Transcript 公共事務管理
城市治理的跨域分析 汪明生 教授 中山大學公共事務管理研究所教授 中華公共事務管理學會秘書長 同濟大學講座 2011.05.05. PAGE 1 簡 報 綱 要 壹、公共事務管理（Public Affairs Management, PAM） 整合參考架構 一、PAM1 : (一)PAM三個主要層面：群體行為面、個體認知面以及載體條件面 (二)涵蓋基盤「存量」與行為「流量」之考量 (三)強調個體認知與群體行為之關聯 二、PAM2 : (一)經濟、社會、政治、政府 (二)事實判斷、價值判斷、人際判斷 (三)實質條件、社會條件、自然條件 三、PAM3 : (一)理性、善意、倫理 (二)五對當事人角色 四、PAM4 : (一)傳統社會的個體認知、群體行為以及載體條件 (二)傳統社會進入現代社會的過程 五、PAM5 : (一)後現代社會的個體認知、群體行為以及載體條件 PAGE 2 貳、公共事務管理與社會發展矩陣（Social Development Matrix, SDM） 一、SDM：公共事務管理與社會發展階段 二、社會發展階段與階層意識 (一)由南台灣觀點開創兩岸交流及地方合作新契機 兩岸關係癥結、臺灣與海西 (二)問題不在經濟，是在階層意識 地下電台Call in、陳雲林到高雄 (三)兩岸癥結在南台灣 「台灣關心的經濟」與「大陸關心的政治」以外 「被兩岸忽視的社會」 (四)南台灣與大陸「海西區」區域合作：請進來、走 出去 「高雄-平潭投資開發促進會」（簡稱高平促進會） PAGE 3 叁、公民治理的跨域分析 一、何謂跨域 (一)空間、區位及部門之外 (二)知識專業領域 (三)觀察關切領域 二、如何跨域：方法的分析 (一)投入產出 (二)以人為本 (三)個體群體 三、為何跨域：問題的分析 (一)問題情勢：經濟、社會、政治、政府 (二)問題界定：事實、價值、人際 (三)發展階段：傳統、現代、後現代 四、跨域的養成： (一)專才與通才 (二)科技與人文 (三)知識與治理 五、決策與判斷分析架構與方法 六、跨域分析的操作步驟 七、互動管理(IM) PAGE 4 肆、跨域分析的實證 一、「統計與公共事務的對話」高雄市統計學術研討會 (一)高雄市政府主計處與中華公共事務管理學會跨域合作 (二)研討會議程 (三)結案報告摘要 二、「澎湖社區警政治理─民眾參與的觀點」互動管理研討會 (一)公共管理者(研究者)對課題的釐清、界定及跨域分析 (二)多方當事人與多元觀點 (三)民眾自發參與反映當地社會條件 (四)參與者對「公開討論」的認知回饋 三、澎湖與大陸「海西區」區域合作政府政策與民眾需求之整合 (一)研究方法之跨域分析 (二)主要研究方法:互動管理 (三)互動管理與其他研究方法之跨域分析與結果 四、高雄縣市產業園區永續發展策略與決策之跨域分析-PAM架構觀點 (一)公共事務管理整合參考架構跨域分析之應用 (二)跨域分析之研究流程 (三)當事人與多元觀點 PAGE 5 (四)研究成果 壹、PAM整合參考架構 PAM係汪明生等人參考決策判斷理論與歐美 公共事務相關課題領域已經科技整合並綜合應用之區 域分析、專案分析、政策分析，及其自1991年1998年 在高雄推動都市行銷之經驗，從多元社會觀點切入對 於個體認知及群體行為之觀察，並涵蓋載體存量之影 響而成。 強調公共政策之探討著重於個體之判斷分析，其 中包含「條件面」（自然條件、社會條件及實質條 件）、「本質面」（事實判斷、價值判斷及人際判斷） 及「現象面」（經濟、社會、政治及政府、政策與管 理）等層面，以及各主要層面之間及其中各變項之連 動效應等。 PAGE 6 PAGE 7 一、PAM 1 群體行為 個體認知 載體條件 PAM 1 (一)PAM三個主要層面： 「PAM1」涵括群體行為面、個體認知 面，及承載著個體與群體的載體條 件面。 (二)涵蓋基盤「存量」與行為「流量」 之考量: 載體條件為架構之基盤，支持與限 制整體系統的運作，並顯著地影響 與決定個體的本質認知（下方粗箭 頭所示）與群體的現象行為（上方 粗箭頭所示）。其為存量，積蓄與 呈現個體與群體等流量間互動的當 時結果，故或謂亦對應與反映整體 系統發展階段。 (三)強調個體認知與群體行為之關聯: 個體認知對應與反映對公共事務管 理最基本單位的分析與了解，群體 行為亦從而由此得知與決定，此即 「國者人之積，人者心之器」也。 PAGE 8 此外，群體行為之連動運作結果亦將直 接增損載體條件，長期累積則形成系統存量 （右側箭頭），而後者亦會直接（不經個體 認知）影響前者（左側箭頭）。當群體行為 持續運作且流量顯著累積即為量變，此足以 改變原本不同方向或性質（負或正）之系統 存量時，則為質變。顯著之負流量折耗正存 量即為吃老本，如台灣自約1992年至2009年 之發展情況；顯著之正流量挹注負存量則為 打基礎，如大陸自約1992年至2011年之發展 情況。 以PAM為基礎加入發展階段（時間）的分 析則為SDM。相關要點包括： PAGE 9 (1)傳統社會較無公共事務然有公共管理。 前者乃因階層等級的社會結構，其中 多數個體認知的價值判斷私公不分所 致，後者則係以道德倫理長期養成的 文官體系政府管理取而代之。 (2)傳統社會無公共政策然有公共決策， 原因同上。 (3)公共事務管理所對應的發展階段主要 為現代化已完成的社會：多數個體的 私領域需求價值已獲充實確保，開始 自發關注參與公共領域，或為邁向後 現代的社會。 PAGE 10 二、PAM 2 個體認知之主觀流量 會型塑群體行為之客 觀流量 而個體認知之主觀流 量則取決於載體條件 之客觀存量。 個體認知主要包括事 實判斷、價值判斷與 人際判斷三個部分。 PAGE 11 (一)經濟、社會、政治、政府 群體行為主要包括社會（民眾）與政府，前 者由經濟、社會與政治等團塊所組成，為廣 義的社會；後者則延伸為政府、政策與管 理，為廣義的政府，二者間形成主從本末的 關係：水能載舟亦能覆舟。廣義的社會中， 經濟發展為啟動關鍵，促進社會階層之形成 與流動，並決定政治權力之獲得與鞏固；廣 義的政府中，狹義的政府為結構組成，產出 則為方向選擇的政策與行動結果的管理。 PAGE 12 (二)事實判斷、價值判斷、人際判斷 事實判斷係以效用為理論實證、信念（理性）為實 務對應及專業為理想規範，乃以客觀事實為標準並 由專家所作的「為真」判斷；價值判斷係以權重為 理論實證、私公（效率公平）為實務對應以及道德 為理想規範，乃當事人以個體偏好為基礎所作的 「為善」判斷；人際判斷係以態度為理論實證、體 制（需有監督）為實務對應以及倫理為理想規範所 作之兼顧個體與群體之「為美」判斷。 PAGE 13 (三)實質條件、社會條件、自然條件 載體條件主要包括自然條件、社會條件與實質條件， 一般而言，前兩者為自然與社會之長期累積沈澱而 成，不易改變；實質條件即硬體設施，縱可短期形 成，亦需具備集中較大資源能量。三者之中又以社 會條件影響決定整體系統較大，並正對應包括傳統 社會、現代社會與後現代社會的發展階段。 PAGE 14 三、PAM 3 PAGE 15 (一)理性、善意、倫理 公共事務管理的核心課題即為當事人個體的價值判斷， 與個體與群體間的人際判斷。價值判斷在傳統社會的 規範標準為層級道德，在現代社會的普遍適用則為水 平私公。在強調追求效率開拓之現代化發展歷程中， 事實判斷為價值判斷的基礎，在於專家根據其專業經 驗與見解，將數據與資訊轉化為知識與智識，提供給 選擇與決策的當事人；價值判斷與人際判斷則係多方 當事人運用公共（時、空與公開）辯證，經個體釐清 與確認，及群體公評彼此價值，以謀求共識之形成。 其中個體事實判斷所需的理性（講道理、打算盤）、 個體價值判斷所需的善意（利己利人）、與群體人際 判斷所需的倫理（自我約制、相互尊重）為關鍵。 PAGE 16 (二)五對當事人角色 個體認知對群體行為之影響與體現，係經由各自對應 的個體角色，依據當事人間之「主動」（本、先）及 「被動」（末、後）關係區分如下（以現代社會已達 到，邁向後現代社會為例）： (1)經濟：需求方主動，供給方被動。 (2)社會：準菁英主動，菁英被動。 (3)政治：賦權者主動，受權者被動。 (4)政府：民眾主動，政務官被動； 政務官主動，事務官被動。 PAGE 17 四、PAM 4 PAGE 18 (一)傳統社會的個體認知、群體行為以及載體條 件: 1.在傳統社會的當事人本質面，在「事實判斷」因資訊封 閉，管道不多，知識（科學、法律）缺乏，多靠經驗直 覺與祖傳秘方，少有邏輯推理與系統分析；在「價值判 斷」多私公不分，講求公平（齊頭）大於效率，靠薄弱 道德維繫表象倫理；在「人際判斷」則注重層級高低與 人際關係，講求穩定和諧，維繫群體而壓抑個體。 2.在傳統社會的群體行為現象中，則「經濟」係以初級產 業（農林漁牧礦）、順天應時的自然經濟為主，少有市 場或計畫運作，由供給方（生產者）主動，需求方（消 費者）被動，以達自給自足。在「社會」則呈現長老領 導、階級（族群）分明的封建層級，菁英主動、非（準） 菁英被動。在「政治」則多威權體制、家族政治，受權 者（候選人）常藉氏族或一黨獨大優勢主動操弄被動的 賦權者（選民）。在「政府」則係中央集權、指揮型萬 能政府，政務官（主動）要求事務官（被動）貫徹、民 眾（被動）接受其政令。「公共政策」則囿於集權專制， 乏善可陳。而「公共管理」則但求穩定掌控，不重實質 內涵和程序。 PAGE 19 3. 在傳統社會的載體條件中，則「自然條件」資源開 發少，生態（環境）問題單純，物競天擇；「社會 條件」水平互動少，人際互信低，開創精神不足， 重視內部穩定和諧，講求層級忠誠；「實質條件」 由於自給自足需求不多，品質不高。 (二)傳統社會進入現代社會的過程: 由傳統社會而至現代社會的過程（即現代化的發 展），是由「經濟」以計畫或市場將初級產業升級 為次級產業、「社會」由長老部族走向菁英領導、 優勝劣敗的階層分工；「政治」轉變為政黨競逐、 投票選舉為表徵的民主體制；「政府」再造為以民 意為導向的效能政府；「公共政策」為以政黨協商 與派系共治，及形式公聽會與公共論壇為主；「公 共管理」為重視績效、任用專業、地方競爭。 PAGE 20 五、PAM 5 PAGE 21 (一)後現代社會的個體認知、群體行為以及載 體條件: 後現代社會的個體本質面是由各個多元當事人及 專家，參考開放的傳播媒體所提供呈現的數據與資訊， 以系統分析、邏輯推理之事實判斷，言論自由、多元 觀點之價值判斷，及自我約制、相互尊重之人際判斷， 經由各個主動與被動個體角色之互動聯結，影響與決 定群體的行為。 PAGE 22 (二)現代社會邁向後現代社會的過程: 後現代社會的群體行為中，「經濟」由市場經濟（供需 競爭）的次級產業升級為以高科技產業與三級產業（服 務業、文教業）為主的後市場經濟（市場均衡）；「社 會」由菁英領導、階層分工的理性自利現代社會，移轉 為導引菁英、功能分工的多元成熟後現代社會；「政 治」由兩黨制衡、黨派動員的現代型態，轉化成為多黨 協商、認知動員的後現代型態；「政府」由科層體制、 地方分權，及顧客導向的現代效能政府，再造為公私協 力、政策參與及公民導向之後現代服務政府；「公共政 策」由黨派協商、形式論壇提升為政策參與、批判多元 的後現代政策制定；「公共管理」由重視績效、任用專 業、部門分工及實質任務的現代管理，轉型為主動預 應、任務分工及創造公共價值的後現代管理。 PAGE 23 以行銷高雄市地區課題為例 PAGE 24 貳、公共事務管理與社會發展矩陣 PAGE 25 SDM：公共事務管理與社會發展階段 PAGE 26 由南台灣觀點開創兩岸交流及地方合作新契機 2006.12.14澳門『全球華僑華人促進中國和平統一大會』 過去兩岸間的交流合作始終以私領域的經貿為主。 大陸經過二十餘年來的改革開放，在「珠三角」、 「長三角」、「環渤海」乃至其他沿海城市地區的基 礎建設、高新產業以及外資引入等方面一日千里，似 乎將台灣自1970年代以來以產業發展佈局與對外貿易 帶動所形成舉世矚目的經濟奇蹟之政策模式大幅吸收 濃縮，甚至有後來居上之勢。 台灣則在過去的十餘年中因選舉政治與政策失靈，導 致部分非經濟因素影響了經濟發展與對外開放，其中 尤以初級與次級產業就業人口為主的南部地區為甚。 PAGE 27 以筆者投入公共事務領域20多年以來之調研所知與親 身感受，台灣因 40~50年來政策資源投入、產業結構 優勢聚集及社會菁英媒體聚焦形成南北差距所導致的 社會逆流，除嚴重影響總體社會之發展外，並已成為 兩岸迄今在經濟發展以及區域合作的主要限制因素。 因受限於主權意識及政策環境，如此有效的民間社會 交流則似乎已不足以紓解乃至突破前述之台灣南部基 層的民意結構因素，為求「釜底抽薪、多管齊下」， 則更具開拓性、創新性的政策作為似乎已是大勢已趨、 呼之欲出了。 PAGE 28 問題不在經濟，是在階層意識 1.台灣的南北差異：紅衫軍倒扁活動，南北兩樣情。 PAGE 29 2. 地下電台call in。 1) 2) 3) 各位新鄉親大家好，11月3日至7日中國代表陳雲林將來到台 灣，為了抗議中國一直傳送毒飲料、毒奶粉、毒毛巾、毒棉被， 台灣團結聯盟邀請大家一起來請中國代表試一下有毒的滋味， 只要陳雲林在台灣的時間，他所出沒的場所，隨時請他吃毒奶 派…。 11月2日台聯秘書長林志嘉及台灣投資中國受害者協會高為邦 舉辦記者會，高為邦指控陳雲林在國台辦十年半的時間沒有解 決過一件台商受害的案件，並且還一再阻擋，根本就是破壞台 商的首謀，張銘清跌一跤就說台灣人獨立，但是，光是福建港 就有超過五百個台商被關在裡面…… 。 婦人：現在首先第一個很怨嘆的是放任那七百萬個人，要不是 那七百萬個人害我們，我們根本不會這麼慘。陳雲林他也沒那 個資格，不知死活跑過來台灣，再加上那個警察有一萬多個耶！ (主持人：嗯！一萬多個。)，那些就叫做吃粗讓人流鼻血的話， 那些死警察，馬上變成沒種的！再加上…… PAGE 30 3. 南台灣基層民眾的資訊來源：地下電台。 1) 中國海協會會長陳雲林來台跳過台南市，一邊一國連線台南市 召集人王定宇議員23日呼籲市民，24日可轉往高雄參加本土 社團「反陳雲林行動聯盟」的抗議行動， …… 。(2011年2月 23日) （原文網址http://www.nownews.com/2011/02/23/11468-2691410.htm） 2) 中國海協會長陳雲林率經貿考察團在今（23）日中午抵台，展 開為期6天的參訪行程。台聯黨主席黃昆輝表示，馬政府不去 爭取對國人開的ECFA支票，只知道讓陳雲林來台灣招商、宣 傳，被耍得團團轉。 黃昆輝說，陳雲林來台的時間，馬政府應該向陳雲林好好反應， 至少要爭取到，關稅降到和東協一樣的「零關稅」合乎馬政府 因應東協的承諾；石化、面板、汽車整車、工具機列入早收清 單；毒奶粉索賠談出結果。他說，三大要求如果馬政府做不到， 陳雲林來台灣只是來統戰、耀武揚威，馬英九顏面何在？（原文 網 址 http://www.nownews.com/2011/02/23/91-2691392.htm#ixzz1L1HUjlOE ） PAGE 31 長期以來，台灣中南部民眾在資訊缺乏、資訊不對稱， 且對大陸發展情況普遍陌生；加上中南部政客一貫以簡 化議題方式爭取選票，使得台灣南部一直成為兩岸關係 的變數。（2010/07/11 | 旺報|台灣中南部 影響兩岸關係的變數 ） 綠色在台灣南部已經成為一種圖騰、一種符號、也是一 種權力關係。 1) 2) 3) 圖騰，是一種主觀認定群體間共有的價值標準。 符號，是一種群體共有的標誌，區分群體的準則。 綠色對南部人就擁有著某種控制性的權力關係。 （2010/12/08 | 旺報|《社評》大陸不能不知道的祕密系列（二） 須直接與南部縣市首長交往） PAGE 32 南部之所以會變成綠營的天下，除了某些歷史因素外， 民進黨人長期貼近民眾生活，以台灣民間歌謠拉近競 選訴求與市民生活，把最貼近民眾生活的深層情緒與 共同記憶做為政治標誌，然後把綠色價值作為權力關 係的牽引及煽動群眾情緒的力度，國民黨則始終無法 「侵入」這塊綠營板塊，這也是綠營能夠長保南部支 持度的主因。（2010/12/08 | 旺報|《社評》大陸不能不知道的祕 密系列（二）須直接與南部縣市首長交往） 已有學者以德國政黨理論詮釋民進黨，其認為「在目 前德國政黨裡面，在屬性上，並沒有與民進黨追求之 目標近似的政黨，但卻似勘與德國第三帝國之納粹黨 相提並論， ， …… 。」（資料來源：劉明德，博士論文『民進 黨的起源與發展—側重其大陸政策』）。 PAGE 33 兩岸癥結在南台灣 真正關鍵在於「台灣關心的經濟」與「大陸關心的政 治」以外「被兩岸忽視的社會」，意即深層的公共領 域課題事務的管理體制與經驗績效。 社會問題主要就是階層問題。形成台灣南北差距或M型 社會的主要階層因子是比可見的所得財富較無形（是以 被忽略）然更重要的知識與觀念。是以南台灣的（知識） 弱勢階層較易感受的不是理論與大道理，而是（知識） 優勢階層挹注感情的主動關注與善意；南台灣民眾多數 重感情與感覺，一般所在意的「尊嚴」與「主權」，其 實就是希望「被看得起」與「能自己當家」， 這與大陸 的對台政策並不違背，主要問題只是在於因彼此接觸少， 欠缺相互的瞭解。 PAGE 34 台灣內部偏誤的政策方向致使五十年來形成南北失衡； 而十幾年的政治選舉，一人一票、票票等值的體制安 排下，形成了社會影響政治、政治決定政策的局面。 如此長期形成的南北失衡及泛綠政黨以基層民意操弄 選舉，導致南台灣的封閉與虛耗，已成為制約兩岸交 流開放的關鍵癥結。 2008年的大選結果似為兩岸帶來轉機，然南台灣政府 仍在顧慮基層民意下保守遲疑，即便是台北就此亦有 所瞻前顧後，似乎當前突破兩岸困境僵局的努力，已 不能僅期待台灣而必須較多地寄望於大陸了。 致溫總理信(2008.07.23) 致馬總統第一封信(2009.04.05) 致馬總統第二封信(2009.05.06) PAGE 35 台灣發展經驗中所長期凝聚培養的服務產業與行政效 能，乃至一般民眾的市場意識與法治素養，以及長期 努力維繫的傳統文化與稍具基礎的民主政治等，皆應 係於迄今兩岸對照下相對仍具領先優勢的部份，如能 進一步重視納入、充分結合前述台灣之各項人文軟體 與文化價值優勢，則一方面可加速縮短兩岸共同的發 展與現代化進程，且在充分尊重肯定台灣多元民主社 會的存在價值下，當更有利於兩岸彼此間的隔閡減少 與逐漸融合。 此外，於2011年3月14日十二五規劃中大陸已以具優 勢領先的硬體條件、產業佈局與全球對接為基礎，試 圖加上社會治理、幸福經濟等以人為本的深層根本人 性主體與人本思想。然而在如福建平潭等發展起步地 區則仍存有相當落差。 PAGE 36 當前大局應從海峽兩岸與兼顧平衡臺灣南北與南臺灣 中上層與中下層等三方面的交流著手，以重新正視 「臺灣關心的經濟」與「大陸關心的政治」以外「被 兩岸忽視的社會」，縮短兩岸復興的漫漫長路。 是以兩岸交流亟需兼顧處理的是三方面的交流問題： 1) 2) 3) 十餘年來已在持續進行的臺灣與大陸間整體的跨海交流。 兼顧平衡臺灣南部與北部的兩岸交流。 建構打通針對臺灣南部中上階層與中下階層的兩岸交流。 此外，應妥善利用現有的平臺，例如里民大會等草根 機制，提供足夠的資訊，讓臺灣中南部民眾了解兩岸 關係、了解大陸，為兩岸和平奠定基礎。 PAGE 37 因此，大陸方面除持續擴大加強雙方交流外，如能在 福建等與台灣南部地理人文較為接近的海西地區，遵 照大陸國務院貫徹落實黨的十七大精神、國民經濟和 社會發展“十一五”規劃綱要的部署，闢建構築海西地區 重點發展產業之完整價值鏈為內容，並在遵守大陸既 有各項相關政策法規下，由台灣自主規劃管理，大陸 全力協助辦理，共同規劃、共同建設、共同投資、共 同管理、共同受益，建設一個「兩岸合作發展創新園 區」(合創園區)。嘗試由過去以經濟發展為主的建設思 維逐漸朝向社會、文教、與地方政府經營管理等多方 面公共領域課題事務的跨域治理經驗之切磋方向發展， 以能夠兼顧地方公私領域管理與照顧在ECFA簽訂後仍 改善有限的台灣三中社會階層的兩岸合作新模式，方 能增進兩岸互信、化解僵局，並創造和諧新契機。 PAGE 38 南台灣與大陸「海西區」的區域合作： 請進來、走出去 請進來 1.高雄發展不能迴避 兩岸往來的問題 中山大學教授汪明生直言，民進黨執政的高雄市從前市長謝長 廷至今，市府所做的行銷都只是為了選舉的內部行銷及市長行銷， 發展有限，要突破高雄的觀光發展只能寄望兩岸的往來。 學者指市府迴避兩岸議題 他呼籲市長陳菊，不能迴避兩岸往來的問題，否則高雄的經濟 發展及觀光議題仍將無解，他舉例南投縣與大陸浙江省進行締盟， 浙江保證一年十五萬人次到南投觀光。 汪明生認為，城市不必扛政治包袱，高雄市府迴避兩岸卻前往 其他國家城市招商是作秀，國民黨及民進黨兩黨都對不起高雄，國 民黨是虧待高雄、民進黨則利用高雄，高雄應擺脫政治意識，從兩 岸現況及城市觀光進行務實行銷。(2009/4/11 中國時報) PAGE 39 2. 只行銷世運？ 要南台灣脫困！ 【汪明生／中山大學公共事務所教授（高雄市）】 赴大陸行銷世運會的高雄市長陳菊昨天返台。在一年多來泛 泛藍熱絡投入兩岸交流，整個泛綠陣營在兩岸政策論述進退失 據之下，陳菊以位居民進黨內行政職務最高的官員赴大陸而備 受矚目。然而這幾天的輿情，卻只是圍繞在稱呼馬總統之主權 議題上打轉，似乎忘卻了在兩岸經貿交流日益擴大下，南台灣 下一步應如何借力走出發展困境。 南台灣是泛綠大本營，過去施政總是習慣選舉考量而以短線 線炒作取代長期發展，在排拒、醜化大陸的意識形態主導下， 已是造成近年來南台灣經濟發展停滯的主因。身為南台灣龍頭 的陳菊市長，此次不顧本土社團的反對而赴大陸，推測其動機 多半是為了民進黨一年來在兩岸交流洪流缺席下，為了平息支 持兩岸交流的在地企業與民眾之不滿外，其應更憂心兩年後的 選舉失去中間選票，行銷世運會應只是正好提供了陳菊赴大陸 的表面理由。 PAGE 40 我們寧願期待陳菊此次不是為選舉考量而是亡羊補牢。為 了大高雄與帶動南台灣發展，呼籲陳菊拋棄舊有思維，以大格 局思考未來高雄在兩岸發展脈絡下如何發揮優勢，創造多贏。 世運會只是短期的運動盛會，期待陳菊能拉高此行所應具有更 高戰略價值的兩岸經貿發展目標，而不只是簡單行銷世運會的 技術層面或是平息民怨的選舉考量。尤其大陸推動海西區先行 先試及全面與台灣產業對接的政策下，都是高雄再次發展的機 會。 正如陳菊在大陸所言：「有關台灣問題，中共當局不能只 聽國民黨政府的意見與聲音，還要多多聽取廣大台灣社會基層 民眾的意見與聲音。」南台灣一直缺乏兩岸論述的自由空間， 過去提及兩岸交流者常會被扣賣台的帽子。故我們要求陳菊在 南台灣同樣主導兩岸政策基層參與的通路建構，搭建溝通平台， 讓各界皆能務實理性的討論高雄如何與大陸港市交流合作，過 去高雄準備不足，但亡羊補牢猶未晚。 【2009/05/25/聯合報/A15版/民意論壇】 PAGE 41 走出去—「合創園區」 在福建等與台灣南部地理人文較為接近的海西地區， 闢建構築海西地區重點發展產業之完整價值鏈 1) 平潭技術學院 2) 兩岸情園 3) 4) 5) 6) 組織台灣南部及北部高等科技院校，以培養技職生 員為主 商業、住宅、旅遊 台灣商貿城 國際養生村 國際美食城 文化創意園區 PAGE 42 「高雄-平潭投資開發促進會」 （高平會） 高平促進會的成立宗旨，除了在初期階段邀集以高雄 市為核心的南臺灣工商企業，共同投資開發平潭島； 並將結合臺灣南部學者專家智庫的經驗與智慧，以永 續經營的理念，落實規劃地方治理體制的建構，共同 協力打造平潭成為一個具有全球競爭力的新都會，以 為兩岸和平交流與合作發展奠定基礎。 高平促進會的組織願景，系將高雄地區產業界與學術 界的力量，與平潭的發展機會結合起來，為兩岸人民 開創一個繁榮康莊、共同管理、優質治理的實驗區， 促進兩岸港市與地區合作，推動經濟永續發展，建構 兩岸和諧社會之典範。 PAGE 43 參、公民治理的跨域分析 PAGE 44 一、何謂跨域 (一)空間、區位 及部門外的跨域 一般所謂的跨域及 治理常以具體有形 的空間、區位與部 門間的水平協調與 合作為主。然全球 化下的區域與社會 接軌所呈現的傳統、 現代乃至後現代的 交錯混融更多地係 發生於成為發展與 變化主體的群體， 以及甚至瞬息萬變 不易捉摸的個體本 體(人心) 。 (二)知識專業領域 的跨域 (三)觀察關切範疇的 跨域 為避免在單科養成傳 從傳統社會、現代社 統教育下所形成的知 會，以至後現代社會 識威權與隧道視野往 下，公共事務管理的 往造成型三錯誤，而 觀察關切範疇已由表 亟須分別對應以及充 公裏私、水平私公而 份整合各個知識專業 真正公共。自呈現群 領域。其可大體區分 體(抑制個體)、凸顯 為主要對應條件面之 個體轉而為兼顧群體， 客觀存量的區域分析；適巧對應PAM中的價 主要對應認知面之主 值判斷與人際判斷。 觀流量的判斷分析； 而主要聯結二者的即 主要對應行為面之客 是跨域分析。 觀流量的政策分析與 專案分析。 PAGE 45 二、如何跨域 (一)投入產出 跨域分析是由事實 (投入)而價值(產出)、 由事實與價值(投入) 而人際(產出)的分析， 即先求真、次求善、 再求美。其中「事實 判斷」係以客觀事實 為標準並由專家所作 的「為真」判斷； 「價值判斷」係乃當 事人以個體偏好為基 礎所作的「為善」判 斷；「人際判斷」係 兼顧個體與群體之 「為美」判斷。 (二)以人為本 公共事務的管理包 括民眾（社會）與 政府兩個主體，並 尤需界定公共議題 之問題與情勢中的 多方當事人角色。 在PAM中的角色分 工為：事實判斷由 專家為之，價值判 斷由當事人為之， 連結個體與群體當 事人的則為人際判 斷。 (三)個體群體 公共事務管理或公民治 理中的個體與個體間， 及個體與群體間主要應 為「水平」之對向關係。 即個體間不卑不亢、自 發地協商決定關注之課 題事務。其中個體事實 判斷所需的理性（講道 理、打算盤）、個體價 值判斷所需的善意（利 己利人）、與群體人際 判斷所需的倫理（自我 約制、相互尊重）為關 鍵。 PAGE 46 事貴眾知行 PAGE 47 39種公共事務管理研究方法之主要分類 區域分析 區域分析—人口分析 第2章 趨勢外推法 第3章 小區域之人口 預測模式 第4章 世代分析 第5章 比較分析 第6章 多區域之人口 推計 區域分析—產業分析 第7章 經濟基礎分析 第8章 變動分攤分析 第9章 投入產出分析 第10章 成本效益分析 第11章 會計價格比率 分析 第12章 不動產投資 分析 區域分析—設施分析 第13章 煙—空氣污染的 擴散 第14章 地震風險分析 第15章 時間數列分析 與橫斷面分析 第16章 引力模式 第17章 卡方分析 第18章 導軌系統成本 估算模式 第19章 生命模式 專案分析 專案分析—結構分析 第20章 樹形圖 第21章 橢圓圖 第22章 目標樹 第23章 功能擴展法 第24章 意向結構法 第25章 形態分析法 第26章 情境分析法 第27章 組織氣候分析 第28章 系統定義矩陣 判斷分析 第34章 多屬性效用評估 第35章 層級分析法—多評 準評估 第36章 社會判斷分析 政策分析 政策分析—綜合分析 第37章 博奕理論 第38章 政策論證 第39章 互動管理 專案分析—程序分析 第29章 腦力激盪法 第30章 類推比擬法 第31章 德菲法 第32章 名義群體技術 第33章 方案規劃法 PAGE 48 三、為何跨域 (一)問題情勢：經濟、社會、政治、政府 (二)問題界定：事實、價值、人際 (三)發展階段：傳統、現代、後現代 傳統社會 現代社會 後現代社會 經驗直覺 尊重專業 理性論辯 注重公平 注重效率 水平私公 強調層級 凸顯個體 個、群體融合 若多數個體得以獨立思考、理性論辯，多元觀點、表裡如 一，在個體間的人際上將可達到個體與個體及個體與群體 兼顧融合之境界，亦即已進入後現代社會之發展階段。 PAGE 49 四、跨域的養成 (一)專才與通才 在強調科際整合的 現代社會中，管理 教育的養成應以通 才為主，並兼顧專 才。在PAM架構， 包括九種個體與群 體角色之對應：需 求方與供給方、準 菁英與菁英、賦權 者與受權者、民眾 與政務官及政務官 與事務官等，每一 角色都有其同異互 見之事實與價值的 個體認知。 (二)科技與人文 公共事務管理中 個體認知所涉及 的事實判斷、價 值判斷與人際判 斷分別對應科學、 民主與倫理等現 代精神；以及求 真、求善與求美 的人生追求。然 以近、現代中國 以至如今的兩岸 發展，皆似有重 科技、輕人文的 現象。 (三)知識與治理 「治理」係先進國家 邁入21世紀的後現代 發展所提出的人類處 理共同事務的方式。 然以兩岸為主體的中 國而言，在處理各自 與共同的事務時，尚 需面對諸多因發展階 段不同所帶來的社會 條件問題。以台灣南 部為例，即存在社會 條件多在傳統階段， 然政治體制已成為後 現代民主選舉的落差。 PAGE 50 五、決策與判斷分析架構與方法 PAGE 51 所有重要的事物與事務都是可以衡量的 (Wang & YANG ,1998) 1. 所謂重要，是指對某個人或某群體在某時空下之意義 而言。 2. 所謂衡量，主要是將『以人為本』的主觀判斷予以量 化。 3. 例如，快樂、幸福、公平、正義….等等。 4. 然其基本之必要前提是，作為判斷主體的當事人對於 判斷客體之事物與事務必須具備主見與定見。 5. 所謂主見，即其判斷乃基於成熟理性之自我意志；所 謂定見，即其判斷能否接受時間、空間與公開之檢視。 PAGE 52 決策與判斷分析架構 PAGE 53 PAGE 54 六、跨域分析的操作步驟 PAGE 55 PAGE 56 七、互動管理(IM) PAGE 57 互動管理(IM)之認知 一、互動管理(IM)屬於政策分析，利用2種程序分析方法 1.名義群體技術(NGT)、2.詮釋結構模式法(ISM ) 二、IM 的五個功能，這五個功能也是多元社會中的公共 政策問題所需的解答與程序： 1.第一級：對問題開始著手時，能進一步了解其中所涉及之因素。 2.第二級：能對問題本身進一步了解。 3.第三級：能明確界定問題。 4.第四級：找出能化解問題的適切替代方案。 5.第五級：獲得能化解問題的有效行動方案。 三、互動管理三階段 1.計畫階段 2.互動階段 3.追蹤階段 PAGE 互動管理 PAGE 59 肆、跨域分析的實證 PAGE 60 「統計與公共事務的對話」 高雄市統計學術研討會 (2008.12) PAGE 61 (一)高雄市政府主計處與中華公共事務管理學會跨 域合作 日 地 期：2008年12月17日-18日(星期四) 點：市立空中大學教學大樓C501階梯教室 （高雄市小港區大業北路436號5樓） 主辦單位：高雄市政府主計處 、中華公共事務管 理學會、市立空中大學、中山大學公 事所。 PAGE 62 (二)研討會議程 時間 議程 講座(發表人) 主持人、與談人 12/17上午 08:30-08:40 主席致詞 08:40-10:20 講題：公民治理的跨域分析--兩岸逐漸開放下的區域合作 10:20-10:30 10:30-12:10 主席 汪教授明生 休 主持人：王副處長維漢 息 強化高雄地區與海西區經貿合作 之研究 王哲祥 高雄縣市貧窮問題之研究 高克孝 主持人：王副處長維漢 與談人: 汪教授明生、 饒專委志堅 吳校長英明 主持人：王副處長維漢 12/17下午 1:30-3:10 講題：談城市治理與城市競爭力 3:10-3:20 3:20-5:00 (C501階梯教 室) 3:20-5:00 (C503教室) 休 息 高雄地區民眾對兩岸開放與區域 合作之政治態度與價值取向分析 邱靖蓉 南北失衡下高雄市政府政策資源 配置與支持 黃于恬 互動管理專題報告 李淑聰 主持人：王副處長維漢 與談人: 吳校長英明、 汪教授明生 主持人：潘科長昭榮 PAGE 63 時間 議程 講座 與談人 吳副校長連賞 主持人：王副處長維漢 12/18上午 08:30-10:10 講題：高雄市創能治理的10堂課 休 10:10-10:20 息 顧客導向政府之策略管理---以 高雄市招商機制調整為例 黃建龍、 謝武伯 高雄市與海西區區域合作之社會 條件面比較 鍾國南 10:20-12:00 主持人：王副處長維漢 與談人:吳副校長連賞、 汪教授明生 12/18下午 1:30-3:10 講題：城市行銷與都市發展 休 3:10-3:20 3:20-5:00 朱參事文明 大高雄地區地下電台傳播認知效 應的社會判斷研究 主持人：孫主任秘書蜀南 息 諸葛俊、 陳協志 主持人：孫主任秘書蜀 與談人:朱參事文明、 汪教授明生 PAGE 64 (三)結案報告摘要 面對全球化潮流及兩岸逐漸開放之契機，如何定位 高雄地區優勢，並找到因地制宜又具競爭力之發展策略， 成為高雄全民及政府部門共同之目標。長久以來中央政 府重北輕南，造成台灣南北發展上於經濟面、社會面及 政治面的差距。台灣社會面的問題主要在南部，尤其是 南部中心城市高雄。本報告即以高雄在經濟、社會人才 外移失血下，政治、政策、管理、媒體、條件及對外 (兩岸)合作等方面的代表議題，進行結構性的案例實證 跨域分析，研究發現： 1.高雄市產業轉型近十年來呈現停滯狀態，服務業人口 比例自2003年之後不 升反降，呈現幾乎停滯的的狀 態，顯示產業結構轉型失衡、區域就業機會不足。 2.產業結構轉型失衡，也造成了失業率增加，高雄縣市 的失業率皆高於全台平均值，2006年失業率為全台之 冠(4.2%)，在2001-2003年間更高達5％以上。特別是 年輕人缺乏適當的就業機會，失業率高達10.1%，大 學以上的職缺僅為求職人數的12％ PAGE 65 3.在產業結構的轉型遲緩，就業機會不足的背景之下， 對高雄社會條件的影響反應在人口結構中。高雄市 1998年12月人口數為1,462,302人，至2008 年1月為 1,520,926人，十年來增加不到六萬人。大學以上教 育程度之人口比例遠低於台北市，青壯菁英及中產白 領優勢人口持續出多於進，未能累積聚集、紮根深化。 4.高雄發展的契機在兩岸，但高雄地區民眾對大陸的認 知相當匱乏，有73%的高雄地區民眾近五年來沒有去過 大陸，有七成多的高雄地區民眾不了解九二共識的具 體內容。民眾在談到對於目前與今後的兩岸交流與區 域合作的主張及看法時，多數民眾仍對國家主權有所 疑慮。 PAGE 66 5.高雄地區真正的問題癥結在於社會面，真正的M型結構 不是所得財富，而是知識和觀念，故在面對兩岸區域合 作時，應緊密結合知識與公共論壇。對於政府開放兩岸 實質交流，有77%的高雄地區民眾贊同應由政府或學術 與民間團體舉辦說明會、公聽會或公共論壇等活動以聽 取民眾的意見。 6.在民眾得知政府公共事務訊息來源上，僅靠單一管道來 源者佔57.1％，民眾訊息來源過於有限。故在資訊來源 非多元化下，相對影響對於公共事務的認知與理解，易 侷限於單一觀點的接收而無法多元思考。 綜合團隊分工之研究結果及現場各界專家學者的集思廣 益，總結出三點共識： 1.引進產業與就業機會，改善社會人口結構。 2.建構政策通路，鼓勵民眾參與關注。 3.把握政策開放契機，積極倡議兩岸區域合作。 PAGE 67 研究團隊並提出短、中、長期具體政策建議： 1.短期：加強兩岸社會文化與學術交流。先拉近兩岸社會 文化的距離，鼓勵支 持非營利組織與學術團體及地方 政府各級公務人員擴大兩岸交流互訪流，舉辦持續性之 公共論壇，並擴大媒體報導，以建立完整正確的資訊認 知，縮短雙方認知差距。 2.中期：建立與海西區經貿合作機會。高雄港作為全台門 戶，以「合作交流、共同發展、牽繫兩岸、佈局全球」 為目標，掌握與大陸鄰近、語言溝通無礙和採行自由市 場經濟制度之優勢，積極推動兩岸經貿及政商的合作。 3.長期：建立經濟社會合作體系。如共同投資兩地公共建 設、開發兩地產業合作商機、成立兩地合作經貿辦事處 等，打破兩地之隔閡，整合兩地資源，建立更為凝聚之 經貿合作橋樑。 PAGE 68 澎湖社區警政治理 —民眾參與的觀點 (2008.11) PAGE 69 「澎湖社區警政治理—民眾參與的觀點」 主辦單位：中華公共事務管理學會 協辦單位：澎湖縣政府警察局 中山大學公共事務管理研究所 海峽港市合作論壇 澎湖縣中山大學校友學術文化促進會 會議時間：2008年11月1日（六）及11月2日（日） 會議地點：澎湖縣馬公市鎖港里社區活動中心 PAGE 70 (一)公共管理者(研究者)對課題的釐清、界定及跨域分析 PAGE 71 1.知識跨域：參與者在生活、工作領域的差異 ※知識跨域有助於深入議題，產生互動學習 PAGE 72 2.方法跨域：可達成有效策略產出之結果 PAGE 73 3.認知跨域：了解個別認知差異，呈現意見融 合過程，形成集體共識的結果 PAGE 74 (二)多方當事人與多元觀點 1.當事人 界定 PAGE 75 2.群體決策：尊重個體認知差異，尋求群體善治 共識 PAGE 76 3.參與者形成共識 :十二大策略之增強結構圖 PAGE 77 (三)民眾自發參與反映當地社會條件 為了達到公開透明、廣邀參與者與觀察者: 1.於10/21印製報名宣傳單500份夾報（中國時報 100份、聯合報100份、澎湖時報50份、澎湖日報 50份、鎖港訂報戶200份） 2.10/29日印製宣傳海報1000份夾報（分別為中國 時報250份、聯合報250份、澎湖時報150份、澎 湖日報150份、鎖港訂報戶200份）。 3.研討會當天除IM參與者外，另有在地民眾前往關 注(觀察者)，共計六十餘人參與。 PAGE 78 (四)參與者對「公開討論」的認知回饋 『參與者』參加互動研討會後之了解程度與預期滿意程度 1.現在您個人對研討會過程的了解程度為何？（6.19） 2.現在您個人對澎湖「社區警政」內容的了解程度為何？（6） 3.您認為其他參與者現在對研討會過程的了解程度為何？（5.75） 4.您認為其他參與者現在對澎湖「社區警政」問題的了解程度為何？（5.63） 5.您個人對問題的界定與釐清的滿意度為何？（5.44） 6.您個人對研討會過程的滿意度為何？（5.94） 7.您個人對參與意見充分表達的滿意度為何？（6.13） 8.您個人對意見受尊重的滿意度為何？（5.81） 9.您個人對會議結論的滿意度為何？（5.75） 10.您個人對會議籌辦的滿意度為何？（6.5） 11.您個人對研討會整體的滿意度為何？（6.38） 12.您認為其他人對研討會整體的滿意度為何？（6.13） 13.現在您個人對於澎湖「社區警政」治理問題的關心程度為何？（6.31） 14.您對澎湖「社區警政」問題的學習程度(較未參加研討會前)為何？（5.81） 滿意程度1~7 1非常不滿意；2不滿意；3稍微不滿意；4中等；5稍微滿意；6滿意；7非常滿意） PAGE 79 澎湖與大陸「海西區」區域合作 政府政策與民眾需求之整合 (2008.12) PAGE 80 澎湖與大陸「海西區」區域合作政府政策與民眾 需求之整合 主辦單位：中華公共事務管理學會 協辦單位：中山大學公共事務管理研究所 海峽港市合作論壇 澎湖縣中山大學校友學術文化促進會 會議時間：2008年12月27日（六） 上午10:00～18:30 2008年12月28日（日） 上午09:00～12:00 會議地點：澎湖縣白沙鄉通樑社區活動中心 PAGE 81 (一)研究方法之跨域分析 研究架構圖 PAGE 82 PAM與研究方法跨域架構圖 PAGE 83 (二)主要研究方法:互動管理 1.以名義群體技術(NGT)產生和澄清想法，以詮 釋結構模式法(ISM)完成結構。 2.IM包括三個不同的階段，分別為： A.規畫階段 （planning phase） B.互動階段（workshop phase） C.追蹤階段（followup phase） 規劃階段必須確認參與者、資訊與做為後 兩階段的基礎；互動階段則聚集熟悉該議題與 情境之參與者形成團隊，並由技術純熟的IM主 持人負責指導；追蹤階段則涉及互動與執行。 PAGE 84 3.28位多方當事人之參與 PAGE 85 4.經參與者修正確認後之增強結構圖 PAGE 86 5.研究結果之展示與追蹤 1.向澎湖有線電視股份有限公司申請免費播放宣導 互動錄影DVD剪輯成40分鐘精華版並輔助文字旁白 說明並經澎湖有線電視股份有限公司審查通過後，於 2009年4月1日直至4月30日每天晚上播出時間八點至八 點四十分鐘，連續播放一個月。 2.將民眾心聲反應管理部門參酌 以中華公共事務管理學會名義函送相關單位如立法 委員林炳坤國會辦公室、林炳坤立委服務處、澎湖縣 議會、行政院大陸委員會、澎湖縣政府、澎湖縣政府 農漁局、澎湖縣政府文化局、澎湖縣政府衛生局、澎 湖縣觀光協會、澎湖地區兩岸交流協會等。 PAGE 87 (三)互動管理與其他研究方法之跨域分析與結果 各種研究方法跨域結構圖 PAGE 88 研究方法跨域之結果 (續接下表) PAGE 89 PAGE 90 高雄縣市產業園區永續發展策略與決策 之跨域分析-PAM架構觀 (2009.07) PAGE 91 (一)公共事務管理整合參考架構跨域分析之應用 PAGE 92 (二) 跨域分析之研究流程 PAGE 93 (三)當事人與多元觀點 PAGE 94 增強結構圖 PAGE 95 (四)研究成果 一、影響高雄縣市產業園區發展的八項具體問題： 1.台灣南北發展失衡。 2.高雄港海運競爭力降低。 3.高雄機場空運競爭力低落。 4.高雄地區失業率長期居高不下。 5.居民對於中國大陸的崛起欠缺認知。 6.原有產業園區更新計畫落後。 7.港區腹地缺乏造成物流業無法順利運作。 8.遊艇產業與遊艇休閒活動的發展限制。 二、南北落差的消弭與兩岸交流強化，以增加海空雙港的效能，應是強 化高雄縣市產業體質的關鍵 三、檢討閒置產業園區，強化招商引資功能，推動產業轉型，以創造就 業機會 四、運用認知續線理論結果，認為引進新產業是最重要的策略，政策行 銷以直覺式較能產生效果 五、運用互動管理結果，得到以下十大推動產業園區永續發展的策略 PAGE 96 參考書目 1. M. Wang & J. Yang ,A Multi-criterion Experimental Comparison of Three Multi-attribute Weight Measurement Methods , J. Multi'Crit. Decis. Anal. 7: 340-350 (1998). 2.汪明生(2006)。公共事務管理研究方法。台北。五南。 3.汪明生（2008）。公共事務管理與社會發展矩陣（Social Development Matrix, SDM）， http://www.pam.org.tw/portals/2/word/SDM.pdf 4.汪明生(2011)。互動管理與公民治理。台北。智勝。 5.邱靖蓉（2007）。高雄不同階層市民對高雄市整體發展與 兩岸直航之認知分析。中山大學公事所碩士論文。 6.温瑾婷（2009）。高雄市不同階層民眾在社會變遷下，對 經濟、社會、政治面向的價值觀調查。中山大學公事所碩 士論文。 7.戴雅明（2007）。多元社會下高雄市地區行銷屬性與問題 之判斷研究－多屬性權重衡量模式應用與比較。中山大學 PAGE 97 公事所博士論文。 問與答 PAGE 98