Transcript 地方自治團體之意義與組織

地方自治團體之意義與組織
范文清
SS 2011
地方自治團體之概念
• 地制§ 2① 前： 地方自治團體： 指依本法實
施地方自治，具公法人地位之團體。
• 地制§ 14： 直轄市、縣( 市)、鄉(鎮、市)為
地方自治團體，依本法辦理自治事項， 並
執行上級政府委辦事項。
• 省之地位？
• 地制§ 2①後：省政府為行政院派出機關，
省為非地方自治團體(台灣省政府功能業務
與組織調整暫行條例§ 2 I：台灣省政府為行
政院派出機關， 台灣省為非地方自治團體)。
• 地制§ 8 – 13
• 省已無自治事項，亦無決議機關，已非地
方自治團體。
• 釋467
• 中華民國八十六年七月二十一日公布之憲法增修
條文第九條施行後，省為地方制度層級之地位仍
未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具
備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。
符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律，若
未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項，而屬
省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，
省自得具有公法人資格。
地方自治團體之層級
• 地制§ 3
地方自治團體之基本組織
• 立法機關與行政機關二元制
• 地制§ 5
• 直轄市、市之設立條件：地制§ 4
• 目前現況
• 地方公共團體之名稱及其變更（地制§ 6）
• 地方自治團體姓名權之原則：
• 1 .固有名稱優先原則(§ 6 I )
• 2 .地方自治團體姓名自主原則：應否更名？
主動權在地方，中央或上級自治監督機關
僅有核定權。
• 3 .不涉及行政區劃調整之地方自治團體層
級之改制，準用更名程序。
• 行政區劃與地方自治團體組織之調整
• 地制§ 7
跨域地方自治團體之可能性
• 地制§ 21：跨自治團體之自治事項
• 地制§ 22：牽連中央或他地方自治團體權限
之自治事項
• 地制§ 24：合辦事業
• 地制§ 86：村里財團法人
• 地方自治層級之檢討
地方自治團體之法律地位
• 地方自治團體作為公法人
• 權利能力
– 姓名(名稱、名銜)權(§ 6)
– 徽章、旗幟、印信使用權(依印信條例規
定， 印信制發權在上級機關)
– 財產權
• 行為能力：無一般性規定
• 當事人能力與訴訟能力(釋527)
地方自治團體之組織
• 立法與行政二元併立制
• 地制§ 5 II
• 地方制度法第三章第四節「自治組織」分
列第一款「地方立法機關」(§ 33 – 54 )與第
二款「地方行政機關」(§ 55 – 6 2)
法律基礎
• 地方立法機關部分（地制法§ 33 ff., 54）
• 地方行政機關部分（地制§ 55 ff., 62）
• 地方立法機關組織準則之內容與檢討
• 地方行政機關組織準則之內容與檢討
• 地方立法機關組織採「核定」原則， 地方
行政機關組織採「報備」原則
• 地方自治團體所屬事業經營及公共造產之
組織依據
– 事業機構（地制§ 18, 19, 20）
– 公共造產（地制§ 73）
地方立法機關作為直接民主正當化
之地方自治機關
• 有認為地方立法機關係行政權之一環
• 在我國，應係 – 直接民主正當化之 – 立法機關
– 憲§ 62：立法院非唯一之立法機關
– 憲§ 110亦有縣立法之明文
– 地制§ 25, 31, 32皆明定地方立法機關。顯然立法者原意
即係立法機關。
– 同為單一國之日本之地方政府之地方立法機關亦為立
法機關。
地方議會之組成
• 議員之產生、名額與任期
• 地制§ 33
• 公職人員選舉罷免法
– 一般選舉
– 直接選舉
– 自由選舉
– 秘密選舉
– 平等選舉
• 議員之權利與義務
•
•
•
•
1.言論免責權（地制§ 50、釋401、釋435）
2.不受逮補特權（地制§ 51）
3.議員費用之支領（地制§ 52）
4.兼職禁止（地制§ 53）
• 地方議員之解職
• 地制§ 79, 80
• 去職之定義： 地制§ 2 vi
• 地方議員之補選
• 地制§ 81
• 選舉之延期
• 地制§ 83
• 議長與主席
• 職權：地制§ 44
• 產生與罷免：地制§§ 45, 46, 47
• 地方議會之集會
• 地制§ 34
地方議會之職權（地制§ 35）
• 議決權
– 一般事項議決權
• 議決地方自治法規
• 議決預算（地制§ 40, 41）與稅課（地制§ 63 ff., 財政
收支劃分法、地方稅法通則、公債法）
• 議進地方行政機關提案事項
• 議決地方自治團體決算之審核報告
• 議決地方自治團體議員或代表提案事項
• 其他（例地制§ 39覆議案議決權）
– 個別事項議決權
• 議決地方自治團體財產之處分
• 議決地方行政機關提案事項
• 議決地方自治團體議員或代表提案事項
–
–
–
–
條例保留事項之議決權？
自治事務之質詢權（地制§ 48, 49）、監督權與調替權
接受人民請願
其他法律與法規賦予之職權
• 同意權（地制§ 6, 74）
• 正副議長、正副主席之選舉罷免權（地制§ 44 – 47）
• 議決地方政府組織權（地制§ 62）
• 但一級單位內部組織之調整，與組織編制
表之修正，不須以自治條例方式為之，從
而不須經地方議會審議（地制§ 28 III, 35）
• 地方議會議決之效力（地制§ 38）
– 有法律拘束力之議決
• 地制§ 35 1-6, 10之事項
• 效果：地方行政機關原則應予執行。若認窒礙難行，
得於議決案送達地方行政機關後三十日內敘明理由
送請地方立法機關覆議
– 無法律拘束力之議決
• 地制§ 35 1-6, 10以外之事項
• 效果：地方行政機關就此議決案延不執行或執行不
當，地方立法機關得請其說明理由。必要時得報請
上級自治監督機關邀集有關機關協商解決之。
• 就地制§ 35 8, 9之議決案，若有執行困難者，應敘明
理由函復地方立法機關。
調查權
• 釋325：調查權專屬監察院，立法院至多有
文件調閱權
• 釋293：要求公營行庫提供資料
• 釋165：言論免責權
預算與決算
• 預算案之審議
– 預算案提出權（地制§ 41, 71, 預算法）
– 審議期限（地制§ 41）
– 審議程序：準用預算法（預§ 96）：施政報告
並備質詢（地制§ 40, 41, 48, 49） 、分組審查、
綜合審理、聯席會議審查、院會議決
• 預算之實體審議原則
– 實質原則（地制§ 41）
– 不得為增加支出之提議（地制§ 40 II，釋264,
498）
– 不得任意調整或變更預算科目（釋391）
– 禁反言原則（不得一方面通過赤字預算，另方
面作成決議請地方行政機關得自行調整歲出以
平衡預算）
– 同一預算不再議原則（預算審議通過後不得另
行作成須經地方議會通過始得動支之決議）
• 未通過預算案之覆議
– 提出（地制§ 39 I – III）
– 審議（地制§ 39 IV – V）
• 未於法定期限內完成審議
– 完成審議前之必要收支經費之執行（地制§ 40
III）
– 報請限期協商解決 –>逕為決定（地制§ 40 IV）
• 預算審議之決議之效力（地制§40, 41）
– 型態
• 主決議（地制§41 I, 預§96準用同法§49）
• 附加條件或期限（地制§41 II , 預§96準用同法§52）
• 附帶決議
– 效力
• 主決議
• 附加條件或期限
• 附帶決議
• 決算審核報告之審議（地制§42）
地方行政機關與立法機關之關係
• 1.議決案之執行義務（地制§38）
• 2.覆議（地制§ 39）
– 覆議之提出（地制§ 39 I – III）
– 覆議之審議（地制§39 IV – V）
– 覆議之效果
• 成功：原決議失效，重行決議（地制§ 39 IV, V）
– 例外：報請協商，逕為決定（地制§ 40 V準用§ 40 IV）
• 失敗：應即接受該決議
– 例外：報請協商，逕為決定（地制§ 39 IV, 地制§ 40 V準用§ 40 IV）
– 若其他覆議案仍維持原議，但原決議有違反上位規範：報請上級
自治監督機關函告原決議無效（地制§ 43 IV）或聲請司法院解釋
之（地制§ 43 V）
• 3.施政報告之提出與質詢（地制§ 48）
• 4.列席說明義務（地制§ 49）
地方行政權
• 釋527解釋理由書
• 地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定
法規並執行之權限，業經本院釋字第四六七號解
釋在案。所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲
法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置
特定機關(或事業機構)或內部單位之相關職位、
員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其
他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自
行決定及執行之權限(參照地方制度法第二十八條
第三款)。
• 中華民國八十八年一月二十五日地方制度法公布實施後，
各級地方自治團體之機關及職位之設置程序，應由地方立
法機關依照法律及中央主管機關擬訂之組織準則，制定組
織自治條例，始得辦理，此觀該法第二十八條、第五十四
條及第六十二條之規定甚明。違反此一程序設立之機關及
所置人員，地方立法機關自得刪除其相關預算、審計機關
得依法剔除、追繳其支出。惟職位之設置法律已有明確規
定，地方立法機關對於是否設置或員額多寡並無裁量之餘
地，而訂定相關規章尚須相當時日者，經中央主管機關同
意由各該地方行政機關先行設置並依法任命人員，係因應
業務實際需要之措施，於過渡期間內，尚非法所不許。至
法律規定得設置之職位，地方自治團體既有自主決定設置
與否之權限，自應有組織自治條例之依據方可進用，乃屬
當然。
地方行政機關之組織原則
•
•
•
•
民主原則
責任明確化原則
行政營運效率原則
公正原則（機關本身之公正、內部監督、
行政監督、議會、住民監督等擔保公正運
作之各種制度設計）
地方行政機關首長及人員
• 直轄市、縣市、鄉鎮市之首長與人員（地
制§ 55, 56, 57）
• 區長（地制§ 58）與村里長（地制§ 59）
• 村里民大會（地制§ 60）
• 地方自治首長之報酬（地制§ 61）
• 地方自治行政機關之組織準則（地制§ 62）
地方行政機關之層級與名稱
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
地方行政機關組織準則§ 5：
地方行政機關依下列規定，分層級設機關：
一、直轄市政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：
（一）局、處：一級機關用之。
（二）處、大隊、所、中心：二級機關用之。
二、縣（市）政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：
（一）局：一級機關用之。
（二）隊、所：二級機關用之。
三、鄉（鎮、市）公所所屬機關以一層級為限，其名稱為隊、所、館。
前項第一款所屬機關以協調統合業務或處理特定事務，採合議制方式
運作者，其名稱定為委員會。
• 第一項所屬機關，依法律規定或因性質特殊，得另定名稱。
地方行政機關內部單位之種類
• 地方行政機關組織基準法§ 9：
• 地方行政機關之內部單位得依其組織與職
能運作之需要，分設如下：
• 一、業務單位：指執行本機關目的之組織。
• 二、輔助單位：指負責秘書、總務、人事、
主計、法制、研考、資訊、政風、公共關
係等工作，以配合遂行本機關目的或提供
服務之組織。
各地方自治團體行政機關之組織與
名稱 – 以直轄市為例
• 地方行政機關組織準則§ 12：
• 直轄市政府所屬一級機關內部單位為處、科、組、室、中
心，其下得設課、股；所屬二級機關內部單位為科、組、
室、課、股，科、室下得設股。但為執行特殊性質業務者，
得設廠、場、隊、站。
• 前項機關為執行業務需要所設派出單位之名稱，不受前項
規定之限制。
• 直轄市政府所屬一級機關內部輔助單位不得超過六個；所
屬二級機關內部輔助單位不得超過五個。
• 醫院、警察及消防機關，不適用前三項規定。
• 地方行政機關組織準則§ 13：
• 直轄市之區設區公所，置區長一人、主任
秘書一人；人口在二十萬人以上之區，得
置副區長一人，均由市長依公務人員任用
法任免之。
• 前項區公所內部單位不得超過九課、室。
• 地方行政機關組織準則§ 18：
• 市之區設區公所，置區長一人、秘書一人，
均由市長依公務人員任用法任免之。
• 前項區公所內部單位不得超過六課、室。
地方自治團體之首長
• 「市長是地方行政首長，他要就行政事務
之履行之功能性與一致性，單獨地負完全
責任。」
• 地方行政首長之產生
– 選舉權與被選舉權
– 宣誓
– 村里長與鄰長無宣誓，亦無宣誓條例之適用
（地制§ 82）
• 地方行政首長之地位
– 作用法上之行政機關
地方民選首長之職權
•
•
•
•
•
•
•
•
包括的事務處理權
應經議會議決事項之提案權
審議總預算之定期會或臨時會之召集請求權
地方預算之調劑權與預算執行權
自治規則訂定權
自治事務之委任或委辦權
人事權： 任命權、考績權
（區長、村里長非地方民選首長）
• 任命權：包含以機要人員方式任用( 政務職)以及依公務人
員任用法任用
– 首長輔助機關任命權：直轄市副市長、副縣(市)長、縣轄市副市長
等人員之任命權
– 秘書長或其他一級機關首長任命權：秘書長(於縣市或稱主任秘書)、
各地方自治團體一級機關或單位首長、以及視之區長等人員之任
命權。
– 其他人員任命權：直轄市政府副秘書長、參事、技監、顧問、參
議、一級機關副首長、直轄市副區長、縣(市)政府參議、縣(市)政
府一級機關或一級單位副首長或副主管、鄉(鎮、市)秘書或主任祕
書、市之區公所秘書等人員之任命權。
– 首長人事權之例外
• 直轄市： 主計、人事、警察及政風首長， 依專屬人事管理法律任免
• 縣(市)： 主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長， 依專屬人
事管理法令任免
• 鄉(鎮、市)： 主計、人事、政風之主管， 依專屬人事管理法令任免
地方行政首長之職務障礙
•
•
•
•
•
地方行政首長之停職（地制§ 78）
地方行政首長之解職（地制§ 79）
地方行政首長之不能行使職權（地制§ 80）
地方首長之懲戒（地制§ 84）
地方首長之代理與補選（地制§ 82）
職務代理
•
•
•
•
地制§ 82
法定代理
指定代理
授權代理與分層負責
地方行政首長之權利
• 民選首長之職務列等、俸給及退休撫恤：
比照公務人員任用法、公務人員俸給法及
政務人員退職酬勞金給與條例（92.12.31廢
止）與政務人員退職撫恤條例（溯及93.1.1
生效實施）
地方行政首長兼職之禁止
• 兼任民意代表之禁止
• 兼任其他公職或私人事業機構人員之禁止：
公務員服務法§ 13 - § 14之3
• 利益衝突行為之禁止：公職人員利益衝突
迴避法§ 5, § 9
地方公務員之給與
• 地方公務員之給與（地制§ 85）