Transcript 国外基础教育督导与评价制度的理论前沿与发展动态

国外基础教育督导与评价制度的理论
前沿与发展动态
北京师范大学国际与比较教育研究院
王 璐, 教授
2011年3月19日
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主要内容
一、督导制度法制建设的理念与动态
二、督导制度机构建设的理念与动向
三、督导机构职责范围的动向与趋势
四、督导制度职能与作用方面的变化
五、督导队伍建设方面的变化与发展
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引言
• 教育督导与评价制度是各国基本教育制度之一；在法国，全社
会已经形成这样的共识：教育督导是教育机器中必不可少的齿
轮。
• 督导制度对监督教育政策、法规的落实、监督和评价地方教育
行政和学校的办学行为及其教学质量发挥着重要的专业问责作
用；
• 在当代各主要发达国家围绕着改进质量、提高效率与促进公平
所进行的教育改革大潮中，教育督导与评价制度已经成为达到
这些改革目标的重要手段与途径。
• 保证教育督导职能与作用有效发挥的关键在于督导制度本身的
健全和完善；
• 而制度的健全与完善主要体现在教育督导的法治建设、组织机
构建设和督导队伍建设上。
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《国家中长期教育改革与发展规划纲要》(2010.6)
第二十章 推进依法治教
• 完善督导制度和监督问责机制。制定教育
督导条例，进一步健全教育督导制度。建
立相对独立的教育督导机构，独立行使督
导职能。健全国家督学制度，建设专职督
导队伍。坚持督政与督学并重、监督与指
导并重(六十五)。
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一、国外督导制度法制建设的理念与动向
• 督导制度的法治建设具有两方面的重要意义：
–教育督导制度在本国教育发展中法律地位与权威的
重要保障;
–督导工作的重要法律依据和框架。保证依法督导;
涉及教育督导大政方针的法律、法规较为完备、细
致。确保督导工作的科学性、规范性，减少和避免
随意性。
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• 各国有关教育督导法律法规体系的构建包括四个
层面：
1）在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位；
2）在一般教育法中体现有关督导的内容；
3）制定专门的教育督导法；
4）制定实施框架、细则与相关文件。
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(一) 在国家基本法或宪章中确定督导的法律地位
• 在本国宪法或基本法中以高度概括的形式体现
督导的内容，从而确立教育督导制度在国家发
展中的法律地位;
• 督导制度也就是在宪法的规定下，制定相应的
督导法规来实施的。这一特点在欧洲国家表现
的较为突出。
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国家案例
• 《西班牙宪章》规定了由社会公共机构在遵照相关法律的规定，对
教育机构和学校进行检查和督导的义务与责任；
• 《荷兰宪法》第23条规定：教育享有自治，但必须接受督导的监督，
以保证教育对于相关法案、政策的执行。
• 联邦德国在1949年5月成立时颁布的《基本法》中，确立了国家对
学校教育的督导权：全部的学校教育事业置于国家的监督之下。
• 在奥地利，教育、艺术与文化部可以根据联邦宪法, 对学校进行督
导。
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(二) 在教育法中体现有关教育督导制度的内容
• 在教育法中一般都要规定有关教育督导制度的内容，
例如法国：
• 法国是最早建立教育督导制度的国家，1802年，拿破
仑政府就颁布了《国家教育总法》，规定在国家设立
国民教育督导总署，并由该机构负责对初等、中等教
育的学校管理和教学进行监督。 时至今日，法国教育
督导已经成为教育行政管理的重要支柱之一。
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英国
• 特别是在教育发展关键时期颁发的有关教育改革的重要政策法案中，
规定教育督导的内容, 及时根据教育改革的需要调整教育督导制度
相关内容，提出教育改革对教育督导制度发展的要求，强化督导制
度对于教育改革实施的作用。
• 每当一项重要的教育改革法出台时，都成为教育督导制度发展的重
要契机。这一点在英国尤为突出。
• 《1988年教育改革法》是一部在英国教育发展中具有里程碑意义的
重要法案，主要在国家课程、课程标准、学校多样化等方面提出了
重大改革;
• 在1992年颁布了主要针对教育督导制度改革的《1992年(学校)教育
法》，其中相当大的篇幅(总第38章)是关于新的督导制度设置的，
此法案成为女王督学团变革为教育标准局的重要法律依据。
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• 之后的《2005年教育法》（第18章）和 《2006年
教育与督导法》（第8、9部分中共7章）都用大篇
幅，更加详细具体地规定了督导制度的相关内容；
• 根据这些法案，英国每年适时对各类督导大纲进
行修订与调整，例如在2007年教育与技能部改为
儿童、学校与家庭部，这一举动释放出重要的政
策理念方面的变化，那么在相关的督导文件中及
时作出反映。
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西班牙
• 《教育系统总体组织法规》规定，社会公共管理
机构应该为保障相关法律的执行和教育体系的质
量改善履行督导职能。
意大利
• 意大利现行有关教育的319号法令中具有关于教
育督导的专门条款。
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（三）制定专门的教育督导法或条例
• 与一般教育法的作用相似，有的国家通过制定专门的教育督导法来规
定督导的机构设置、职能与作用、职责范围、任务与对象、督导原则
等相关内容，亦是教育督导工作的直接依据。
荷兰:
• 2002年9月1日荷兰正式颁布实施了《教育督导法》。规定：教育督导
适用于小学、中学、成人和职业教育，使督导制度在专业和独立的基
础上运行，并开展激励性评估，督导机构还要监督教育机构是否具有
自己的质量保证。督导机构具有促进教育质量的法律义务。
• 教育督导法将教育督导分为两大类型：
– 对国家教育基本质量标准和拨款条件相关法律条例的执行。
– 其他质量方面，包括：学生发展的结果和进展情况；学习过程的结构：
对个体需求的回应，考试的内容、水平和实施等。
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• 奥地利：
– 1962 年就颁布了《联邦学校督导法》, 这一法案与学校督导有关
的司法与申诉程序。另外奥地利还颁布了《学校教育督导实施章
程》（年份待查）, 这一法案制定了学校督导的实施细则, 这些
细则适用于公立和私立学校。
• 俄联邦
– 政府2004年颁布了《联邦教育与科学督察署条例》，是俄联邦教
育督导的重要法律依据。
• 意大利：
– 为了规范督学工作，国家督导办制定了一些规章制度，如教育督
导工作指导规则、教育督导总结报告内容提纲等。
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（四）督导实施细则和框架
• 各国教育督导法治建设上的一个重要发展趋势是，各国都重视相关
督导细则和方案的制定，在督导机构中有专门的力量来开研发和设
计这些方案和大纲。
• 基本法、一般教育法和专门的教育督导法的目的主要是确立督导工
作的法律地位与权威，制定督导制度的宏观框架;
• 而督导实施细则和框架则规定了督导与评价的方法、程序、标准、
过程、结果处理、信息分析、工具等方面的详细内容
• 是指导督导评价工作的具有法律效力的方案，是教育发展目标的具
体化，是保证督导评价工作科学性、系统性、标准化的关键。
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英国:
• 英国在1994年首次制订内容系统详实的《督导大纲》，详细规定了督
导的标准、内容、方法、程序、督导报告等，并向学校、社会和家长
公开。
• 《督导大纲》成为指导督学工作的主要依据，也是加强督导专业性的
重要标志，以此来保证督导工作的高标准与高质量，保证督导工作的
系统性、标准化和科学性。
• 近年来，督导大纲的研发向分类的方向发展，在中小学校督导大纲的
基础上，分别制定了的督导大纲:
– 独立学校、
– 学前教育机构和保育机构、
– 职业技术学校、
– 职前教师教育机构、
– 地方教育局等机构类型。
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• 荷兰的督导框架较为详细地制定出督导方法和内容，督导
的类型、频率以及重要性。
• 德国和西班牙也有类似的实施细则，所不同的是，英国和
荷兰的督导大纲既包括督导制度的一些基本内容，也包括
学校评价方案、评价标准、主要指标和督导程序;
• 而德国和西班牙的细则更接近于学校评价方案，但是相同
之处在于督导大纲或评价方案更加趋向于按学校类型加以
制定，分别制定学前教育、小学、中学、职业技术学校、
地方教育局等机构类型的督导大纲。
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特点与趋势
• 形成了一个从高度概括到细则的完整的法律和政策体系，几个层次
的法律法规的内在逻辑关系是递进的，一级比一级详细，一级比一
级更具可操作性；几个层面构成了法律框架的整体，从而实现“协
调增益”的政策效果;
• 每一个层次的法律都具有不同的作用:
– 在国家根本大法和宪法中的内容主要是确立督导制度在国家教育制度发
展中的法律地位与权威性，一般都是高度精凝练和概括；
– 一般性教育法中的规定和专门的教育督导法的作用是对督导制度的设置
做出具体规定，是教育督导制度建立的主要依据。
– 而实施细则与督导大纲则在方法、标准、过程、工具、程序方面作出详
细的规定，更具科学性、专业性与可操作性，是对上位法律法规的重要
的解释性和可操作性政策，是“基本政策”的具体化。
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• 实施细则和督导大纲制定的一个重要趋势是更加专业化，按照教育机
构的类型分类制定和设计，例如英国、西班牙、荷兰都分别制定了中
小学督导大纲、独立学校督导框架，职业技术学校督导框架，学前教
育督导大纲、教师教育督导框架以及地方教育局督导大纲。
• 及时对教育督导的相关法律法规进行修订与调整，使教育督导制度适
应社会发展的变化，适应教育改革的需要，适应教育政策的调整。
• 重要教育改革法都会引发教育督导制度的相应发展，例如英国历史上
具有里程碑意义的《1870年教育法》、《1902年教育法》、《1944年
教育法》都成为教育督导制度发展的重要契机，特别是《1988年教育
改革法》，直接导致了《1992年教育（学校）法》的颁布实施，此法
案是教育标准局建立的重要法律依据。
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我国:
• 与其他国家教育督导立法相比较,我国教育督导制度的立
法步伐相对迟缓, 存在着如下问题：
–应该说提及教育督导制度的立法层次是比较高的，1995年3
月颁布的《中华人民共和国教育法》第二十四条规定 “国
家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制
度”，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》第八
条规定，人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律
法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进
行督导”;
–但是真正起到承上启下的关于教育督导制度的立法，仍是
原国家教委于1991年发布的部门规章《暂行规定》, 与教
育督导制度是教育基本制度的地位很不适应，与教育改革
与发展的进程不同步；
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– 体系结构不够完整、内容不完善，政策发展与督导
评估框架方案还不够完善，影响到整个督导制度功
能和作用的发挥。
– 修订不够及时，当国家出台重大教育改革政策时，
教育督导制度的立法没有跟进，修订没有形成制度，
以及时反映国家教育政策的调整。
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二、督导制度机构建设的理念与动向
• 督导制度在结构上可以划分为：
1)
2)
3)
4)
纵向结构；
横向结构；
国家督导机构在各大区的常住派出机构。
教育督导中介机构
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（一）纵向结构
• 从纵向结构来看，督导制度一般与各国教育行政区划和
管理体制相吻合，分为几种类型：
–分为中央和地方若干层级: 英国、法国、西班牙、俄
罗斯等国家;
–只有国家一级的督导制度：荷兰只有中央一级的督导
机构；瑞典的情况也类似，强化中央一级督导机构的
作用。
–只有地方督导制度, 美国、加拿大、德国等；
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以上分析表明：
• 国家相对较大，行政区划较多的，教育督导的层次也比较多，国家小、
层次少，则教育督导的层次也比较少；
• 督导制度与一个国家中央集权和地方自治的程度有关，例如美国、德
国等国地方自治很强，因而教育督导制度也只设立在州和各大区。
• 但是也有相反的情况，地方自治和教育自主权很大，却愈要加强国家
一级的督导，例如英国和荷兰这两个国家都是以国家一级的督导制度
为主，其理念是在给予很大自主权的同时，愈应该加强国家的监督，
才能保证教育质量和相对统一的标准。
• 中央和地方督导制度具有不同的作用，在职能上各有侧重，相互补充。
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中国：
• 根据我国的行政区划和教育管理体制，我国教育督导制度
在纵向结构上属于多层次型，与英、法、西、俄相似，分
为中央、省、地区和县级四个层次;
• 经过20多年的发展，到2009年, 所有32个省/自治区/直辖
市，几乎所有地区和市, 接近93% 的县/区都已建立起了
教育督导机构，在教育行政机构内部或与教育行政部门平
行;
• 在纵向结构上我国督导制度存在着发展不平衡的问题，中
央和地方之间的不平衡，中央督导机构发展不够完善，地
方与地方之间的不平衡。
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（二）横向结构
• 从横向结构来看，也就是督导机构与行政部门的
关系来看，督导的机构设置基本上有两种类型：
1）独立设置型：督导机构相对其它行政单位而自
成系统。这种模式以英国、法国、荷兰、西班牙、
新西兰等国为代表。
2）混合设置型：业务部门兼有行政与督导的职责。
美、德、新、加;
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督导制度的独立性问题
•
各国的经验表明，独立性是各国督导制度的主要经验之一，这包含两层含义：
1) 在机构设置上的相对独立性:
•
在英国、荷兰和俄罗斯，为了保证督导工作的相对独立性，都设有自己专门
的办公大楼。
•
荷兰教育督导的专门法律特别强调了教育督导的相对独立性，这种机构设置
上的相对独立是一种地位与权威的象征，
•
在级别上，英国教育标准局为局一级机构，但其主要负责人— 女王总督学
为副部长级，女王总督学具有直接接触国务大臣的权利，标准局直接对教育
大臣及议会负责，而不是对教育行政职能部门负责，避免了行政的干涉；
• 督导机构有独立的经费预算，荷兰教育督导的年度经费预算为六千万欧元
（全国）；(教育年度运算 三百二十一亿欧元。
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督导机构的独立性的程度分为几个个层次：
• 独立性最低：业务部门兼有行政与督导的职责的混合设置型设置。
• 独立性较高：督导机构设在教育行政内部，与其他职能机构相平行，
但在工作和业务上独立，不受行政干扰；世界上大多数独立设置型国
家属于这一类型；
• 独立性很高：督导机构属于教育管理机构的一部分，但在级别上比其
他职能部门高半级，属于准部级，有自己独立的办公大楼；英国和荷
兰是典型代表；
• 相对独立性更高：督导机构与教育管理机构相平行，没有隶属关系，
以俄罗斯为典型代表；
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• 相对独立性最高：督导机构高于教育行政机构，属于同级
人民政府直接领导之下的政府教育督导机构；（中国）。
• 在我国地方一级的督导机构的设置基本达到了这一设置，
只有中央一级的督导机构这一问题没有解决，因此，存在
着中央和地方发展不一致、不平衡与不协调的问题。
• 把教育督导机构从行政部门真正独立出来，建立与教育决
策、执行部门相对独立的教育监督体系，
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2）在工作状态和督导结果上的更大程度的独立性。
• 督学在进行督导评价时，教育行政不能对其进行任何干预。例如在英
国，教育标准局是自治的专家团体，《2003年学校督导大纲》指出：
– “尽管国家教育标准局与其他部门工作联系紧密，并且在教育与技能部
长的要求下承担督导工作，但它独立于英国教育与技能部。国家教育标
准局的这种独立性能够促使其公正地督导和报告教育问题”。
• 这种独立性这包括几个层面的含义：
– 1）督学提供的报告，任何人〈包括教育科学大臣〉都不能更改；
– 2）在业务上独立于儿童、学校与家庭部，教育标准局自行决定履行其职
能的工作方式上以及自行作出判断；
– 3）在学校督导过程中，督学小组成员不曾参与过与被督导学校相关的工
作，以保证评价和判断的公正和客观。
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• 独立性是一个工作状态上的概念，也是一个关系
概念，是相对于一定组织与群体关系的概念，
• 与上级与同级关系而言，作为督导机构的上级与
同级，不能修改其督导结果和结论、不能干预其
履行职责的方式；
• 对于督导机构的下级而言，在督导前组建督学小
组时，一个重要的原则是要选择那些与被督导学
校与机构没有特殊工作关系的督学。
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我国
• 中国共产党第十七次全国代表大会报告的第六章
提出“坚定不移发展社会主义民主政治”。
• 其中第五条提出，“加快行政管理体制改革，建
设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的
重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方
案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高
效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执
行顺畅、监督有力的行政管理体制”。
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• 第六条提出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权
力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权
力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立
健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权
力结构和运行机制。” 因此，建立相对独立的教育监督
体系符合党的政策方针。
• 新的国家发展规划纲要关于管理体制改革的原则是健全统
筹有力权责明确的教育管理体制，促进管办评分离；
• 教育督导制度改革的目标是建立相对独立的教育督导机构，
独立行使督导职能。
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（三）国家督导机构的内部设置结构
• 英国、法国、荷兰、俄罗斯等国代表了具有强势法律地位
和较大独立性的督导制度，在这些国家，中央一级的督导
机构在整个教育督导制度中发挥着核心领导、组织、制定
相关政策与督导评价标准与方案的作用；
• 机构内部设置的合理与完善是国家督导机构充分发挥其职
能与作用的载体，这些国家中央一级督导机构内部设置的
特点是：
• 与督导职能相匹配、与教育事业和教育管理事业的门类相
匹配；专业化程度高，专职队伍庞大。
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表1.英国教育标准局内部结构
总督学
督导主任
教师教育及培训督导部
小学及学前教育督导部
中学、私立及国际学校督导部
义务教育后督导部
特殊教育督导部
合作服务部
督导执行主任
质量督导部
学校改进督导部
地方政府督导部
护士教育督导部
合同督学管理部
学校改进督导部
政策、计划及资源主任
人事管理部
研究、分析及国际关系部
通讯、媒体及公共关系部
财务管理部
课程咨询及督导部
信息系统部
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• 内部机构设置的主要原则：
1）按照教育阶段划分:学前教育;初等教育;特殊教育；中等教育；成
人和职业教育等；
2）按照学科领域划分：例如法国国民教育总督学按专业划分为14个学
科组：文学、语言、数学、学前及小学教育、物理、自然、工业技术、
哲学、历史地理、社会科学、经济管理、艺术教育、习工、技术教育；
3）按照相应的专题、问题来划分，例如：民族教育问题；教育均衡发
展；私立学校；流动儿童子女教育问题等;
4）体现教育督导评价的特点，设立规划、研发、信息分析和处理、支
持机构等；
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• 英国“教育标准局”的内部结构,与女王督学团时代的机
构设置相比，新的机构出现了一些值得关注的新的变化，
这些变化体现了英国督导制度改革的新的价值取向：
• 1. 外向型：设立了媒体与公共关系部，督导制度的新理
念是向家长、社会负责，增加督导的公开与透明，体现问
责制的专业性监督， 在“公民宪章”特别指出，“公民
有权对公共事业的服务提出要求，要求它们出版明确的标
准，减少隐蔽性，以通俗的语言提供全面的信息;对公共
事业有实际选择的权利，并对方便顾客的要求做出反应”。
很显然，督导制度自我封闭的状态已不能适应新形势的要
求，增加督导的公开性就成为此次改革的一个重要内容。
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• 2.发展与改进成为督导的核心目的，在国家督导机构内部
设立学校改进部，例如，英国教育督导改革的一个重要方
面是，将“通过督导促进学校的改进”作为督导的一个重
要目标，并在制度上予以保证。
• 3.设立研究、分析及国际关系部，注重研究与开发，强调
督导与评价的科学性。 形成和修订督导大纲,同时注重督
导信息的运用，在科学分析的基础上，形成有影响力的报
告，为教育决策提供依据。
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我国
• 以国际比较经验为参照，我国督导机构在内部结
构上与教育督导专业化的国际发展趋势不相吻合，
与我国教育事业的门类，教育管理的门类不相吻
合，限制了教育督导事业在广度和深度上的发展；
• 特别是中央一级督导机构的内部结构过于简单，
目前只分为综合办公室，督学处和督政处。只有
专职人员7人，兼职人员100人。与教育发展与改
革需要极不相称。没有体现教育督导与评价工作
的专门性与专业化发展方向。
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（四）国家督导机构在地区（大区）的常驻派出机构或联络
员制度/中介机构
• 各主要发达国家的国家督导机构均在各大区设立督导办公
室或设置联络员制度，在常驻地区办公室任职的督学或联
络员代表中央在地方工作，发挥着联系中央与地方的纽带
与桥梁作用。
• 在荷兰，督导局总部设在乌特勒支市，督导局在地区设若
干督导办公室；
• 在西班亚，中央督导机构在大区有联系人。国家教育和科
学部里设专门的教育督导机构，建立一支专门的国家督学
队伍，负责教育督导机构的日常工作。同时，还向全国17
个大区派遣国家督学，负责监督各大区政府贯彻执行中央
宪法的情况和各省督学的督导工作；
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• 在法国，部长为每一个学区指定一名总督学为联
络员，负责监督各学区每年的教学工作计划与一
般任务的实施。
• 在瑞典，国家教育督学共有140名，其中办公室20
名，国家督学120名，分别派往各地。
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派出机构或联络员制度的作用
• 建立常驻地方的派出机构或联络员制度已经成为各国国家教育督导制
度的重要组成部分。发挥着重要的作用：
1）督导工作的性质决定了督学需要经常对学校和地区教育行政部门
进行走访，及时了解情况。毕竟每年中央或上级督导机构对学校和其
他教育机构的正式督导的次数是十分有限的，有的机构几年都没有被
督导过， 派出督学对各级各类教育机构进行随访可以弥补正式督导
的不足。
2）随访的一个重要特点是，在不通知教育机构的情况下进行访问，
可以在更加真实、自然的情况下进行督导；同时随访一般都是由一、
二名督学实施，对教育机构日常工作的影响较小。
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3）在正式督导评价后，需要进行后续性的跟踪访问
和督导，检查对正式督导所发现问题的整改情况，
检查督导建议的落实情况；
4）在地方工作的中央督学可以及时对中央的政策进
行解释，起到上传下达的作用。
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新模式: 中介机构
• 英国: 准市场化运作方式
• 旨在通过竞争机制提高督导工作的活力与效率，促进督导工作不断
提高质量，私立性的督导小组是否能生存下去很大程度上取决于其
能否获得更多的督导项目，能否中标又取决于督导方案的可行性和
督导工作的质量。
• 全国教育督导制度的领导机构为教育标准局，其主要职责是负责有
关政策、计划和标准的制定以及督导质量的监督，而实际督导的组
织、管理与实施则由教育标准局委托地区性督导机构（Reginal
Inspection Service Providers, RISPS）全国性督导机构
(National Inspection Service Provider, NISPS)负责;
• 这些地区性和全国性督导机构的性质为中介性组织，具有专业性和
商业性特质，它们负责督学的聘用、管理、培训，负责督导的组织
和实施。
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• 从新制度实施开始到2009年9月，教育标准局共与5个地区
性督导机构和两个全国性督导机构签约， 5个地区性督导
机构负责不同地区学前、公立中小学、职前教师教育、地
方教育当局的督导，两个全国性督导机构分别负责全国范
围的继续教育机构和独立学校的督导。
• 督导机构再与注册督学签约，由其领导的各督学小组负责
实施具体学校的督导工作。督导机构是在商业性基础上与
教育标准局（Ofsted）共同工作的外部机构，督导机构根
据Ofsted所达成的方案来安排督导。准市场化与竞争机制
主要体现在以下几个方面:
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• 1.投标: 督导任务的分配模式由原来自上而下的下达模式
改变为自下而上的投标模式,由督学小组提出学校督导方
案，向教育标准局投标，竞争学校督导的项目权，教育标
准局实行公开招标，根据各督学小组所提出督导方案的可
行性和质量进行选择。中标后，督学小组与教育标准局签
订合同，获得评估经费。
• 2.督学聘任关系: “注册督学与教育标准局是合同关系，
而不是像过去那样的隶属关系(相当于固定编制)”。符合
注册条件者，可向首席督学提出申请，注册的有效期由首
席督学决定;
• 3.督学小组的性质: 私立性的督学小组,注册督学根据督
导对象与督导任务的性质组织督学小组,注册督学拥有较
大的自主权。
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• 根据对中介性督导机构工作质量的跟踪记录，从2009年9
月开始，教育标准局与之签约的中介性督导机构从原来的
5个地区性机构和2个全国性机构减少为3个机构，他们分
别负责北部、南部和中部的督导工作。在新一轮签约协议
下，原来由全国性督导机构负责的继续教育和独立学校督
导也由三个地区性中介机构来实施。
• 这样每个地区性督导机构的督导范围将包括：所有以工作
为基础的、成人和社区教育；职前教师教育；地方教育局
督导；学前教育；公立中小学教育；继续教育和一些独立
学校。 新的签约合同将从2009年9月开始到2015年终止。
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• 目前从现有的7个中介性督导机构向3个中介性督导机构的
过渡工作正在进行，在现有机构工作的人员将可以转入新
的督导机构工作，以保证督导的顺利实施。
• 这样做的主要目的是有助于教育标准局在督导工作方面取
得更大的影响力、整合和一致，改革后将有利于资源整合
和提高督导经费使用效率。整合与改革后的督导机构将大
大提高工作效率，例如负责南部地区的Tribal Group日常
管理人员仅有20多人，却要管理大约1000名专兼职督学以
及他们的培训工作。
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我国是否必要?
• 其他国家的经验表明，越是实行地方分权，越要
实行派出机构和联络员制度，例如荷兰、西班牙、
法国等。以协调各大区和各省的教育发展;
• 我国地域广大、差异大，在加强省级教育行政管
理责任的改革框架下, 为实现教育均衡发展,是否
应该考虑实行为中央和省级督导机构工作的派出
机构或联络员制度, 起到有效联系和协调统筹的
作用。
49
三、督导机构职责范围的变化与发展
•
随着各国对各级各类教育问责需求的加大，各国教育督导的职责范围在不断
扩大，督导对象不仅包括学校督导评价，还包括地区教育行政督导评价；
•
各国在职责范围方面体现出以下特点：
•
1）公立中小学是各国教育督导的核心;
•
2）向其它类型的教育机构扩展，例如学前教育机构、职业和成人教育机构、
以培养中小学教师为目标的教师教育机构；
•
3）有的国家开始渗透到高等教育领域，例如荷兰开始对高等教育鉴定机构
进行督导；法国对高等学校的行政和经济督导、检查、指导和评估。俄罗斯
教育督察署负责对高校的评估与督导。
•
4）对地方教育管理/教育行政的督导也成为一项重要任务，例如英国和法国。
50
（一）学校督导评价
• 长期以来各国教育督导的类型一直是以学校督
导评价为基础的，学校督导在各国教育督导制
度中占据核心地位。
51
各国学校督导呈现出如下趋势：
• 1. 学校督导的职责范围不断扩大，除公立中小学
外，向学前教育、特殊教育、私立学校、职业与
成人教育机构、职前师范教育、高等教育扩展。
• 职责范围的扩大必然要求督导制度在机构建设、
队伍配备等方面更加健全、完善和专业化，要求
有充足的经费作为保障。
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2. 学校督导日趋专业化
• 在中央教育督导机构中按照学校类型设置相应的内部机
构，按照各级各类学校分别制定相应的督导大纲和评价
方案。
• 英国: 中小学督导方案; 教师教育; 职业教育; 独立学
校; 看护、养育及其他学前教育机构；
• 法国：按学科进行分工
• 荷兰：学校类型；
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3. 新的学校督导原则和模式：区别对待
• 学校督导的一个新趋势是采用区别对待或成比
例督导的原则，对质量优良的学校督导深度和
频率相对降低，对问题学校和薄弱学校的督导
力度相对加大。
• 英国：成比例督导;
• 荷兰：风险督导；
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• 4. 更加强调通过督导实现学校改进，实现增值
效应。
• 5. 更加重视自我评价
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我国
• 我国的学校督导工作，受传统应试教育的影响，素质教育的正确理念
和要求在学校得不到切实的贯彻执行，学校督导评估的作用受到挑战;
• 学校督导的范围正在扩大，在机构设置上体现学校督导为第二重心的
原则，在中央一级督导机构中按学校门类和学科设置相应内部机构，
体现专业化原则。
• 各机构分别研制各级各类学校督导评价框架指导纲要，普通中小学、
学前教育机构、私立学校、打工子弟学校、职业教育、高中教育等的
指导纲要，在这些纲要中切实反应国家改革的最新动向和要求。切实
把学校督导作实、作细。
• 各地方教育行政管理机构的教研处室与督导机构的整合。
• 一定要把学科纳入，才能体现学校督导综合性的原则。专门设置热点
问题机构：例如素质教育、民族教育等。
• 纲要体现问责、发展、改进的理念，可以有“低纲”和“高纲”，督
导评价要体现成比例原则，对需要帮助的学校给予更多的督导，实行
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区别对待原则。
(二) 地方政府/教育行政督导
• 由于在西方主要发达国家，地方政府实行高度自治，中
央或上级督导机构一般不对下级政府的教育工作，以及
下级教育行政部门的工作进行督导评估，主要是通过对
学校的督导评估来促进地方教育管理工作水平的不断提
高。
• 目前只有法国和英国具有督政的职能。
• 法国：国民教育督导总署下设的国民教育行政与研究总
督导处具有很强的教育行政督导的特点。从1965年成立
以来，便发挥着对整个教育体制的作用、效力进行评估
和监督，以及为全国教育发展和学术研究提出建议的作
用。其中一个重要任务就是发挥教育管理审核的作用，
负责审核和规范所有教育部门的管理、财政和活动。
57
• 英国
• 20世纪70-80年代开始对地方教育局的工作进行督导，并不对地方政府与地
方教育局直接进行督导，而是通过对地方教育局所管辖学校的督导评估反过
来对一个地方教育局的工作做出评价。对地方教育局的督导在数量上很有限，
每年只有2-3个。
•
20世纪90年代以后，为了保证各地区教育的相对均衡发展，工党政府要求教
育标准局加大对地方教育局工作督导与评价的力度，依据1997年的“教育法”
和1999年“地方政府法”的相关规定，国家教育标准局开展了对地方教育局
的一系列督导。
•
2004年又制定了更加系统科学的地方督导评价计划，对地方教育局展开新一
轮督导，为此教育标准局制定了“地方教育局督导大纲”以及与之相配套的
一整套评价方案与工具。
•
1999年之后的地方教育局督导与过去最大的不同在于，过去主要通过该地区
学校督导评价来评价地方教育局的工作情况与质量，而后来的督导包括两部
分：一是对地方教育局本身的督导评价，二是对其所管辖学校的督导评价。
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• 由于地方教育局职能的转变，对地方教育局工作的督导主要是看其对
学校工作的支持、本地区教育工作的规划、服务、适当干预、协调与
监督。具体来说督导的主要内容包括：
• 1）规划、政策与策略：在支持学校改进方面的规划与服务的提供；
在支持学校管理方面的规划与服务的提供；对于学校自我评价与自我
管理方面支持的政策的清晰性与有效性；在经费服务方面的规划与提
供；在人力资源服务方面的规划与提供；在信息管理服务方面的规划
与提供；在房地产服务方面的规划与提供；
• 2）对学校管理与领导的支持：对学校领导与管理包括学校持续性改
进的支持；对学校董事会的支持；
• 3）对学校改进的支持：地方教育局在学校改进方面的策略；
• 4）对提高成绩和质量方面的支持：地方教育局在监督学校的标准与
成效、促进学校改进方面所提供的支持的效能；
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• 5）经费使用：对于学校经费使用不良之处的干预、对于支持学校改
进、特别是对地方教育局学校视导方面经费使用的效益与合理性；在
支持学校管理方面经费使用的合理与效益；
• 6）工作成效：地方教育局在实施设施管理计划方面的成效；地方教
育局在与学校入学工作有关方面的成效；地方教育局在保证教师的数
量与质量方面的成效；地方教育局在支持14-19岁教育方面的成效；
对于早期保育和教育方面的支持；对于儿童健康与安全、福利与保护
方面的支持； 对于信息技术教育的支持；对于改进学校出勤率方面
的支持；对于提供学校学位方面的支持。
• 7）促进公平方面的成效：对于特殊教育需求方面支持的督导；地方
教育局在促进社会融合方面的战略；对于被社会服务机构监护儿童的
支持；地方教育局在促进种族公平方面的成效。
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• 督政与督学密切相关，督政离不开督学，
督学是督政的基础，在英国加强对于地方
教育局以及地方议会教育委员会工作本身
进行督导的同时，始终将学校督导作为督
政工作的重要方面，将学校的成效和结果
作为评价地方教育局工作效能的重要证据，
也就是说在检查相关政策、规划、责任是
否到位时，也同时要看实际成效如何，即
体现在学校和学生方面的变化与进步。
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我国
• 督政是我国教育督导制度的重要特色。我国在《国家中长
期教育改革与发展规划纲要》（公开征求意见稿）第46条
中提出了加强省级政府教育统筹。 进一步加大省级政府
对区域内各级各类教育的统筹。统一管理义务教育，推进
城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责
任。
• 在我国实行教育经费省级统筹的改革后，中央和地方教育
督导制度势必要发挥更多的监督和协调作用，各级督导制
度的职责要进一步划分清楚，因此需要建立强有力的、职
责分明各级督导制度来配合教育管理体制的改革与调整。
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四、督导制度的职能与作用
• 综合各国的情况可以发现，教育督导制度的基本
职能可以概括为以下几方面：
1．监督执法;
2．教育质量的评价与问责;
3．彰显督导的改进与发展功能;
4．发挥专家与信息优势，参与决策与咨询;
5．教学监督与指导;
6．处理对教育的投诉以及与教育有关的纠纷;
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五、督导队伍建设
（一）规模与数量
（二）类型与结构
（三）督学专业化保障机制
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（一）规模与数量
•
教育标准局时代使英国教育督导制度的发展达到了一个新的高峰, 这一点突出地体现
在督学队伍的规模上，与女王督学团时代相比，督学队伍在数量上得到极大的扩充，
目前共有女王督学600多人，注册督学2100多人，独立督学8400多人，外行督学1031多
人，各种类型的督学加起来达到一万多人。
•
荷兰共有442名全日制督学和工作人员，其中65%为督学，15%为分析人员，20%为辅助
人员。
•
法国督学人数：中央一级 220人；学区一级约600人；省一级约1600人，全国各级专职
督学总数为2420人。
•
俄罗斯教育督察署现有人员160人，大约有50人负责高校的督导与评估工作，其他人负
责地方教育督察方面和学位方面的工作。
•
在瑞典国家教育署中的几个职能部门中，负责督导检查的司是最大的职责部门，一共
有140名公务员，其中办公室20名，国家督学120名，分别派往各地。
•
意大利有国家督学40人。全国有大区督学300人。
•
西班牙:督学与学生人数之比大约是1:3000。
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• 从以上国家督学人数情况来看：
• 1）督学队伍的总体规模是很可观的，各国确定督学数量主要依据其
督导任务的需要、地区和学校覆盖面的需要，例如英国女王督学团的
任务主要是针对学校及其教学质量开展督导与评估, 因此在决定督学
团的规模时也考虑到教师人数和地区分布，而西班牙则是考虑督学与
学生之比。
• 2）重视中央一级督学数量的设置，英国达到600多人，如果加上分布
在各地区的督学，为中央一级督导制度工作的督学大约有一万多人；
荷兰达到442人，法国达到220人。
• 3）以专职督学为主，虽然英国在实施督导的“一线督学”中，也使
用大量的兼职督学，但是真正起主导作用的还是专职督学。督导工作
需要专门从业人员，这是保证督导工作质量以及督导制度理论与实践
发展的重要基础。
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（二）督学的结构
1. 基本类型结构：
• 1）各国督学根据本国国情设置不同类型的督学，类型
趋于多样化，这从另一角度说明了督导工作向专业化方
向发展，不同类型的督导工作需要具有特殊专长的督学。
• 2）有的国家特别将管理、规划、政策制定、研发、监
督与实际从事督导的人员的责任进行分化，体现了对督
导工作领导、监督、规划、决策、研发的重视。
• 3）以专职督学为主，根据需要聘用一定数量的兼职督
学。
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2.专兼职督学构成
• 使用兼职督学主要有以下己方面的原因：
• 1）督导范围和工作量加大，需要大批督学，只聘用专职督学在费用
上难以承受，聘用兼职督学更能提高督导工作的效率。
• 2）由于兼职督学大多来自教学和教育管理第一线，他们的加入带来
了对当下教育问题的广泛的经验和知识，同时督导经验也使他们从中
获得宝贵的知识和经验，他们可以带回到自己的工作机构中。
• 3）使用兼职督学使教育工作更好地反应社会的需求。在教育标准局
的管理结构中，聘用了来自企业界的高管，而在一线督学中则增加了
非教育领域的外行督学，进一步反映出英国督导制度密切联系社会的
做法，打破关起门来办教育的局面。
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（三）督学专业化保障机制
• 建立准入制度，制订相关标准；
• 建立督学资格和证书制度
• 建立督学等级制度
• 专业发展制度
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谢谢聆听
批评指正！
The end, thank you!
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