Transcript 행정학개론 김재연
정책과정 21215020.21215033 김재연.류경현 목차 정책과정 제1절 제2절 제3절 제4절 정책형성 정책결정과 정책결정모형 정책집행 정책평가 및 변동 정책과정 정책과정이란 정책문제의 인지로부터 정책목표의 성정과 대안의 분선, 결정.합 법화.집행.평가의 과정을 거쳐 정책이 종결되기까지의 과정을 말한다. 이러한 정책과정은 정치적 성격을 띠고 역동성을 지닌다. 정책의제 설정 정책결정 정책집행 정책평가 <정책과정단계> 정책변동 정책종결 제1절 정책형성 • • 1. 정책형성의 의의 -정책형성은 정책을 만들어 내는 과정으로 정책목표를 성정하고 정책대안 을 개발.선택하는 일련의 과정을 말한다. 정책형성의과정 1. 정책문제와 국민욕구의 파악단계 - 정책문제와 국민들이 바라는 욕구가 무엇인가 팍악함으로써 정책형성 작업이 시작된 다 2.목표설정단계 - 정부의 활동에는 그 지향점, 즉 목표가있다. 3. 정책대안의 수립 및 분석단계 - 목표를 달성하기 위해 정책대안을 찾아내고 이들 정책대안들의 각각의장.단점, 제약 요인, 실현 가능성을 비교해보는 것이다. 4. 최적대안의 선택단계 -대안들에 대한 각각의 분석결과를 놓고 결정권자가 최종 결정을 하는 단계로 정책형성 의 마지막 단계이다 2.정책의제의 설정 정책의제설정이란 사회문제를 공식적인 정책의제로 채택하는 일련의 과정이다. 1.정책의제의 특징 1)참여하는 집단의 이해관계나 주관이 개입되어 고도의 복잡성과 다양성을 띤다. 2)결정자의 주관적 판단에 의해 채택되기 때문에 자의적 또는 주관적으로 인지되 는 경우가 많다 3)정책과정 중 많은 걸등이 순바되는 정치저거 갈등이다 3.정책의제의 과정에 따른 유형 • Cobb(콥)과 Elder(엘더)의 모형 • 콥과 엘더는 정책의제 채택과정을 사회문제.사회적 이슈 공중의제, 정책의제로 설명하였다. 사회문제 사회적 이슈 공중의제 <정책의제 채택과정> 정책의제 1.사회문제-콥과 엘더는 정책의제 채택과정의 첫 상태를 사회의 많은 구성원들이 느끼는 문제,즉 사회문제라고 정의하였다. 2.사회적 이슈-문제에 대한 정의와 해결방안에 관하여 사회적 의견이 일치하지 않는 사회적문제로서 집단들 간에 논쟁의 대상이 되어 있는 사회 문제가 여기 해당된다. 3.공중의제-체제적 의제.토의의제.환경의제라고도 불리는 것으로 일반 대중이 정부가 해결방안을 강구해야 한다고 공감하는 문제 4.정책의제-제도적의제,행동의제,공식의제라고도 불리는 것으로 공식적 권한을 가진 정부가 신중하게 적극적으로 검토하기로 결정한 문제 4.주요진단에 따른 유형 Cobb(콥)과Ross(로스)의 모형 콥과 로스는 주도집단에 따라 다르게 나타난다고 주장하였다. 외부주도형 동원형 내부접근형 1)외부주도형 • 외부주도형은 외부 사람들의 주도에 의해 정책문제의 정부 귀속화가 이루어지는 정책의제설정이다. 즉 외부주도형은 이익짐단에서 발달하고 정부가 외부의 요구에 민감하게 반응하는 다원화되고 민주화된 선진국에서 나타나는 유형이다. 사회문제 사회적 이슈 공중의제 정부의제 2)동원형 동원형은 정책담당자들에 의해 정책의제가 형성되는 정책의제설정이다. 즉 외부주도 형과는 정반대로 정부 내의 정책결정자들이 주도하여 정책의제를 채택하는 경우이다 사회문제 정부의제 공중의제 3)내부접근형 내부접근형은 동원형처럼 정책담당자에 의해 자발적으로 정책의 제화가 진 행된것으로 내부주도형이라고도 불린다 사회문제 정부의제 5.의제설정에 영향에 미치는 요인 의제설정에 영향을 미치는 요인들은 정책문제의 성격, 관계집단의 성격, 관계집단의 크 기 및 응집력,정치상황 등이 존재한다 1) 정책문제의 성격 정책문제의 성격은 의제설정에 영향을 미치는데 사회적 유의성,기간의 적절성 등 특징을 지닌 때 정책의제 설정 가능성이 높아진다. 첫째. 사회적 유의성이다. 정책의제설정은 문제로 인한 피해자의 숫자가 많거나 피해의 강도가 크거나.피해의 사회적 의미가 중대할수록 채택될 가능성이 높다. 둘째. 기간의 적절성. 정책의제 설정에 있어서 사회문제가 오랫동안 누적되어 온 것일수 록, 장기적으로 고통을 주면 줄수록 채택될 가능성이 높다 셋째. 문제가 단순하고 기술적으로 이해하기 쉬울수록 정책의제로 설정될 가능성이 높다. 넷째. 문제가 구제적일수록 채택될 가능성이 높다. 다섯째. 관련 집단들에 의해 예민하게 쟁점화 될 것일수록 채택될 가능성이 높다. 여섯째. 선례가 있는 문제일수록 의제설정으로 채택될 가능성이 높다. 2)관계집단의 크기 및 응집력 정책의제의 설정은 관계집단의 크기가 클수록, 응집력이 강할수록 정부의제화 되기 쉽다. 이러한 관계집단은 확인집단,관심집단,관심대중,일반대중으로 구분할수 있다. 첫째.확인집단-확인집단은 동일집단이라고도 하는데,이슈제기집단과 강한 유대감을 느 끼고 자기들의 이해가 이슈제기집단의 이해와 일치한다고 생각하는 집단이다 둘째.관심집단-관심집단은 주의집단이라고도 하는데,특정 문제가 자기들의 이해관계와 밀접한 관계가 있는 집단을 말한다. 셋째.관심대중-관심대중은 주의공중이라고 하는데,공중문제를 잘 알고 관심이 있는 계층 의 사람들로 여론지지층이 여기에 해당한다. 넷째.일반대중-일반대중은 비활동적이며, 문제에 대한 관심이 적고 지식이 부조한 사람 을 말한다. 제2절 정책결정과 정책결정모형 1.정책결정의 정의와 특징 1)정책결정의 정의 정책결정은 정책이 추구하는 미래의 바람직한 상태 즉 목표상태를 결정할 뿐만 아니라, 정책목표달성의 수단으로서의 정책대안을 개발.분석.채택하는 일련의 과적을 말한다. 정책문제 의정의 정책목표 설정 정책대안 탐색개발 청책대안 결과예측 정책대안 비교평가 <정책결정의 과정> 2)정책결정의 특징 1.공공성.정치성 규범성과 복잡성을 띠는 동태적 과정이다 2.공식적.비공식적 성격을 가진 하위구조가 관련되는 다원적 과정이다 3.공익을 추구하며,불확실한 미래를 예측하고 행동대안을 탐색한다. 4.의사결정의 한 형태로서 가능한 최선의 수단을 선택하는 과정이다. 최적대안 선택 2.정책결정의 과정 1)정책문제의 정의단계 (1)정책문제의 의의 정책문제의 정의란 정책문제의 구성요소,원인 또는 결과 등의 내용을 규정하여’무엇이 문제인지’를 밝히는 것을 말한다. 여기에서 말하는 정책문제는 바람직하지 못한 상황. 바람직한 상태와 현재 상태와의 차 이. 차이 중 극복 가능한 차이. 극복 가능한 차이 중 개선을 위한 기회가 가미된 것,을 말한다 (2) 정책문제의의 관점 ① 객관론적 관점- 객관론적 정책문제를 문제시되는 상황 그 자체로서 경험할 수 있는 객관적 실체라고 보는 입장이다. ②주관론적 관점-주관론적 관점은 문제의 주관성을 강조하는 관점이다. 즉 모든 사람에 게 같은 모습으로 나타나는 것이 아니 라사람에 따라 다르게 나타난다고 주장한다. (3)정책문제의 특징 1.상호 의존성 한 분야에서 발생되는 정책문제가 종종 다른 분야의 정책문제에 영향을 미치고, 또 영 향을 받는다. ex) 석유가격 인상은 택시요금 인상의 요인이 되며, 결국은 국민경제의 척도라 할수 있 는 물가에 직접 영향을 미친다. 2. 주관성 정책문제는 조건 또는 상황에 따라 정의되고 해석되는 과정으로 문제상황은 객관적일 수 있지만 정의된 문제는 매우 주관적이다. 즉 정책 담당자의 입장에따라서 정책문제 의 성격이 달라진다. 3. 인공성 정책문제는 사회적으로 정의되는 것으로 조건이나 상황으로부터 인가이 창조해낸 인 간물이다. 4. 역동성 사회환경은 계속 변화하고 정책의 양태도 수시로 변화한다. 5. 중요성 및 심각성 정책문제는 그 피해의 정도가 심각하고 다른 문제에 파급성이 크다는 특징을 지니고 있다. 6. 차별적 이해관계성 정책문제는 여러 집단에 동일한 문제로 영향을 미칠 때 어떤 집단에는 더 큰 이익 또는 손해를 배분하지만, 어떤 집단에는 더 작은 이익 또는 손해를 배 분하는 차별적 이해관계성을 지닌다. 7.정치성 정책문제는 문제인지 자체의 주관적 성격에 따라 문제의 정의가 달라지고, 문 제를 어떻게 정의하느냐에 따라 정책의 목표 설정이나 문제해결방식이 달 라진다. (4)정책문제의 분석과정 ①예비분석 예비분석은 문제분석의 효용성을 평가하고 문제분석을 좀더 효율적으로 하 기 위해서 실행되는 분석이다.하지만 정책문제를 정밀하게 분석하기 위해 서는 많은 노력과 시간 및 비용이 투입되어야 하는 한계를 지닌다. ②본분석 예비분석을 통해 정하여진 정책 문제를 분류 및 여과하여 개벽적으로 분석 하는 것을 말한다.즉 본분석은 정책결정자나 문제 관련 집단들이 추구하는 가치 또는 문제의 원인과 결과. 문제와 관련된 집단과 문제의 변화 가능성 을 분석한다. (5) 정책문제의 분석 방법 1.계층분석 원인들을 여러차원으로 구분하여 세밀하게 분석함으로써 문제를 방생시킨 근 본적인 원인을 파악하고,문제의 해결방안을 모색할수 있다. 2.유추분석 문제해결을 위해서 과거에 유사한 문제의 이해를 통해 현재의 문제해결을 얻 고자 한다. 3.가정분석 문제 상황의 인식을 둘러싼 여러 대립적인 가정들을 드러내고 이를 창조적으 로 통합하는 것을 목표로 하는 분석방법이다. 4.분류분석 문제시되는 상황을 정의하고 분류하기 위해 사용되는 개념들을 명확히 하는 분석이다 5.주관적 또는 직관적 방법 개인의 통찰력과 창의력 및 직관적 판단에 의해 문제를 분석하는 개인적인 분 석과 회의방법이나 집단자유토론 그리고 정책델파이 등의 집단적 분석이 있다. 2)정책목표의 성정 단계 (1) 정책목표의 의의 정책목표란 사전적 의미로 정책을 통해 달성하려는 미래의 바람직 한 상태를 말하는 것으로, 정책목표는 정책수단 선택의 기준이 되고 정책집행과정에서 의사결정의 지침으로 기능하며,정책평 가의 기준이된다. (2)정책목표의 기능 1.정책목표는 다양한 정책수단 중에서 최선의 것을 선택하는 기준 으로 이용된다 2.정책목표는 정책집행과정에서 무수히 나타나는 일련의 결정들의 지침으로서의 역할을 한다 3.정책목표는 정책집행 후에 그 정책의 성과를 평가하는 정책평가 의 기준이 된다. (3)정책목표의 유형 1.사회적 목표-사회적 목표는 사회가 요구하는 것으로,에치오니가 말하는 경제적 목표, 질서목표,문화적 목표 등이 여기에 해당된다. 이러한 사회적 목표의 준거집단은 주로 사회 전체이다. 2.산출목표-산출목표는 소비자들의 선호나 요구를 충족시켜주는 것을 말한다.산출목표의 준거집단은 주로 고객이다. 3.체제목표-체제목표는 최고관리자가 관심을 가지는 조직의 유지,생존,적응 및 성장이 여 기에 해당된다. 체제목표의 준거집단은 주로 최고관리자이다. 4.생산목표-생산목표는 투자자가 원하는 것을 조직목표로 한다.생산목표의 준거집단은 주로 투자자이다. 5.파생적 목표-파생적 목표는 조직이 본래에 추구하던 목표 이외의 다른 목표를 추구하 는 경우를 말한다. (4)정책목표의 구체화 정책목표는 정책 과정에서 판단의 기준 또는 행동의 지침으로서의 기능을 수행하기 위 해서 가능한 한 구체적이고 명확하게 설정되어야 한다..즉 달성해야 할 목표가 무엇 인지를 분명하게 하지 않으면 목표를 달성하기 위한 수단을 찾기란 더욱 어려워진다. (5) 정보의 모집.분석 정책목표가 정해지면 정책결정에 필요한 정보를 모집.분석하는 일련의 행동이 필요한 데, 이때 MIS(경영정보체제)가 적용된다. 정보처리단계 MIS(경영정보체제) PMIS(행정정보체제) 자료처리단계 능동적 자료 채취 수동적 자료 채취 해석단계 합리모형.알고리즘에 의 한 대안탐색 과정 중심 만족모형,휴리스틱에 의한 대 안탐색 내용 중심 목표의 구체성.명확성 목표설정단계 계량화 장기적인 계획기간 설정 목표의 추상성.불명료성,계량 화 및 기억화의 곤란 계획기간의 단기적 성향 평가단계와 평가기준 명확한 평가 가능 경제성과 능률성(기준) 여론에 의한 평가와 그 유동 성.경제적 합리성+민주성 형평(기준) 3)정책대안의 탐색단계 (1)정책대안 탐색의 의의 정책대안을 탐색하는 것이란 정책대안들을 탐색하는 것과 창출하는 것을 모두 포함하 는 것이다. 즉 정책목표의 설정 이후에 이를 잘 달성할 것으로 예상되는 정책수단들 을 개발하고 탐색하는 과정을 말한다. (2)정책대안의 의의 정책대안이란 정책결정자들이 정책문제의 해결과 정책목표의 달성을 위해 채택 가능 한 여러 가지 수단들을 지칭하는 것이다. (3)정책대안의 탐색 및 개발방법 바람직한 정책대안을 선택하기 위해서는 우선 다양한 정책대안을 광범위하게 탐색하고 개발해야 한다. 대면적 토론법 집단자유 토론법 기술식 집단 자유토론법 정책델파이 ①대면적 토론법 대면적 토론법은 한 사람의 지혜보다는 여러 사람의 지혜가 더 다양하며 정확 하고 합리 적일 것이라는 원칙에 입각하여 다수의 사람들이 대면적으로 상 호 의견을 교환함으로써 다양하고 창의적인 의견을 제시하는 주관적 판단 기법이다. ②집단자유토론법 집단자유토론법은 기발하고 다양한 아이디어를 자유롭게 제안할 수 있도록 함 으로써 가능한 많은 아이디어를 얻기 위해 활용되는 방법이다. ③기술식 집단 자유토론법 기술식 집단자유토론법은 앞서 말한 집단자유토론법과 매우 유사한 방법이다. 그러나 이 방법은 아이디어를 제시하거나 토론이 끝난 후에 제시된 아이디 어를 점수로 평가할 때 구두로 하는 것이 아니라 종이로 한다는 점에서 집 단자유토론법과 차이가 있다 ④정책델파이 정책델파이는 델파이 방법의 기본논리를 이용하여 정책문제의 해결을 위한 정 책대안을 개발하기 위한 방법이다. 4)정책대안의 결과 예측 단계 (1) 정책대안의 결과 예측의 의의 정책대안의 결과 예측이란 정책대안이 실현되었을 경우에 나타나게 될 결과들을 미리 예측해 보는 것을 말한다. 이러한 정책대한의 예측이 대상으로 하는 미래는 세가지 형태가 있다. 첫째, 가능한 미래 또는 잠재적 미래이다.가능한 미래 또는 잠재적 미래는 실제로 발생하 게 될 미래의 상태가 아니라 단순히 발생 가능한 또는 나타날 수도 있는 미래의 상 태를 말한다. 둘째, 개연적 매래또는 활률적 미래이다. 이는 정책활동을 통해 방향전환을 시도하지 않 는다면 자연이나 사회의 인과관계에 따라 자연스럽게 나타나게 될 가능성이 큰 미 래 상태를 말한다 셋째, 규범적 미래 또는 바람직한 미래이다. 이는 정책분석가가 바람직하다고 여기는 미 래의 상태,그렇게 나타나기를 기대하는 미래를 말한다. (2)정책대안의 결과 예측의 방법 정책대안의 결과를 예측하는 방법에는 경향치의 투사와 이론적 가정 그리고 주 관적 판단이 있다. 경향치의 투사 시계열분석 선형경향 추정방 법 이론적 가정 모형 < 모의분석 회귀분석 주관적 판단 역사적유추 미래예측 델파이 교차영향분석 ①경향치의 투사 경향치의 투사는 귀납적 논리에 기초를 두고 있어서. 특정한 관찰 결과로부터 일반적인 결론이나 주장을 이끌어낸다.이러한 경향치의 투사에 활용되는 방법으로 시계열분석 과 선형경향추정방법이 있따. ㄱ.시계열분석 시계열분석이란 시간을 독립변수로 하여 과거로부터 현재에 이르는 변화를 분석함으 로써 미래를 예측하는 통태적인 분석 방법이다. ㄴ.선형경향추정방법 선형경향추정방법은 성현회귀방법을 이용하여 시계열의 관측치를 기초로 미래 상태의 정확한 추정치를 수학적으로 얻는 절차이다. ②이론적 가정 이론적 가정은 대개 변수와 변수사이의 인과관계를 기초로 연역적 논리과정을 통해 예 측한다. 이론적 가정의 미래예측방법으로는 모형,모의분석법,회귀분석 등이 있다. ㄱ.모형 모형은 현실에서 분석에 필요하고도 중요한 측면만을 선별하여 단순화시킨 것으로 어 떤 적극적인 정책을 추진하지 않고 현재의 추세가 지속될 경우에 나타날상황을 예측 할 수 있다. ㄴ.모의분석 모의분석법은 비교적 적은 비용으로 정책대안의 실현으로 인해 어떠한 변화가 일어나는 가 하는 것을 알아낼 수 있다. ㄷ.회귀분석 회귀분석은 경제 분야의 변인들 간의 관계를 분석하여 수리모형을 개발하고 종속변인의 미래예측치를 산출하는 데 많이 사용된다. ③주관적 판단 주관적 판단은 주로 내적 통찰력에 의해 정책대안의 결과를 예측하는 것이다. 주관적 판 단의 예로는 역사적 유추법,미래예측 델파이,교차영향분석 등이 있다. ㄱ.역사적 유추법 역사적 유추법은 예측하고자 하는 대상과 유사한 과거의 사례를 비교 및 분석하여 미래 를 예측하는 방법이다. ㄴ.매래예측 델파이 미래예측 델파이는 전문가들로부터 미래의 사건들에 대한 계면된 판단을 체계적으로 얻 어 내고 교환하며 개발하는 직관적 예방 방법이다. ㄷ.교차영향분석 교차영향분석은 정책문제와 선행사건의 발생 여부에 따라 특정 사건의 발생 가능성을 주 관적 판단에 입각해서 예측하는 방법이다. 5)정책대안의 비교 및 평가단계 (1)정책대안의 비교 및 평가의 의의 정책대안의 비교 및 평가란 정책결과를 예측한 후에 대안의 선택기준을 명확히 하고 이를 기준으로 비교 및 평가하는 단계를 말한다. 즉 대안들 간의 우선 순위를 정하는 단계이다. (2)정책 대안의 비교 및 평가의 기준 정책대안을 비교 및 평가하는 기준은 정책대안의 당위성,실현성,능률성 이상의 3가지 측면에서 살펴볼수 있다 ①당위성 차원의 비교 및 평가 첫째. 바람직한 정책대안은 인간의 존엄성을 구현해야 한다. 둘째.인간의 존엄성은 인가의 기본적 권리가 보장받을 수 있을 때 확보될수 있다. 셋째. 바람직한 정책대안은 형평성의 기준을 축족시킬수 있다. ②실현성 차원의 비교 및 평가 실현성 차원의 비교 및 평가는 정책 대안이 실제로 채택되고 그 내용이 집행 될 가능성을 말한다. 첫째.기술적 실현 가능성 -기술적 실현 가능성은 현재 이용 가능한 기술로 그 실현이 가능한 정 도를 말한다 둘째.재정적 또는 경제적 -재정적 또는 경제적 실현 가능성은 정책대안의 집행을 위해서 필요한 재원의 확보가 가능한지의 여부이다. 셋째. 행정적 실현 가능성 - 행정적 실현 가능성은 정책대안의 집행을 위하여 필요한 집행 조직 집행요원 및 전문 인력 등의 이용 가능성을 의미한다. 넷째. 법적 실현 가능성 -법적 실현 가능성은 정책 대안이나 정책의 내용이 다른 법률의 내용과 모순되지 않을 가능성을 말한다 다섯째.정치적 실현 가능성 -정치적 실현 가능성은 정치체제에 의하여 정책대안이 채택되고 이것 이 집행될 가능성을 말한다. ③능률성 차원의 비교 및 평가 능률성 차원의 비교 및 평가는 효과성과 능률성을 통해 설명할 수 있다. -효과성이란 일반적으로 목표 달성도를 말한다. -능률성이란 투입과 산출 간의 비율을 나타내는 것으로 투입과 산출의 계량화 를 정제로 정의된다. 6)최적대안의 선택단계 정책의 최적대안의 선택단계는 수많은 정책대안이 탐색 및 검토되고 이를 집행 할 경우에 나타나는 결과를 예측하는 과정을 지나 비교 및 평가하는 기준까 지 정해진 상태에서 실행되는 단계이다. 3. 정책결정모형의 의의 정책결정 모형이란 정책분석을 위한 개념적 모형으로 구형한 것으로 다음과 같은 점들에 중점을 두고 있다. ① 공공정책에 대한 우리의 사고를 단순화하고 체계화 한다. ② 정책문제의 중요 문제들을 확인한다. ③ 정치적 핵심 양상에 초점을 맞추므로 서로간의 의사전달을 돕는다. ④ 공공정책에 대한 설명과 그 결과를 예측한다. ⑤ 공공정책에 대한 설명과 그 결과를 예측한다 4. 정책결정모형의 유형 ① 합리모형 합리모형은 의사결정이 인간의 이성과 합리성에 근거하여 합리적으로 이루어 진다고 가정하는 이론이다. 즉 의사결정자는 문제와 관련된 모든 대안에 대 한 고려를 할 수 있는 전능의 능력이 있으며 주어진 목적달성을 극대화 하 기 위해서 최대한 합리적으로 노력한다는 전제이다. 합리모형에 따르면 정책결정자가 정책문제를 해결하기 위한 가장 바람직한 정 책을 결정하려면 다섯가지 단계를 의식적으로 밟아야 한다. ⑴ 해결해야 할 문제나 달성하고자 하는 목표를 명확히 정의 ⑵ 문제를 해결할 수 있는 또는 목표를 달성할 수 있는 모든 대안들을 탐색 ⑶ 대안들이 추진되었을 때 나타날 모든 결과들을 예측 ⑷ 대안의 모든 결과들을 평가 비교 ⑸ 대안에 대한 평가결과에 근거하여 목표달성을 극대화하는 최선의 대안을 선택 ② 합리모형의 비판 합리모형의 비판은 인간은 능력에 있어서 전능하지 않으며 행동도 여러 가지 이유와 여 건상 반드시 합리적으로 행동하는 것은 아니다라는 주장이다. 즉 인간의 완전한 능력을 부정하고 합리성이 제약 받는 현실적인 여건을 말한다. ⒧ 정책결정자가 관련된 모든 정보를 가지고 정확한 대안의 결과를 미리 예측하기 힘들 고, 시간적인 제약이 뒤따른다. ⑵ 매몰비용의 문제로 기존의 정책이나 사업에 이미 상당한 투자가 이루어져 있는 경우 그보다 더 합리적인 대안이 있더라도 투자된 비용 때문에 기존정책이 시행 될 수 밖 에 없다. ⑶ 인간의 주관적 합리성에 한계가 있어서 여러 가지 제약요건 때문에 만족할 만한 수준 에서 머무르고 만다. 합리성 제한적 합리성 완전한 정보•지식 불완전한 정보•지식 완전한 의사결정자 불완전한 의사결정자 소수의 의사결정자 다수의 의사결정자 확실한 선호 불확실한 선호 극대화 만족할만한 수준 ③ 만족모형 만족모형은 March 와 Simon이 개인적 차원의 의사결정 행태에 관하여 제시한 모형이다. 만족모형은 합리모형이 지닌 완전한 합리성, 특히 객관적인 사실판단을 하는 데 있어 서 인간의 한계를 지적하고 그 대신 보다 현실성 있는 인간의 제한된 합리성을 전제 하고 있다. ⑴ 정책결정자는 이러한 인지상의 제한, 즉 제한된 합리성 때문에 모든 가능한 대안중에 서 최적의 대안을 선택하는 것이 아니라 만족할 만한 대안을 선택하고 더 이상의 대 안탐색은 중지한다. ⑵ 정책결정자는 인지상의 한계를 알고 있기 때문에 외부의 복잡한 상황을 단순화시켜 인식하며 자기와 관련된다고 느껴지는 일부분만을 대상으로 삼는다. ④ 만족모형의 비판 ⑴ 심리적으로 만족할 만한 수준의 대안이 발견되면 대안탐색을 중지한다고 하는데 그 만족의 정도를 결정할 객관적인 기준이 없다. ⑵ 최선의 대안이 아니라 만족할 만한 대안을 찾은 후에 대안탐색을 중단하게 되면 미처 탐색되지 않은 대안 중에서 훨씬 더 중요한 대안이 있어도 검토되지 않는다. ⑤ 점증주의 모형 점증주의는 합리모형이 현실의 정책결정에 적용되기 어렵다는 점을 지적하고 현실에서 실제 로 이루어지고 있는 정책결정을 설명하기 위하여 .Lindblom과 Widavsky 등이 합리모형이 전제하고 있는 완전한 합리적 분석은 불가능 하며 실제로 정책은 점증적으로 결정된다고 주장한다. Lindblom의 점증주의적 정책결정의 설명 ⑴ 대안분석에 있어서 기존의 정책과 크게 다르지 않는 몇 개만을 추출하여 달라지는 부분을 토대로 선택 ⑵ 대안을 분석 평가할 경우 정보가 충분한 몇 개의 대안에 국한시킨다. ⑶ 정립된 목표도 수단적 대안의 탐색과 선택과정 중에서 재조정 내지 수정된다. ⑷ 정책은 행정부나 정부가 독자적으로 만드는 것이 아니라 사회를 구성하고 있는 여러 구성단 위에 의해서 분석되고 평가 ⑸ 목표설정에서부터 최종선택에 이르는 분석평가 작업은 반복해서 연속적으로 행함 ⑥ 점증주의 비판 ⑴ 과거의 정책이 바람직하지 않거나 사회 각 계층의 이익이 정책결정에 고루 반영되지 않는 경우 적합성이 상실된다. ⑵ 현존하는 정책에서 소폭의 변화만을 고려할 때, 얼마만큼을 소폭이라고 해 야 하는지 판단 기준이 없다. ⑶ 점증주의는 반개혁적이고 보수주의 성격인데 급격한 사회변동의 경우와 같 이 정책이 실제로 점증적으로 이루어지지 않는 경우도 많다. ⑦ 혼합주사모형 • 혼합주사모형은 Etzioni가 합리모형과 점증주의 모형의 단점을 제거하 고 장점만을 취한 변증법적 통합모형으로 제시한 것이다. 혼합주사모형 은 정책결정을 크게 근본적 결정과 세부적 결정으로 나누고 합리와 점 증을 혼합하여 사용하는 것이다. • ⑴ 합리모형의 지나친 엄밀성을 극복하기 위해 대안들의 중요한 결과만 을 개괄적으로 예측하고 미세한 내용은 무시한다. • ⑵ 세부적 결정은 근본적인 결정이 설정한 맥락 안에서 소수의 대안만 을 고려하되(점증주의) 그 결과에 대해서는 세밀한 분석(합리모형)을 한 다. • 혼합주사모형은 이와 같이 합리주의의 지나친 엄밀성과 점증주의의 보 수성을 극복하고 두 가지 모형이 가지는 장점만을 살릴 수 있는 전략이 다. ⑧ 최적모형 • 최적모형은 Dror가 주장한 것으로 개인적 차원이나 합리적 선택이라는 의 사결정 국면에 초점을 두고 있는 다른 모형과 달리 질적으로 보다 나은 정 책을 산출하기 위한 정책결정체제의 운영에 초점을 두고 있다. 즉 최적모형 은 체제적인 관점에서 정책형성체제 전체가 최적화를 달성하게 할 수 있는 합리적인 운영방법에 관심을 두고 있다. • ⑴ 최적화는 정책체제의 산물인 정책결과가 투입보다 큰 상태를 말하는데 이러한 의미에서 최적모형은 경제적 합리성에 기초하고 있다. • ⑵ 최적모형은 정책과정의 질적 최적화를 달성하기 위해서는 합리성뿐만 아니라 직관, 판단, 창의성과 같은 초합리적 요인도 중요시한다. • ⑶ 최적모형은 정책결정의 전략에 관한 상위정책형성을 중요시하는데 이러 한 의미에서 최적모형은 규범적•처방적 모형이라고 할 수 있다. • 따라서 최적모형은 정책결정에서의 초합리성의 중요성, 인간이 노력하면 최적의 결정에 이룰 수 있다는 점, 상위정책결정과 환류를 강조한다. ⑨ 회사모형 • 회사모형은 연합모형이라고도 하는데, 이 모형은 Cyert와 March가 개인적 차원의 의사결정에 초점을 두는 만족모형을 발전시켜서 조직의 집단적 차 원에 적용시킨 것이다. 회사모형은 기업을 단순한 계층으로 이루어진 유기 체 조직이 아니라 복잡한 조직으로 보아 목표의 달성을 제한된 합리성 때문 에 극대화가 아니라 만족할만한 수준이면 충분하게 생각한다. • ⑴ 회사모형은 장기적인 전략보다는 변화에 즉각 환류 반응할 수 있는 단기 계획을 선호하고 적극적으로 환경을 통제하거나 타협한다. • ⑵ 회사조직의 연합체간에는 상호 모순 충돌되는 목표를 가지며 이러한 갈 등은 전체 목표라는 단일 기준에서 해결되지 않고 상호간의 협상을 통해 잠 정적으로 해결한다. ⑩ 쓰레기통모형 • 쓰레기통모형은 조직이나 집단의 응집성이 아주 약한 상태, 즉 조직화된 혼란상태 또는 무정부상태에서 이루어지는 비합리적인 의사결정의 측면을 강조하는 모형이다. 이런 혼란상태에서는 의사결정들이 어떤 규칙에 따라 일어나는 것이 아니라 쓰레기통에 마구 집어 넣은 쓰레기처럼 뒤엉켜 있다 가 우연하게 일어나는 것이다. • ⑴ 의사결정에는 해결해야 할 문제, 문제의 해결책, 참여자, 의사결정의 기 회의 네 가지 요소가 있는데 이들은 서로 다른 시간에 쓰레기통에 들어와 우연히 한곳에서 동시에 만날 때 의사결정이 이루어진다. • ⑵ 실제로 의사결정이 이루어지는 경우란 네 가지 요소의 흐름과 관계없다. 즉 극적인 사건이나 정치적 사건이 발생하였을 때 네가지 요소가 합쳐지는 데 이 경우 의사결정 방식은 진빼기 결정, 날치기 통과라는 두 가지유형이 나타난다. • 쓰레기통모형의 예로써 조직의 계층적 관계가 분명치 않은 대학조직이나 친목단체가 있다. ⑪ 게임이론모형 게임이론모형의 정책개념은 경쟁상황에서 합리적인 선택이며, 둘 이상의 상대방이 각자의 선택에 따라 서로 영향을 주고받는 상황하에서의 합리 적 의사결정을 말한다. 게임이론모형의 중요한 개념은 전략과 성공이다. 정책결정자들의 선택과 관련된 모든 상황을 파악할 수 있다는 전제하에 서 최대손실의 극소화 또는 최저이익의 극대화를 위한 정책대안의 선택 이 곧 합리적 전략이라는 것이다. 게임이론에서 주의할 점은 일반적으로 정책결정자가 모든 상황을 완전히 파악할 수 없는 현실적 제약조건과 함께, 상대방의 행위예측이 상당히 어려운 점을 감안해야 한다. 다만 정책결정자가 실제로 어떠한 결정을 내리는 가를 설명해 주는 것이라기보다는 갈등 상황하에서 전략적으로 어떠한 결정을 내리는 것이 유용할 수 있는가를 설명해 주는 분석수단 으로 이해하는 것이 바람직하다 할 것이다 ⑫ Allison의 의사결정모형 • Allison모형은 규범적인 입장이 아니라 설명적인 관점에서 의사결정을 설명 할 수 있는 개념으로서 3가지 형태의 의사결정모형을 제시했다. • ⑴ 합리적인 모형으로서 정책은 합리적인 선택이라는 것으로 앞서의 합리 모형과 그 내용이 같다. • ⑵ 조직과정 모형으로서 정부정책은 다양한 이해관계와 목표와 인식과 분 석단위와 재량권의 역할과 집행과 운영규정과 조직목표 등의 변수에 의해 서 결정되는 조직활동의 결과물이라는 것. • ⑶ 관료정치 모형으로서 정부정책은 정치적 협상과 타협 권력게임과 밀고 당기는 이해관계에 의한 정치의 결과산물이라는 것. 이때 가장 중요한 역할 을 하는 것은 정책 결정자의 능력이다. ⑫ Allison의 의사결정모형 표 모형 합리적 행위자 조직과정 관료정치 의사결정 국가이익 추구라는 공통의 목표를 극대 화하는 합리적 선택 준독립적인 하위 조직 간의 조직적 갈등과정 철의 삼각형 간의 정치적 협상 및 타 협의 결과에 불과 가정 조정,통합,통제 가능 조정,통합,통제 불 가능 정치적 협상 목표 국가목표 공통목표 운영목표 개인 및 이익집단 목표 권한소재지 중앙정부 국방부(DOD) 국가안보의(NSC) CIA 철의 삼각형 군산복합체 제 3절 정책집행 1. 정책 집행의 의의 정책집행은 정책의 내용을 실현시키는 과정을 말한다. 정책의 내용은 정책목표와 정책수단으로 이루어지므로 정책의 내용을 실현시킨다는 것은 정책목표달성을 위하여 정책수단을 실현시키는 것을 의미한다. ex) 불량청소년의 선도를 정책목표로 한다면 상담을 정책수단으로 볼 수 있다. 이 경우 불량청소년을 조사·파악하고 부모의 협조를 얻어 이들에 대한 상담활동을 하는 것이 정책수단인 상담을 실현시키는 것이며, 이러한 활동들로 정책 내용의 실현이 이루어지는 것이다. • 그러나 정책수단이 실현되었다고 해서 정책목표가 반드시 달성되 는 것은 아니다. 즉 정책집행이 있었더라도 정책내용상의 이론이 잘 못되었거나, 효과적이지 못한 정책집행 때문에 정책집행이 실패할 수도 있기 때문이다. 2. 정책집행의 집행단계 정책지침 개발단계 자원 확보단계 조직화 단계 실현 활동단계 주감독 및 통제 단계 첫째 정책지침 개발단계는 결정된 정책이 추상적이기 때문에, 현실적으로 집행이 가능하도록 정책내용을 구체화시키는 단계이다. 둘째 자원확보단계는 집행담당기간이나 집행대상자에 대한 예산·인력·시설·정보 등 필요한 자원을 확보하는 단계이다. 셋째 조직화 단계는 정책을 집행할 정책집행기구를 설치하고 집행 절차를 마련하 는 단계이다. 넷째 실현활동단계는 확보된 자원을 이용하여 정책지침에 따라 정책대상자에게 서 비스를 제공하거나 행동을 규제하는 단계이다. 다섯째 감독 및 통제 단계는 충실하게 수행되었는가를 감독 및 통제하는 단계이다. 3. 정책집행의 중요성 ① 정책내용의 구체화 : 정책집행은 추상적이고 포괄적인 정책형성 및 정 책결정 상태의 정책의 내용을 실현 가능하도록 구체화시킨다. 즉 용어 하나하나 새롭게 해석하거나 공식적 의도나 잠재적 의도를 파악하여 이를 실현화 한다. ② 정책문제의 해결 및 목표달성 : 정책집행은 정책을 생겨나게 한 정책문 제를 해결하여 목표를 달성해 가는 과정이다. 이러한 정책집행은 문제 해결을 위하여 인적 · 물적 자원을 사용한다. ③ 정책대상 집단에 실질적 영향 : 정책집행의 단계는 정책의 과정 중에서 일반국민들과의 직접적인 접촉이 빈번한 단계이기 때문에 영향을 끼친 다. ④ 정책형성과 상호 작용 : 정책집행은 입법가들의 모호하고 추상적인 정 책결정이 현실에 구체화 되기 때문에 단순한 정책 실행하는 것 이상의 의미를 지닌다. 4. 정책집행의 연구방법 ① 하향적 접근방법 하향적 접근방법은 전 방향적 접근방법이라고도 불리는 정책집행의 실패를 되풀이하지 않고 성공적으로 정책집행을 하기 위한 조건이나 전략을 알아내는 방법이다. 따라서 정책집행을 반대하는 입장이나 행동을 쉽게 파악할 수 없다. ② 상향적 접근방법 상향적 접근방법은 후 방향적 접근방법으로 불리며 정책집행이 실제로 현장에서 어떻게 이루어지는지를 설명하는데 목적을 두고 있어 여러 지역간의 집행상의 차이를 파악하는데 도움이 된다. 5. 정책집행의 연구유형 ① Elmore의 집행조직모형 ⑴ 체제관리모형 체제관리 모형이란 조직을 합리적 가치극대자로 보고 집행의 성공조건으로 서 효율적인 관리통제체제를 강조하는 모형이다. ⑵ 관료과정모형 관료과정모형은 조직의 핵심적인 속성으로서 재량과 루틴(통상적인 순서와 방법)을 강조하고 집행성공으로써 루틴과 새로운 정책의 통합이 중요하다고 보는 모형이다. ⑶ 조직발전모형 조직발전모형은 조직구성원의 참여를 강조하고 집행의 성공조건으로서 결정 자와 집행자의 합의를 중시하는 모형이다. ⑷ 갈등 및 협상모형 갈등 및 협상모형은 조직을 갈등의 장이라 보고 집행의 성공은 협상과정에 따라 달라진다고 보는 모형이다. ② Nakamura와 Smallwood의 모형 나카무라와 스몰우드는 정책집행자의 유형을 정책결정자와 집행자의 관계에 중점을 두었다. ⑴ 고전적 기술자형 정책 결정자 : 명백한 목표를 기술한다. 정책 집행자 : 목표를 달성할 수 있는 기술적 권한을 행사한다. ⑵ 지시적 위임형 정책 결정자 : 구체적인 목표를 설정한다. 정책 집행자 : 행정적 권한을 행사하며, 집행자들이 상호간 협상할 수 있다. ⑶ 협상형 정책 결정자 : 목표와 수단에 대해 서로 협상한다. 정책 집행자 : 목표와 수단에 대해 서로 협상한다. ⑷ 재량적 실험형 정책 결정자 : 일반적이고 추상적인 목표를 설정한다. 정책 집행자 : 목표와 수단을 수행한다. ⑸ 관료적 기업가형 정책 결정자 : 집행자가 형성한 목표와 수단에 지지한다. 정책 집행자 : 목표달성을 위한 수단을 집행자와 협상한다. 6. 정책집행에 영향을 미치는 요인 ⑴ 정책의 특성과 자원 정책내용의 명확성 : 정책집행자에게 명확하게 전달되어야 모순이나 대립이 감소. 정책집행수단 및 자원확보 : 인적 · 물적 자원의 확보될 때 성공 가능성이 커짐. ⑵ 집행조직과 담당자 집행조직과 담장자의 능력의 크기에 따라 성공 가능성 여부가 달라진다. ⑶ 정책결정자와 정책 관련 집단의 지지 정책 집행은 정책결정자와 정책 관련 집단의 지지에 큰 영향을 받는다. 7. 정책집행의 순응과 불응 ① 순응과 불응의 의의 순응 이란 정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르는 행위이며, 불응이 란 정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르지 않는 행위를 말한다. ② 순응의 원인 ⑴ 권위와 합리성 : 정책에 관련된 사람들이 권위적이고 그 정책이 합리 적일수록 정책의 순응을 확보하기 쉬워진다. ⑵ 개인적 이익 : 정책을 집행하는 데 있어 정책대상이 이익을 얻는 경우 순응 하는 것. ③ 불응의 원인 ⑴ 정책의 모호성 및 불명확성 : 정책의 목표 및 집행수단이 모호하고 불 명확할수록 정책집행에 있어서 불응은 더욱 강해진다. ⑵ 다수기관의 관련성 및 의사전달의 부족 : 정책의 집행에 있어서 관련 기관이 많을 수록 정책 집행의 어려움이 커지며, 의사전달이 부족할수록 정책대상 및 정책 집행자 모두의 불응은 커진다. 제 4절 정책평가 및 변동 1. 정책평가의 의의 정책평가는 정책의 내용과 집행 및 그 영향 등을 평가하는 것을 말한다. 즉 정책 이 제대로 집행이 되고 있는지 그리고 정책의 개입에 따른 효과가 있는가를 연구 하는 것을 정책평가라 한다. 2. 정책평가의 필요성 ① 정책참여자의 지지의 확보 설득력 있는 정책의 평가는 복잡하고 다양한 정책의 참여자들을 설득하고 그들 의 지지를 확보하는 데 큰 도움이 된다. ② 정책의 정당성을 확인 정책이란 정책목표와 이를 달성하기 위한 정책수단으로 구성된다. 이러한 정책 의 목표달성도와 정책수단의 적절성을 확인하는 것은 정책평가를 통해 가능하다. 2. 정책평가의 유형 ① 형성평가와 총괄평과 형성평가는 프로그램의 문제를 발견하고 이의 개선을 위해서 정책결정 또는 집행 중에 수행하는 평가를 말한다. 즉 형성평가는 보다 나은 사업계획을 구성 하고 이미 확정 및 실시되고 있는 사업을 개선하기 위한 목적으로 수행되고 총괄평가는 사업의 완료 후에 실시된다. 즉 정책의 추진 여부, 정책 내용의 수 정에 필요한 정보를 제공하는 기능을 한다. ② 과정평가 정책집행 및 활동을 분석하여 이를 근거로 보다 효율적 집행전략을 수립하거나 정책내용을 수정 또는 변경하며, 정책의 중단·축소·유지·확대 여부의 결정에 도 움을 주는 평가이다. 3. 정책평가의 한계 ① 정책목표의 불확실성 정책목표의 채택을 둘러싸고 수많은 이해관계인이 각자 자기들의 주장을 펼칠 때, 이때 정책결정자는 이러한 갈등을 완화하기 위해서 정책목표를 애매모호하 게 설정 하게하여 혼란을 초래한다. ② 자원의 문제 정책평가는 돈,시간,인력등 많은 자원이 요구되는데 이를 뒷받침 하지 못하면 한계에 부딪힌다. ③ 효과성 측정의 어려움 공익, 만족, 행복 등의 무형적 가치를 평가한다는 것은 매우 어려운 일이다. 따 라서 평가의 신뢰도와 타당성을 어떻게 확보하느냐가 중요하다. 4. 정책변동과 유형 ① 정책변동이란 당초의 정책목표, 수단 등이 변하는 것을 말한다. 이러한 정책 변동은 정책목표·수단·대상 집단 등 정책의 내용이 변하는 것뿐만 아니라 정책 집행 방법의 변화까지도 포함된다. ② Brain W. Hogwood와 B. Guy Peter의 정책변동유형 ⑴ 정책유지 정책유지는 현재의 정책을 그대로 지속시키는 것으로, 정책의 기본적 특성을 그대로 유지시키는 것을 말한다. 즉 정책의 기본내용을 수정하거나 합리적인 판 단에 다라 정책을 그대로 유지하는 경우사용. ⑵ 정책승계 정책승계는 정책변동 중 가장 중요한 것으로 기존 정책의 목표는 변경시키지 않고 내용의 일부 또는 전부를 변형시키는 것을 말한다. 정책승계의 유형으로는 선형적 승계, 정책통합, 정책분할, 복합적 정책승계등이 있다. ③ 정책종결 정책의 종결은 현존하는 정책을 완전히 소멸시키는 것을 말한다. 즉 특정 정책 목표와 이를 실현하기 위한 정책수단 등을 완전히 폐지·소멸시키는 것을 말한다. ④ 정책혁신 정책혁신은 정부가 관여하지 않고 있던 분야에 개입하기 위하여 새로운 정책을 결정하는 것을 의미한다. 정책변화가 아니라 새로운 정책 결정이라고 볼 수 있다.