsvinner. I praksis henter saksbehandlerne dokumenter fra arkivet til bruk i saksbehandlingen. Tidligere ble det fylt ut lånekort, men denne praksisen er ikke videreført, og det foreligger ingen rutiner på området. De arkivansvarlige tror imidlertid at saksbehandlerne sjelden tar med seg dokumenter, men leser i saksdokumentene på arkivet, for så å legge de tilbake. Tjenestekontoret har en egen arkivansvarlig for pasientarkivet, som deler ansvaret med en av virksomhetens saksbehandlere. Det er arkivansvarlig som registrerer og fordeler inngående post. Virksomhetsleder antar at sentralarkivet er kjent med hvem som innehar funksjonen, da vedkommende har arbeidet med pasientarkiv i mange år.

Virksomhetsleders ansvar

De fleste virksomhetslederne er ikke kjent med nettportalen moss.arkivplan.no, men alle er kjent med innholdet i rutinene som beskriver deres ansvarsområde. Fakta viser at praksis vedrørende nyansettelser og arbeidsopphør varierer ved de ulike virksomhetene. I to av virksomhetene involveres sentralarkivet både ved nyansettelse og ved opprydding, mens den ene virksomheten foretar egne opprydninger ved behov.

østfold kommunerevisjon iks

Konstituert leder ved tjenestekontoret har ikke deltatt i sentralarkivets opplæring. Utover å melde inn behov for tilgang til systemet har det ikke vært noen kontakt mellom virksomheten og sentralarkivet. Det finnes ingen oversikt over hvem som er arkivansvarlig ved de ulike virksomhetene, men arkivleder viser til at sentralarkivet er godt kjent i organisasjonen, og at de fleste vil ta kontakt når det gjelder arkivfaglige spørsmål. Fakta viser at virksomhetsledere i liten grad utfører noen form for systematisk kontroll hva gjelder saksbehandlernes oppfølgning av arkivrutiner. Ved en av virksomhetene utføres imidlertid systematiske kontroller med arkiveringen en gang per måned, uten at det foreligger noen skriftlig rutine. Som beskrevet tidligere i dette kapittelet viser fakta at virksomhetslederne ikke kontakter sentralarkivet i forbindelse med opprydding i arkiver. Arkivleder opplyser at det ved flere anledninger har blitt sendt ut e- poster til virksomhetslederne hvor de har blitt instruert i at det ikke skal foretas noen opprydding uten at sentralarkivet er kontaktet.

4.3 Vurderinger

Som det fremgår av revisjonskriteriene har arkivleder ansvar for opplæring og oppfølgning innenfor arkivområdet. Målet med opplæringen er å sikre at det arkivfaglige arbeidet i virksomhetene blir utført i henhold til lovverk gjennom gjeldende rutiner. Videre har virksomhetsleder ansvar for at å følge opp ansattes restanselister i tillegg til å påse at arkivrutinene følges. Revisjonen finner at sentralarkivet i noen grad gjennomfører opplæring og

oppfølgning i henhold til kriteriene. Det vises i denne sammenheng til sentralarkivets bidrag i gjennomføringen av introduksjonskurs for nyansatte, samt arkivets kurs i WebSak. I opplæringen vektlegges viktigheten av dokumentasjon, journalføringsplikten, og offentlighetsprinsippet. Samtidig stiller revisjonen spørsmål ved hvorfor opplæring i systemet ikke er obligatorisk. Det kan i denne forbindelse vises til Fredrikstad kommune hvor tilgang til saksbehandlingssystemet krever et obligatorisk kurs. Fakta viser videre at den enkelte saksbehandler følges opp av sentralarkivet i WebSak gjennom kvalitetssikring av journalposter, oversendelse av restanselister, tilbud om deltagelse på kurs, «ryddedager» samt individuell opplæring ved behov. Til tross for opplæring og sentralarkivets individuelle oppfølgning foreligger det per juni 2013 356 purringer, og 500 dokumenter produsert før 2012 som ikke er journalført. Selv om en del av restansene kan tilskrives sentralarkivets manglende journalføring av dokumenter og saker, er det revisjonens vurdering at gjeldende opplæring og oppfølgning av saksbehandler ikke er tilstrekkelig til å sikre korrekt journalføring. Fakta viser at sentralarkivet i stor grad tilrettelegger for saksbehandler gjennom å gi individuell opplæring og service. Etter revisjonens vurdering har det derimot ikke blitt satt inn sterke nok virkemidler fra ledelsesnivå i forhold til å ansvarliggjøre saksbehandler. Det er revisjonens vurdering at dette kan være en medvirkende årsak til antall restanser. Revisjonen viser i denne forbindelse også til manglende dokumentasjon innenfor alle gjennomgåtte områder. I tillegg viser fakta at individuelle ryddelister sendt fra sentralarkivet ikke følges opp av leder eller

østfold kommunerevisjon iks

saksbehandler, samt at saksbehandlerne ikke følger gjeldende rutiner ved blant annet å unnlate å avskrive journalposter. Revisjonen stiller spørsmål om utøvelse av praksis gjenspeiler manglende kunnskap om bruk av WebSak som saksbehandlingsverktøy hos den enkelte, og viser i denne sammenheng til praksis vedrørende bruk av eget/felles område for lagring av dokumenter, bruk av X-notat i saksbehandlingen, samt at journalposter føres som egne saker. Kriteriene stiller videre krav til at arkiverte dokumenteter/ saker i WebSak innehar sakstittel og journalposter som beskriver innholdet så godt som mulig. Revisjonens gjennomgang avdekket i denne forbindelse omfattende svakheter vedrørende praksis. Vi viser i denne sammenheng til at tittel på prosjekt ikke stemmer overens med tittel i WebSak. Det foreligger videre ingen fast praksis vedrørende navn på saker ved innkjøpsavdelingen. Dette medfører at det ikke er mulig å få en samlet oversikt over alle innkjøpssaker. Sett i sammenheng med manglende ferdigstillelse av journalposter/saker samt at kommunen heller ikke har oversikt over eldre arkiv er det revisjonens vurdering at kommunens praksis er i strid med arkivloven og offentlighetsprinsippet. Dette medfører også en risiko for at innbyggernes rettigheter ikke ivaretas fullt ut. I henhold til arkivhåndboken vises det til at den enkelte innbygger skal være trygg på at det offentlige ikke driver selektiv dokumentasjon for å skjule egne mangler eller kritikkverdig virksomhet. I følge revisjonskriteriene stilles det krav om at arkivleder rapporterer til rådmann vedrørende feil og mangler, samt påser at disse blir rettet opp. Videre skal arkivleder være representert i utvalg som vedrører kommunens dokumentasjon og arkivvirksomhet. Arkivleder rapporterer til kommunalsjef, og melder avvik inn til samarbeidsforum. Utover dette er det ingen faste møtepunkter

mellom sentralarkivet og avdelingene, men arkivleder har deltatt på leder og nettverksmøter ved behov. Revisjonens gjennomgang av praksis viser at dette ikke er tilstrekkelig for å rette opp restanser, feil og mangler. Etter revisjonens vurdering bør arkivleder involveres i en slik grad at det arkivfaglige arbeidet følges opp. Fakta viser videre at det i noen tilfeller har vært skrevet avviksmeldinger på enkeltpersoner dersom det har blitt avdekket grove feil. Arkivleder mener at avviksmeldinger i større grad burde vært benyttet. Ved gjentatte brudd på journalføringsplikten er det også revisjonens vurdering at bruk av avviksmeldinger bør benyttes. I tillegg til å dokumentere svakheter vedrørende dokumenthåndtering, vil bruk av avviksmeldinger også ansvarliggjøre den enkelte leder/saksbehandler, samt kunne bidra til forbedringer på området. I henhold til kriteriene har arkivleder det overordnede ansvar for alle kommunens arkiv, noe som også innebærer å avgi uttalelser i saker som angår arkiv. Kriteriene stiller videre krav til at virksomhetsleder rapporterer til arkivleder om hvem som er arkivansvarlig, samt kontakter arkivet ved opprydding. Gjennomgangen viser mangler vedrørende den arkivfaglige oppfølgning. Revisjonen legger her til grunn fakta som viser at det ikke foreligger noen oversikt over innhold i klientarkiv. Praksisgjennomgangen viser videre at sentralarkivet ikke har blitt kontaktet i forbindelse med utarbeidelse av rutiner ved virksomhetene. Dette gjelder rutiner både vedrørende WebSak og fagsystem. Ved en av virksomhetene føres det heller ingen kontroll vedrørende uthenting av dokumenter fra det fysiske arkivet. Revisjonen finner det ikke tilfredsstillende at sentralarkivet ikke involveres i utarbeidelse av rutiner som omhandler journalføring og arkivering. Vi mener at dette innebærer en risiko for at rutinene som utarbeides ikke tilfredsstiller kravene til dokumenthåndtering. Videre viser fakta at det er manglende oversikt over hvem som er arkivansvarlig ved virksomhetene. Det er også gjennomført opprydding ved virksomheter uten at sentralarkivet er blitt involvert. Dette er i strid med kommunens egne rutiner.

østfold kommunerevisjon iks 22

5 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER

Revisjonen har avdekket mangler vedrørende system og praksis for dokumenthåndtering i Moss kommune. Revisjonen finner at kommunen ikke har etablert planer, rutiner og retningslinjer som ivaretar arkivansvaret fullt ut. Gjennomgang av praksis viser i stor grad manglende oppfølgning av det arkivfaglige arbeidet i virksomhetene. Rolvsøy, 4. september 2013 Lena Longva-Stavem (sign.) forvaltningsrevisor Lene Brudal (sign) forvaltningsrevisor På bakgrunn av dette anbefaler revisjonen at kommunen prioriterer det arkivfaglige arbeidet gjennom å:  vurdere innføring av obligatorisk opplæring i WebSak  etablere rutiner for å oppdatere sin arkivplan og sørge for at denne til enhver tid er oppdatert  se til at det etableres arkivfaglige rutiner på alle relevante områder  sørge for at det arkivfaglige arbeidet følges opp i praksis Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor

østfold kommunerevisjon iks 23

6 RÅDMANNENS KOMMENTARER

østfold kommunerevisjon iks 24

østfold kommunerevisjon iks 25

østfold kommunerevisjon iks 26

østfold kommunerevisjon iks 27

7 VEDLEGG

I Riksarkivarens 20 forord til

Arkivhåndboken

21 vises det til at det innenfor rammene av et demokratisk samfunn er et krav at det offentlige sørger for å ivareta et grunnleggende dokumentasjonsbehov. Det er i tillegg viktig at stat og kommune har ansvar for å dokumentere egen aktivitet. Dette er fordi alle samfunnsmedlemmer skal kjenne seg trygge på at det offentlige gjør det de skal. Man skal være trygg på at det offentlige ikke driver selektiv dokumentasjon for å skjule egne mangler eller kritikkverdig virksomhet. En demokratisk stat har også plikt til å dokumentere krav og rettigheter som den enkelte borger har overfor det offentlige. Plikt til dokumentasjon starter parallelt med at arkiv 22 blir skapt i forvaltningens mange institusjoner og organer.

Generelt

I arkivlova 23 § 1 vises det til formålet med loven:

”Føremålet med denne lova er å tryggja arkiv som har monaleg 24 kulturelt eller forskningsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at

20 Etter arkivlova og arkivforskriften har Riksarkivaren omfattende ansvar og myndighet overfor den offentlige forvaltning i arkivspørsmål (Arkiv.no - Arkivbegreper). 21

Arkivhåndboken

(2010) er skrevet av nåværende Riksarkivar Ivar Fonnes. Manuskriptet til denne boken er godkjent av Riksarkivaren i samråd med kulturdepartementet. Boken har derfor offisiell status når det gjelder tolkning av regelverk og forvaltningspolitiske vurderinger (Arkivhåndboken 2010:15). 22 Ordet arkiv kan ha flere betydninger, her benyttes begrepet arkiv i forbindelse med; 1. det fysiske stedet dokumenter blir oppbevart og 2. den organisatoriske enheten som har ansvaret for det (Arkiv.no -Arkivering). Arkiv.no henviser til arkivverkets offisielle nettside. Arkivverket er en underliggende virksomhet til Kulturdepartementet. 23 Lov av 4.desember.1992 nr.126 om arkiv. 24 ”Monaleg” betyr stor eller dugelig (uio.no ordbok).

østfold kommunerevisjon iks

desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida”.

Bestemmelsene i arkivlova gjelder for alle offentlige organer, og alle offentlige organer plikter å ha et arkiv jamfør arkivlova § 6. I arkivforskriften 25 § 1-1 vises det til at som offentlig organ regnes statlig, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller enhet. Formålet med arkivlova deles inn i to hoveddeler hvor

bevaring

står sentralt på det ene siden, og

dokumentasjonsverdi

av rettslig og forvaltningsmessig art på det andre.

Ansvar

I arkivforskriften § 1-1 andre ledd vises det til at: ”

Det overordna ansvaret for arkivarbeidet i eit offentleg organ tilligg den øvste leiinga i organet. I kommunar(..…) er arkivansvaret ein del av det overordna administrative ansvaret som er tillagt administrasjonssjefen 26 , jf. kommunelova § 23”.

Det overordnede ansvaret for arkivarbeidet innebærer at ledelsen

legger forholdene til rette

for at de krav som stilles til arkivarbeidet blir oppfylt. Ansvaret innebærer også at det blir

foretatt nødvendig oppfølgning

slik at man kan forsikre seg om at arkivarbeidet blir utført tilfredsstillende.

27 Selv om oppgaver knyttet til arkivet kan delegeres, er det rådmannen som står som den øverste ansvarlige for arkivarbeidet. Det overordnede arkivansvaret innebærer blant annet å ansette, eller oppnevne en 25 Forskrift av 11.desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiver. 26 Vanligvis benyttes tittelen ”Rådmann” som betegnelse på kommunenes øverste leder (Arkiv.no - Arkivbegreper). 27 Arkivhåndboken 2010:28.

kommunearkivar som har det daglige ansvaret for arkivarbeidet.

Organisering

Forskrift om offentlige arkiv kapittel II beskriver organiseringen og ordningen av et arkiv. Arkivforskriften § 2-1 viser til at:

”Arkivarbeidet i eit offentleg organ skal som hovudregel utførast av ei eiga eining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivansvarleg. Arkivtenesta skal vere felles for organet. Dersom ikkje særlege omsyn tilseier noko anna, skal ho vere underlagd den administrasjonseininga som har ansvaret for organets fellessaker”.

Ifølge arkivforskriftens § 2- 4 skal dagligarkivet være sentralisert såfremt dette er praktisk tjenlig. Det er fullt mulig å opprette delarkiver, altså selvstendige arkiver, som dekker virksomheten til bestemte deler av organet. Hver enhet skaper da sitt eget arkiv.

Kommunearkivarens oppgaver

Oppgavene varierer basert på organets størrelse, organisasjon og av hvilke fullmakter som er gitt når det gjelder personalansvar og økonomi. Det vises til noen sentrale oppgaver som normalt bør legges til arkivlederen:  utarbeidelse av planer for organets arkivarbeid i samråd med rådmann  iverksettelse av planer på grunnlag av de vedtak som er fattet  personalansvar for og ledelse av de ansatte i arkivtjenesten  sørge for tilstrekkelig faglig kompetanse i arkivtjenesten  medvirke til at alle arkivrelaterte systemer og rutiner utformes slik at 28 Arkivhåndboken 2010:90-91. 29 Arkivhåndboken 2010: 99

østfold kommunerevisjon iks

hensynet til arkivfunksjonene blir ivaretatt i tråd med regelverket  påse at de daglige aktiviteter og periodiske oppgaver utføres i tråd med gjeldende regelverk  holde oversikt over organets arkivmateriale, arkivorganisasjon, samt interne instrukser og eksternt regelverk  fortrinnsvis jevnlig rapportering til rådmann. Dette gjelder særlig forhold som krever tiltak for å imøtekomme regelverkets krav 30

Arkivplan

Arkivforskriften § 2-2 viser til at:

”Eit offentleg organ skal til kvar tid ha ein ajourført samleplan, ein arkivplan, som viser kva arkivet omfattar og korleis det er organisert. Arkivplanen skal også vise kva slags instruksar, reglar, planar m.v. som gjeld for arkivarbeidet”.

En arkivplan øker kvaliteten på arkivet. I tillegg øker en arkivplan tilliten til arkivtjenesten gjennom at ansvar og rutiner er godt dokumentert og lett tilgjengelige. Arkivplanen skal også inneholde arkivnøkler og oversikt over regler og instrukser som gjelder for arkivarbeidet. Arkivnøkler skal være med enten som et vedlegg, eller integrert i dokumentet. Følgende mal for arkivplan er laget av Riksarkivaren:  Innledning I innledningen bør det sies noe om hvilket internt mål som er satt i forhold til hensikten med arkivplanen. Innledningen skal også inneholde en beskrivelse av rutiner for regelmessig oppdatering og ajourføring av arkivplanen. Ajourføring av arkivplan må skje minst en gang i året slik at den er oppdatert i forhold til den virkelighet som skal beskrives. Gamle arkivplaner skal arkiveres. 30 Arkivhåndboken 2010: 93-94

 Egen organisasjon Dette punktet skal gi en oversikt over hvordan kommunen er bygget opp administrativt, hvilket hovedmål det har og hvordan det administrativt er plassert i forvaltningen. Det må også gis en kort, generell historisk oversikt om opprettelse, omorganiseringer, og eventuelle forløpere.   Lover og bestemmelser Her vises det en oversikt over hvilke lover og forskrifter som regulerer arkivarbeidet i organet, eller som har betydning for det. Under dette punktet skal det også gis en oversikt over egne interne bestemmelser og instrukser for arkivarbeid.  Sikkerhet Dette punktet skal beskrive rutiner og tiltak som er iverksatt for å ivareta dokumentsikring og datasikkerhet. Organisering og behandling av arkiv Dersom organet har flere arkiv må opplysningene i dette punktet, med underpunkter, oppgis for hvert arkiv. Det skal være en oversikt over hvilke journaler og journalsystemer som har vært, eller blir benyttet. Det skal også være en oversikt over hvilke arkivnøkler som har vært eller blir benyttet. Arkivnøklene skal dessuten legges ved arkivplanen som vedlegg. I tillegg skal det under dette punktet gis en oversikt over andre registreringssystem som har, eller blir benyttet. Når det blir laget en arkivoversikt skal den også beskrive de deler av arkivet som arkivleder ikke har daglig tilsyn med som for eksempel personalarkiv, elektroniske registre og databaser, fotosamlinger m.m. Bestandsoversikten kan ha følgende innhold: o Dagligarkivet o Bortsettingsarkivet

østfold kommunerevisjon iks

o Avlevert arkiv, hvor avleveringslister 31 legges ved arkivplanen som vedlegg o Overført arkiv som viser til en oversikt over arkivdeler som man enten har fått overført fra andre organer, eller som er overført til andre o Kasserte eller tapte arkiver. Her skal det være en oversikt over ødelagt eller forsvunnet arkivmateriale. Oversikten skal også inneholde en oversikt over materiale som er kassert etter godkjente kassasjonsregler o Teknisk dokumentasjon for elektronisk lagrede arkiver o Vedlegg til arkivplanen

Elektronisk arkiv

Fra og med 1. oktober 2002 er det bestemt gjennom arkivforskriften § 2-9, at journalføring av elektroniske saksdokumenter som hovedregel skal skje i et system som følger kravene i NOARK standarden og er godkjent av Riksarkivaren.

32 Bestemmelsene i Riksarkivarens forskrift Kapittel IX som omhandler elektronisk arkiv gjelder alle offentlige organ som omfattes av arkivforskriften, jamfør § 1-1.

Bestemmelsene omfatter saksdokumenter som lagres på medier og elektroniske systemer som dokumentene er knyttet til. Det inkluderer journal -og arkivsystem, saksbehandlingssystemer og spesialiserte fagsystemer. Systemet skal styre all 31 Avlevering betyr at et avsluttet arkiv, eller deler av et arkiv, overføres til et arkivdepot (www. arkivverket.no).

32 NOARK er en forkortelse for Norsk arkivstandard. NOARK ble utarbeidet som en kravspesifikasjon for elektroniske journalsystemer i statsforvaltningen i 1984 av Statens rasjonaliseringsdirektorat (Statskonsult) i samarbeid med Riksarkivaren, og den etablerte seg raskt som de facto standard (www.arkivverket.no).

arkivering av og tilgang til saksdokumentene. I henhold til Riksarkivarens forskrift kapittel IX § 3-2 skal det være utarbeidet en instruks for organet som beskriver oppbygging og bruk av det elektroniske systemet. Instruksen skal spesifisere følgende for NOARK-baserte systemer: 1) hvilke kategorier av saker og saksdokumenter som skal arkiveres elektronisk og hvilke som skal arkiveres på papir Riksarkivarens forskrift IX § 3-1 viser til at det kan registreres en blanding av elektroniske dokumenter og dokumenter i papirform under følgende forutsetninger: o alle journalførte dokumenter innenfor samme sak lagres enten elektronisk eller på papir, visse unntak for vedlegg jf. NOARK o elektroniske og papirbaserte saker arkiveres i hver sin arkivdel Dersom det forekommer en blanding av elektroniske og papirdokumenter innenfor samme sak må hele saken arkiveres og avleveres samlet på papir. De elektroniske dokumentene regnes da som arbeidskopier. Dersom det praktiseres saksdeling slik NOARK-standarden definerer, kan man arkivere saksdeler elektronisk selv om saken for øvrig er på papir. Det forutsetter at saksdelene arkiveres i egne arkivdeler som bare har elektronisk materiale. All blanding av papirbasert og elektronisk arkivering skal være godt dokumentert i arkivplanen. 2) hvilket arkivformat som skal brukes

østfold kommunerevisjon iks

3) hvilke dokumenter som skal autentiseres med digital signatur 4) retningslinjer for verifisering av innkomne dokumenter som skal skannes før den originale papirversjonen kasseres 33 5) retningslinjer for kassasjon 6) plan for periodisering og vedlikehold av det elektroniske materialet inntil levering til arkivdepot Riksarkivarens forskrift kapittel IX § 3-3 viser til at det skal være etablert et apparat og retningslinjer for å administrere og ajourholde brukerrettigheter til det elektroniske systemet før det tas i bruk. Det skal også utarbeides instruks som beskriver ansvarsforhold og rutiner som er relevante for bruk av systemet, herunder: 1) ansvar for tildeling og ajourhold av brukerrettigheter til registrerings -og arkiveringsfunksjoner 2) hvilke spesifikke registrerings- og arkiveringsrettigheter som tildeles ledere og saksbehandlere 3) ansvarsforhold og prosedyrer for registrering og arkivering av saksdokumenter som sendes og mottas som e-post 4) ansvarsforhold og prosedyrer for konvertering av saksdokumenter til arkivformat, herunder tidspunkt for konvertering 5) operatøransvar, arbeidsprosedyre og rutiner for kvalitetssikring ved skanning av innkomne papirdokumenter 6) ansvar og rutiner for kvalitetssikring av registreringen og den elektroniske arkiveringen 33 Kassasjon innebærer at dokumenter tas ut av arkivet og tilintetgjøres (Arkivhåndboken 2010:431).

7) dersom digital signatur anvendes: regler og rutineopplegg for bruken 8) rutiner som definerer opplegg og ansvar for: - - - fordeling av dokumenter, retting av registrerte journal- og arkivopplysninger, avskrivning av ferdigstilte dokumenter, - - vurdering av spørsmål vedrørende offentlighet, registrering av unntak for offentlighet og hjemmel for dette. 9) nødprosedyrer for registrering og arkivering til bruk dersom systemet er ute av drift. For systemer som ikke følger NOARK- standard skal instruksen oppfylle kravene så langt de er relevante.

Journalføring

Arkivmaterialet skal fungere som intern hukommelse og dokumentasjonskilde for det enkelte forvaltningsorgan. Informasjonen som er arkivert må være tilgjengelig, og er en forutsetning for tilfredsstillende saksbehandling. Dette er blant annet fordi forvaltningen skal stå til ansvar for sine handlinger overfor samfunnet forøvrig. Offentlige organ har en uttrykkelig plikt til å føre journal. Dette går frem av arkivforskriften § 2-6 første ledd:

” Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon”.

Journal, eller postliste viser til en kronologisk oversikt over innkommende og utgående brev. Journalføringen er den

østfold kommunerevisjon iks

systematiske og fortløpende registreringen av opplysninger i en journal. På arkivverkets nettsider vises det til at viktigheten av journalføring også bør sees i sammenheng med kontroll over egen korrespondanse. Det påpekes videre at journalføring handler om ryddighet i forhold til håndtering, oppbevaring og gjenfinning av dokumenter. Journalen blir også beskrevet som et instrument for kontroll av saker; hvordan disse blir fulgt opp, behandlet og arkivert.

34 Det er tre kriterier som må være oppfylt for at et dokument skal være journalføringspliktig:    dokumentet må være et saksdokument dokumentet må være kommet inn- eller sendt ut fra organet dokumentet må være gjenstand for saksbehandling og ha verdi som dokumentasjon I arkivforskriften § 2-7 vises det til at innføringen i journalen skal skje på en måte som muliggjør identifisering av dokumentet. Journalføringen skal også ivareta hensynet til taushetsplikt og taushetsbelagte opplysninger. I tillegg blir det gitt spesifikke krav til hva et offentlig organ sin journal eller postliste skal inneholde: a) journalføringsdato, b) saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journaler), c) avsender og/ eller mottaker, d) opplysninger om sak, innhold eller emne, e) datering på dokumentet. I tillegg skal journalen inneholde arkivkode (etter arkivnøkkelen), ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte. 34 Arkiv.no- Journalføring

Arkivforskriften § 2-7 andre ledd viser til at dersom det ikke er mulig å registrere et dokument uten å røpe opplysninger som er underlagt taushetsplikten, eller som offentligheten ikke kan kreve, skal det benyttes nøytrale kjennetegn og overstrykninger på den kopien, eller utskrift av journalen som det kan kreves innsyn i. Fullstendig utstrykning kan bare benyttes dersom det er nødvendig for ikke å røpe opplysninger som er underlagt lovpålagt taushetsplikt Hvorvidt kommunikasjonen er arkivverdig baserer seg på tolkningen av dokument- og arkivbegrepet i arkivlova sammenholdt med arkivforskriftens bestemmelser om arkivbegrensning, jamfør § 3-18 første ledd. Det er naturlig at det oppstår spørsmål om i hvilken grad, og på hvilken måte, kommunikasjon via tekstmelding, MMS, chat og facebook skal arkiveres og journalføres.

35 Når det gjelder tidspunkt for journalføring finnes det ingen bestemmelser som uttrykkelig regulerer dette. Det vises derimot til at dersom innsynsretten etter offentleglova skal kunne bli ivaretatt må offentlig journal til enhver tid være à jour. Dette innebærer at journalføring må skje daglig. Videre står det å lese på arkivverkets nettsider:

”I Stortingsmelding nr. 32 (1997-98) ”Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen”, har Justis- og politidepartementet gått inn på gjeldende rett om offentleglova og journalføring. I punkt 5.3.2.4 står det om tidspunktet for journalføring - se sitat i neste avsnitt. "Arkivinstruksen har ikke bestemmelser som uttrykkelig regulerer tidspunktet for når journalføring skal finne sted. I og med at journalen er hovedredskapet forvaltningen har til å holde orden i og kontroll med sine saker og

35 Akriv.no- Journalføring og arkivering av spesielle dokumenttyper.

østfold kommunerevisjon iks

saksavviklingen, må det imidlertid antas at journalføringen skal skje fortløpende. Også hensynet til offentlighetsprinsippet tilsier dette. I en uttalelse inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding 1995 s 84 (sak 94-2149) heter det: «Sett ut fra de hensyn offentleglova skal ivareta, er det åpenbart at normalkravet må være at journalføringen skjer fortløpende. Det er knyttet en vesentlig offentlig interesse til det å følge behandlingen av sakene, mens de behandles. Bare dersom offentligheten fortløpende blir orientert om forvaltningens arbeid - selvsagt med de begrensninger som følger av offentleglova selv - vil offentligheten ha muligheter for å føre en debatt om og ha innflytelse på forvaltningens arbeid.» Uttalelsen gjelder forvaltningsorganets eksterne korrespondanse, og kan ikke legges til grunn i forhold til organinterne dokumenter." 36 .

Arkivansvar for underliggende organer

Når det gjelder arkivansvar overfor underliggende organer kommer det ikke tydelig frem i arkivforskriftens § 1-1 tredje ledd hva dette innebærer i praksis:

”Eit offentleg organ har ansvaret for at underliggjande 37 organ får nødvendige rettleiingar, råd og instruksar for arkivarbeidet i samsvar med føresegner gitt i eller i medhald av arkivlo

a. Organet har det overordna arkivansvaret for offentlege utval som organet har nedsett”.

Arkivhåndboken 38 viser til at ulike skriftlige veiledere og instrukser anbefaler at følgende tre elementer vektlegges:  skriftlig materiale av betydning for arkivarbeid bør formidles til underliggende organer. Eventuelt at arkivleder forsikrer seg om at det underliggende organ har mottatt materialet på en annen måte 36 Arkiv.no- Tidspunkt for journalføring. 37 Underliggende organ blir her forstått som blant annet skole jf. Arkivhåndboken 2010:100 38 Arkivhåndboken 2010:95

 det bør vurderes om instrukser og veiledninger som utarbeides for kommunen selv bør videreformidles, eventuelt i modifisert form  spørsmål fra underliggende organ bør formidles til andre kompetente instanser dersom organet selv ikke kan gi svar

østfold kommunerevisjon iks 34

Dokumenthåndtering – Moss kommune

Transcript Dokumenthåndtering – Moss kommune

Dokumenthåndtering

Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport

Rolvsøy 4. september 2013

INNHOLDSFORTEGNELSE

1 SAMMENDRAG

2 INNLEDNING 2.1

Bakgrunn

2.2

Problemstilling og avgrensing

2.3

Metode og gjennomføring

2.4

Revisjonskriterier

3 SYSTEM FOR DOKUMENTHÅNDTERING

3.1

Revisjonskriterier

3.2

Fakta

3.3

Vurderinger

4 DOKUMENTHÅNDTERING I PRAKSIS

4.1

Revisjonskriterier

4.2

Fakta

4.3

Vurderinger

5 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER

6 RÅDMANNENS KOMMENTARER

7 VEDLEGG

Directory