Transcript 理性預算
預算制度改革； 理性預算與漸進預算 美國預算制度的改革(製表人：鍾維祥) 傳統行政預算 制度 功能預算 制度 計畫與績 效預算制 度 設計計畫 預算制度 零基預算 制度 總體預算 制度 企業化預 算制度 中程計畫 預算制度 原文/簡 稱/別稱 Administrative Budgeting Functional Budgeting PBS PPBS ZBBS ＊ Entreprene urial Budgeting 多年度預 算制 時間 1921 1940 1950-至今 1960-1971 1970s 80s 90s 90s 起源與 背景 編列預算國會 持著撥款案之 權力，每年通 過無數零散案 細目預算 無法表現 政府功能、 任務 New Deal 後，傳統 項目列舉 式僵化著 重於控制， 檢驗國防 目標達成 之失靈 企業先行 (德州儀器 公司) 財政失衡、 新公共管 理 ＊ 特性 假設所有機關 購買相同財貨 與勞務，故設 計一可統一評 估之會計分類。 依機關別、支 出科目或項目 加以歸類，如 人事費、業務 費….. 將政府支 出按目的 或功能與 以歸類， 以提供國 會及民眾 一有用之 預算摘要， 如國防、 外交、交 通、農業 以政府施 政計畫或 政策活動 為基礎， 即基於職 能、業務 和計畫所 編之預算， 著重於評 估工作或 服務的完 成與其成 本 三合一： 國家長遠 目標設計+ 計畫擬定+ 預算籌編 四要素： 計畫架構、 計畫備忘 錄、財務 計畫書、 分析性研 究 現行計畫 和業務除 非必要， 則不應自 動再編配 預算，即 於新的會 計年度規 整於零。 1訂定支出 上限與目 標-訴諸財 政議題 2預算底線 3多年度預 算 4國會預算 局與委員 會 1任務導向、 結果導向 2誘因與彈 性 每年度的 預算過程 中，強調 多年度的 特徵，如 多年度的 收支估計 或多年度 的財務計 畫 傳統行政預算 制度 功能預算 制度 計畫與績 效預算制 度 設計計畫 預算制度 零基預算 制度 總體預算 制度 企業化預 算制度 中程計畫 預算制度 編制流 程 以各機關為執 行編制基礎， 屬「由下而 上」。 以單一機 關為對象， 由下而上 之編制 單一機關 為對象， 屬「由下 而上」之 編制 以國家整 體(跨機關) 為基礎， 屬「由上 而下」之 編制。 以各執行 機關(決策 單位)為基 礎，屬 「由下而 上」 中央預算 主觀機關 確立目標 以作各機 關準則， 屬「由上 而下」 特定機關 為對象， 由上而下 之控制， 但資金運 用講求授 權與分權 期程 單一年度 單一年度 單一年度 多年度長 期計畫(5年 以上)，但 仍每年執 行 長短期兼 備，即長 期計畫但 每年檢討 ＊ ＊ 目標 效率與經濟 便於方案 優先次序 的討論 成本效率 效能(資源 有效配置、 方案優先 排列順序) 以效率與 效能，考 量優先順 序 控制赤字 與預算規 模 執行績效的 追求 整體資 源有效 配置 關注焦 點 控制支出 管理產岀 功能 政策實施 過程(以組 織為分析 架構)，管 理產岀成 本 政策的目 目標管理 的與結果 (計畫的削 (以計畫為 減) 分析架構)、 目標管理 (計畫的發 展) 支出控制 授權與課責 中程財 務目標 年度編列 但須配合 中長程預 算刪減 傳統行政 預算制度 優點 功能預算 制度 1編制簡單、 ＊ 易於控制 2民代易了 解國家財 政以達監 督 計畫與績 效預算制 度 設計計畫 預算制度 零基預算 制度 總體預算 制度 企業化預 算制度 中程計畫 預算制度 1計畫及成 本的數據 資料，有 助決策者 取捨 2明確之投 入與產岀 資料，可 加強行政 管理 3便於立法 審查及監 督施政 1提高行政 效率 2資源分配 與長期計 畫結合 3彈性調整 4提供經營 管理方向 1以零為基 礎而避免 傳統預算 累積膨脹 之弊。 2以效益評 估決策案 ，刪除效 益低者， 資源較合 理分配 3如PPBS有 長程規劃 與資源合 理配置 4由下而上 富民主精 神 5新舊法案 同時競爭 ＊ ＊ 1以中長 程財政策 略作為年 度預算決 策 2有利支 出控制 3提升資 源配置 傳統行政 預算制度 缺點/困境 1對年度政 務活動無 法提出紀 錄 2因支出按 機關編列 ，而非工 作計畫或 方案績效 ，故難以 計算某一 服務成本 或效率 3經常門和 資本門不 加區分 4堅守預算 平衡，不 重未來發 展 功能預算 制度 計畫與績 效預算制 度 設計計畫 預算制度 零基預算 制度 1抽象工作 或活動難 以量化， 故不利績 效評估 2測量單位 不易確定 ，而流於 形式 3避重就輕 的心態 4成本會計 制度與意 識尚未建 立 5無法連貫 組織未來 目標之政 策 6整體國家 資源規劃 忽略 1目標設計 2產岀量化 3蒐集資料 4計劃選擇 5偏重由上 而下的預 算編制方 式 6不符合政 客追求短 期績效的 需求 1歸零重整， 增加工作 負擔 2有難以量 化之活動 3刪除舊計 畫或組織 人員阻力 較大。 總體預算 制度 企業化預 算制度 中程計畫 預算制度 1協商困難， 目標不易 取得共識。 2績效測量 (以工作量 和活動)與 計畫結果 無直接關 係。 1收支推 估的精準 性問題 2年度編 列預算的 僵化 3中程推 估落為財 政擴張工 具(選舉 工具) 理性預算與漸進預算 理性預算 何謂理性預算？ 經濟學的基本假設 強調效率原則，機會成本， 邊際主義，經濟 誘因，與成本效益分析。 蘇彩足(1996:第一章)認為，絕對的理性預算 歲不可能達成，但是，其程度是可以提昇的。 民眾掌握完整資訊 民眾可以進行不同的利益辯論與協調 政府能不能夠客觀的衡量公共支出的效益，並非 重點。 對理性預算的質疑 V. O. Key︰利益團體的干預，使得政府不可能 客觀地評估公共支出的效益。 A. Wildavsky︰ 預算決策過程是政治的談判過程，而不是根據成本 效益分析所做的理性考量。 成本效益分析，通常只用來為早 已定案的計劃背書。 PPBS等預算方式往往浪費了預算編制人員巨大的時 間與精神。 代理人或是代議士的存在，使得行政官僚的預 算，事實上就是極大化其本身機關的預算，並 且代議士只是為了選票與金錢，何來理性可言？ 漸增預算 理論基礎 ◎Karl Popper 的斷片社會工程學 (piecemeal social engineering) ◎Herbert Simon 的有限理性 (limited rationality) ◎Charles Lindblom 的漸進主義 (incrementalism) 意涵 從政府預算的決策過程與結果可知，政府預算是逐 漸演變而成的。 過程面：預算參與者(行政首長、幕僚人員、民意 代表、利益團體)反覆的協調過程中，提案者每年 逐步擴充資源需求，配置決策者則溫和漸進的刪修， 彼此雙贏的局面，而將利害衝突降到最低。此種人 民或利益團體透過分權式的參與協商調適，達成最 後預算的分配，較以往強調以菁英專家為主的理性 化的規範模型，才能真正顯岀民主精神。 結果面：以上一年度之預算規模作為「基礎」，而 作些微的「增量」，使每年政府支出規模和結構呈 穩定成長趨勢。 對漸增理論的批判 「增量」的定義--改變多少幅度或百分比？負向增量或 正向增量分析資料的「類別」和「層次」影響實證解釋 力--前者如「應享權益支出」的決策過程和結過較符合； 後者「機關」層次資料較「計畫」層次預算資料更能支 持漸進預算。 其規範性價值之主張被批評為保守，亦造成支持現狀的 偏頗結果。 「預算基礎」的概念造成嚴重財政負擔，亦被攻擊為造 成政府浮濫浪費的原因。 新支出計畫的為求「生存」之保障，而採「謙虛縮水」 策略，之後在以追加預算方式填補不足。 所謂的人民參與決策的民主論調，受到「形式平等」和 「實質平等」的前提，而受挑戰。 當舊利益團體解散，新利益團體是否繼續追尋以往預算 大餅的分配結果(預算基礎)。 參、名詞解釋 基礎(base)預算 基線(base-line)預算 意義 以上一年度之預算規模作為「基 礎」，而作些微的「增量」，使 每年政府支出規模和結構呈穩定 成長趨勢。 現行政策、法律或法案不變下， 加入通貨膨脹等因素，對新年度 支出水準作估算。 降低協商 成本機制 將焦點集中於增量部份 依法律規定為談判起點 編列方式 由上而下 由下而上(獨立過程) 步驟 中央主計機關先行決定總支出規 模→各部門依總支出規模限制， 分配各事政別支出比重。 由各主管機關各自編列所屬預算 →中央彚整統籌程總支出規模