Transcript 第二讲应急管理体系
第二讲 应急管理体系 朱建明 中国科学院研究生院 http://people.gucas.ac.cn/~jianming 2012年2月 第一节 突发事件应急管理的机 理特征 机理主要是指事件发生所遵循的内在逻 辑和规律。 机理规律的探索是应急管理研究的基础 （火、水、公共卫生、交通、危险品运 输等等）。 机理特征 突发事件的本质属性： 突然性和信息的高度缺失性 危害性及蔓延性 主体规律性 多范畴性（耦合于社会） 机理体系的层次 研究突发事件 发生发展与传 导的一般性规 律 机理 突发事件机理 专业性机理 原则性 应急管理机理 一般性机理 原理性 管理类 机理 专业性机理 流程性 操作性 机理分析方法选讲 以传染病为例 传染病机理分析 问题 • 描述传染病的传播过程 • 分析受感染人数的变化规律 • 预报传染病高潮到来的时刻 • 预防传染病蔓延的手段 SEIR • 按照传播过程的一般规律， 用机理分析方法建立模型 机理分析 接触传染 SARS到H1N1 病毒变异 隔离处置 机理分析方法选讲 专业性机理举例－矿难 时间 地点 遇难人数 事故原因 2010.03.01 内蒙古乌海 31名被困者无生还可能 在建的神华集团骆驼山煤矿发生透水事故。 2010.01.05 湖南立胜 34人死亡 湖南立胜煤矿发生重大火灾事故。 2009.11.21 黑龙江鹤岗 共造成108人遇难 新兴煤矿发生瓦斯爆炸。 2009.09.08 河南省平顶山 54人死亡 违法违规组织生产导致的特大事故。 2009.05.30 重庆市綦江县 30人死亡、77人受伤 违规违章行为引发的特别重大安全生产事故。 2009.02.22 山西屯兰 78人死亡 瓦斯浓度过高，煤矿爆炸。 2008.12.05 山西山阴 至少30人死亡 矿井透水。矿方及部分官员瞒报。 2008.11.08 陕西澄城 29人死亡 瓦斯爆炸。 2008.09.21 河南登封 37人死亡 煤与瓦斯突出。 2008.09.08 山西襄汾 276人死亡(截止当年10月27 日) 尾矿库垮坝。矿方瞒报。 2008.08.01 山西娄烦 至少43人死 铁矿滑坡。 2008.07.21 广西那读 36人死亡 矿井透水。 2008.07.14 河北蔚县 35人死亡 炸药燃烧。 官方串通矿方瞒报。 2007.12.06 山西洪洞 105人死亡 煤尘爆炸。矿方瞒报。 2007.08.17 山东新汶 181人死亡 暴雨引发洪水，两家煤矿被淹。 2006.11.12 山西灵石 34人死亡 井下私制炸药起火，并产生大量毒气。 2005.11.27 黑龙江七台河 171人死亡(截止当年12月6日) 煤尘爆炸。 2005.08.07 广东梅州大兴煤矿 121人死亡 煤矿透水。非法经营，当地安监官员受贿不作为。 2005.02.14 辽宁孙家湾煤矿 214人死亡 瓦斯爆炸。 2004.12.02 陕西铜川 166人死亡 瓦斯爆炸。 机理分析 中国 7.5％ 美国 32％ 澳大利亚 35％ 地下开采； 瓦斯含量高：40％ 技术装备 可露天开采 自然条件 国家 机械化程度低：60％非机械化，手工采煤200万人 采煤方法与技术 演化的矿难事故 转化 自然灾害引起的矿难事故：暴雨，地震 蔓延 衍生 耦合 火灾－>一氧化碳含量超高 2．应急管理的机理分析 应急管理应该具备的特征： 及时性和有效性 复杂性和网络性 有限性和动态博弈性 应急管理机制设计 现有应急管理机制调研、利弊分析 现有信息收集系统（网络、信息、共享条件等等）调研 应急管理机制设计 • 组织结构 • 激活原则 • 切换原则 • 实施原则 注：平时采用以政府为主体的虚拟（网络）结构，战时采用以政府为 核心的直线式结构。 应急管理机制平战工作流程图 法律、法 规 应急管理机制 平时状态 资源状态信息 收集、分析 平战切换原则 战时状态 资源的日常 维护 事态评估（事件性质、 环境、影响……） 资源状态评估 模拟、演练、 战时运行 各种预案研究 应急方案 资源配置方案 单体评估 实施管理 组合分析 组合方案 效果评价 3．突发事件应急管理机制 机制有多重含义，泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律 等等。与我们常说的机制相近的含义是指做事情的方式、方法。简单地说，机 制就是制度加方法或者制度化了的方法。 首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，应急管理的工作机 制，不因机构负责人的变动而随意变动，而单纯的工作方式、方法是可以根据 个人主观随意改变的。 其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守，而单纯的工作 方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如监督机制，不仅指人 人必须遵守的制度，而且应该包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来 才能发挥作用。 第三，机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，而方式、方法往 往只是做事的一种形式和思路。机制一定是经过实践检验有效的方式方法，并 进行一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。而单纯的 工作方式和方法则因人而异，并不要求上升到理论高度。 第四，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是单一 起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力 机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的应急管 理机制，才能使应急管理工作稳步发展，保持长久的活力。 3．突发事件应急管理机制 应急管理的“机制”是指用于处理突发 事件的相应措施和制度。 突发事件应急管理机制关系图 运 行 机 制 预警机制 紧急处置机制 善后协调机制 评 估 机 制 应急管理机制由体系运行机制、预警机 制、紧急处置机制、善后协调机制以及 评估机制五大部分构成。 （1）运行机制 统一指挥、分工协作原则 分级分类处理原则 及时切换原则 平战切换；级别切换 信息共享原则 资源的协调及管理原则 （2）预警机制 预警机制是在突发事件实际发生之前对 事件的预报、预测及提供预先处理操作 的重要机制，主要内容： 对预警范围的确定 预警级别的设定及表达方法的规定 紧急通报的次序、范围和方式 突发事件范畴与领域预判 （3）应急处置机制 分类分级原则 预案核心原则 生命优先原则 战时协同及授权辅助规定 特定处理原则 （4）善后处理机制 资源补偿原则 灾区的重建原则 事故的报告和总结原则 对相关人员和机构的奖励与问责等 （5）评估机制 对于突发事件的分类分级也是评估 应急管理机制有效性的评估 预案及预案管理的有效性评估 对体系整体和各机构应对能力的评估 处置效果的动态评估等 第二节 构建应急管理体系的原则 与目标 体系建设的原则 体系建设的目标 不同运行状态下的作用 2．应急管理体系建设需 要遵从的原则 全面性 层次性 可操作性 可重构性 高可靠性 高集成性 3．构筑应急管理体系的目标 （1）在平时能够正常运行，可提供一系 列突发事件事前准备的功能。 （2）防止突发事件的发生，尤其是在警 戒期做好突发事件防范处理准备。 （3）在突发事件出现后，以最快的速度 响应，把事件的危害降低到最小。 4．应急管理保障体系在不同运 行状态下的作用 应急管理保障体系的运行状态划分为三 种：平时状态、警戒状态和战时状态。 正常主网络计划 项目进度监控 项目实施 项目质量监控 项目监控信息中心 项目成本监控 避免、减少 偏差、异常 内外环境监控 预防控制 资源监控 产生 减少 …. 预 警 系 统 有先兆 无先兆 影响 未解决 纠正控制 减少 得到解决 形成突发事件 预案库 判定突发事件级别 实 施 系 统 实施方案 处理效果评估 项目可用资源 评估并选择方案 生成应对方案 效果不明显 新变化 得到有效控制 事件收尾 后 处 理 系 统 回到主网络 调整后期网络计划 信息与资料收集 具备索赔条件，申请索赔赔 日常培训模拟，演 习 平战二种状态下项目组织机构及其职能的变化 项目总经理 质量安全部 物资供应部 合同预算部 人事劳务部 工程部 技术部 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 职员 财务部 应急办公室 现 场 救 护 组 技 术 保 障 组 安 全 保 障 组 后 勤 保 障 组 平战状态切换指令 信 息 外 联 组 资 料 统 计 组 第三节 应急管理体系的结构与 内容 应急管理体系运行过程 问题得以解决 有突发事件前兆 发现问题，进行准备工作 预警系统 未得以解决，演变成为突发事 件 无突发事件前兆 对突发事件进行定类、定等、 定级 判定突发事件的级别 识别系统 生成应对的方 案 系统内可以使用的资源 预案库 对方案的可实施性进行评估： 1、动用的机构是常设还是虚拟的 2、物资的调配：可调用何处仓库的物资和设备 3、资金的运作：采用的资金为什么机构提供 可实施方案 宣传 培训 模拟 演习 培训系统 将方案实施 实施系统 新变化下生成新方案 对该方案进行评估：是否对解决该突发 事件起作用，对其进行分析，对未来走 向做出预测 方案效果明显，不需改变 突发事件影响缩小，直至被控 制住 收尾后处理系统：处理突发事件之后的一系列 问题 后处理系统 1．应急管理体系的构架和组成 从纵向功能看，主要的工作流程包括实 时监测，预警（通知），启动以及处置 和后处理。 突发事件应急管理保障系统的 运行逻辑图 突 发 事 件 应 急 管 理 保 障 体 系 实时监测 预警 启动 处置 后处理 各阶段的主要任务 监测 预警 启动 处置 后处理 实例：美国公共卫生突发事件应对系统。 美国公共卫生突发事件应对系统的纵向 结构主要包括三个系统 美国公共卫生突发事件三级应 对系统 美国疾病控制和预防中心（Centers for Disease Control and Prevention，简写为CDC） 疾病控制与预防系统 卫生资源和服务部(Health Resources and Services Administration，简写为HRSA)医院 （地区/州）应急准备系统 城市医疗应对系统（Metropolitan Medical Response System，简写为MMRS） 美国公共卫生突发事件应对系 统的横向结构图 应急管理体系包括指挥调度系统、处置 实施系统、物质及人力资源管理系统、 信息管理系统、决策辅助系统等五个系 统 突发事件应急管理保障体系构 成图 指挥调度系统 处置 实施 系统 资源 保障 系统 决策 辅助 系统 信息 管理 系统 2．指挥调度系统 指挥主体 基本功能 （1）指挥主体 指挥主体的产生与职责 预案内（明确规定）和预案外（上级授权） 指挥主体的可变性 指挥主体的执行原则 一般事故或者突发事件：分级决策、分级处理、事 后集中汇报的原则 重大事故：集中决策、分级处理、边处理边汇报的 原则 为明确责任，事件处理采取谁决策谁负责，谁实施 谁负责的原则 （2）指挥调度系统的基本功能 请示报告 下达指令 通报情况 组织协调会议 （3）平时状态下指挥调度系统 的主要功能 组织、培训和演练 制定或完善相关制度 信息汇总分析 判定事件性质及其征兆 对请求的批复 组织协调 组织安全检查 组织事故调查 对人财物储备的适时监督 配置和协调 （4）警戒状态时指挥调度系统 的主要功能 预防性措施的制定 组织检查和演练 信息的汇总分析和研究判断 对操作请求批复 组织协调 组织事故调查 （5）战时指挥调度系统的主要 功能 判定事件性质、确定应对方案 跟踪和评估 动态调整预案 对操作请求批复 响应下级机构技术支援和资源调配的请求 组织协调 组织事故调查 与内外部和舆论的沟通 3．处置实施系统 日常运行、维护、改造 培训、演练（四川安县桑枣中学的校长叶志平,2200学 生+100教师用时1分36秒，无一伤亡。） 检查、消除 资源的配置、补充 执行预案 （1）平时状态下处置实施系统 的主要功能 体系日常运行、维护和更新改造 执行培训和演练计划 9月4日，2009年国家海上搜救桌面演习暨东海搜救演 习在浙江宁波-舟山核心港区佛渡水道海域举行。这是 中国首次举行“多部委、海陆空、北京、杭州、宁波” 桌面演练和异地实战演练同步进行的大规模海上搜救 演习。且此次东海搜救演习在参演力量、演习科目、 指挥层次和技术保障等方面都将创下中国历次海上演 习之最，是对中国海上搜救能力的一次集中考验和展 示。9月8日，一场集旅客海上转移、船舶火灾扑救、 反恐特警空降等为一体的反恐救援演练在渤海湾举行。 这是我国首次针对铁路轮渡举行的海陆空立体搜救演 练 （2）警戒状态下处置实施系统 的主要功能 检查、消除隐患 根据指挥调度系统要求配置资源 加强自身监测和信息反馈 （3）战时处置实施系统的主要 功能 启动预案 信息反馈 调整预案 临时资源调配 突发事件后处理 4．资源保障系统 物质 人力 （1）物资资源保障系统 资源配置与储备 资源的维护、补充和更新 资源信息库的建立、维护和更新 资源的快速调用和补偿 资源运输和采购 （2）人力资源保障系统 人力资源系统根据人力资源管理的内容， 可分为人力资源规划、人力资源管理、 人才队伍建设和机构人员配备等相关内 容。 国家救援队人数500人左右，各省还有省 级救援队 5．信息管理系统 手段 内容 （1）信息传输手段 传输媒介 传输方式 （2）信息管理的主要内容 信息采集 信息处理 信息传输 数据库 信息报送原则 及时 准确 持续 6．决策辅助系统 决策问题 功能 （1）应急管理中的主要决策问题 预警分析 资源的优化配置和布局 分类分级（事件、机构） 预案评估 预案选择 预案的动态调整 资源的优化调度 （2）决策辅助系统的功能 预案库管理 提出安全培训和演练方案 基于资源优化配置方案对保障体系进行 评估 预警分析和控制 为突发事件的处置提供决策资料和决策 建议 对突发事件的后评价 体系框架 指挥 调度 宣传 系统 资源 保障 教育 培训 处置 实施 信息 管理 决策 辅助 系统结构图 指挥调度中心 联动单位 用户接入层 培训 预警 接警 处警 监控与调 整 信息发布 …… 后处理 决策辅助层 预警管 理模块 预案选 择模块 资源的优 化配置与 布局 效果评估 模块 资源的 调度 专家咨 询模块 …… 数据基础层 地理 信息 资源 信息 专业信息 专家信息 案例库 预案库 培训 教程 硬件支持层 信息采集设备 通讯设备 计算机网络设 备 综合信息 第四节 应急法制建设与完善 《国家自然灾害救助应急预案》 《中华人民共和国突发事件应对法》 《国家专项应急预案》 ……