Transcript 最严格水资源管理制度及其内涵（张世华）

最严格水资源管理制度及其内涵
厅水政水资源处
张世华
实行最严格水资源管理制度，是
应对我国严峻水资源形势，保障经济社会可
持续发展的重大举措。根本目的是为了全面
提升我国水资源管理能力和水平，提高水资
源利用效率和效益，以水资源的可持续利用
保障经济社会的可持续发展。
一、最严格水资源管理制度提出的背景
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境
的控制性要素。人多水少、水资源时空分布不均、水土资源和生产力
布局不相匹配是我国的基本水情，特别是在全球气候变化和大规模经
济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，
北少南多的水资源分布格局进一步加剧。未来随着经济社会的快速发
展以及对水资源保障要求的进一步提高，我国面临的水资源问题将更
为复杂。客观基本水情和严峻的水资源形势，决定了必须切实加强水
资源管理、实行最严格水资源管理制度。从我省的基本水情来看：
1、水资源总量短缺，供需矛盾突出。我省大部分地区天然降水少，
并且时空分布不均，地表径流少，地下水匮乏，水资源总量明显不足，
水资源短缺问题非常突出。河西内陆河流域现状缺水5.9亿立方米，
尤以石羊河流域缺水最为严重；黄河流域现状缺水5.7亿立方米，以
定西、会宁为代表的中部干旱、半干旱地区自产水资源极少，部分河
流水质较差，基本上无水资源可利用；长江流域也表现为工程型缺水。
由于干旱缺水，全省每年都有300多万亩耕地不同程度受旱，一些工
业企业因供水不足而使生产受到较大影响，新建的工业项目也大都受
到缺水的困扰，全省86个县（市、区）中有63个缺水，一些城镇只能
实行定时、定量供水。
2、用水结构不够合理，利用效率偏低。现状用水结构中，农业是
用水大户，突出表现在农业灌溉技术比较落后，水的利用效率不高。
目前，全国农业用水（含林业、湿地等）占总用水量的比重为65%，
我省农业用水占近80%，比例明显偏大。需要优化配置水资源，调整
用水结构，使有限的水资源更好地为我省经济社会发展服务，为实施
“工业强省”战略提供支持，以最小的水消耗取得最大的经济和社会
效益。
3、水土流失严重，生态环境脆弱。我省大部分区域位于黄土塬区
和丘陵地区，黄土、沙土分布广，抗蚀性差，加上气候干燥、植被稀
少、暴雨频繁，水土流失十分严重。全省水土流失面积占总土地面积
的85%。黄土塬区每年流失土壤总量5亿吨，陇南山地几乎每年都发生
滑坡、泥石流灾害。大量的水土流失，破坏了水土资源与生态环境，
造成土地贫瘠、降低保水能力，同时造成众多水库及其它水利工程严
重淤积，不仅削弱了工程效益的发挥，缩短了工程寿命，而且增加了
工程维修投资。
实行最严格水资源管理制度，也是应对我省严峻水资源形势、促
进经济社会可持续发展的迫切需要。
二、最严格水资源管理制度的主要内涵
近年来，国家层面相继颁布或修订了《水法》、《取水许可和水
资源费征收管理条例》、《黄河水量调度条例》、《水文条例》等法
律法规，相继出台了《水资源费征收使用管理办法》，《取水许可管
理办法》、《水量分配暂行办法》、《入河排污口监督管理办法》、
《建设项目水资源论证管理办法》等部规章，已经形成了水资源管理
制度框架体系。我省也相继颁布了《甘肃省实施中华人民共和国水法
办法》、《甘肃省实施中华人民共和国防洪法办法》、《甘肃省石羊
河流域水资源管理条例》、《甘肃省实取水许可和水资源费征收管理
办法》等地方性水资源管理配套法规。但是，现有水资源管理制度法
规不够健全、基础薄弱、管理较为粗放、措施落实不够严格，投入机
制、激励机制、参与机制不够健全等，已经不能适应当前严峻的水资
源形势。最严格水资源管理制度的主要内容是围绕水资源配置、节约
和保护，建立并实施水资源管理三条红线制度。
1、建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制。制定
重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、县三级行政区域的
取用水总量控制指标体系，明确各流域、各区域地下水开采总量控制
指标。严格规划管理和水资源论证，严格实施取水许可和水资源有偿
使用制度，强化水资源统一调度等。开发利用控制红线指标主要是用
水总量。
2、建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。制定区域、行业
和用水产品的用水效率指标体系，改变粗放用水模式，加快推进节水
型社会建设。建立国家水权制度，推进水价改革，建立健全有利于节
约用水的体制和机制。强化节水监督管理，严格控制高耗水项目建设，
全面实行建设项目节水设施“三同时”管理，加快推进节水技术改造
等。用水效率控制红线指标主要有万元工业增加值用水量和农业灌溉
水有效利用系数。
3、建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。基于水
体纳污能力，提出入河湖限制排污总量，作为水污染防治和污染减排
工作的依据。建立水功能区达标指标体系，严格水功能区监督管理，
完善水功能区监测预警监督管理制度，加强饮用水水源保护，推进水
生态系统的保护与修复等。水功能区限制纳污红线指标主要有江河湖
泊水功能区达标率。
三、最严格水资源管理制度的主要体现
（一）管理目标更加明晰。最严格水资源管理制度明确建立三条
红线，就是根据全国用水总量、用水效率和水功能区达标的约束性指
标，提出全省的指标，再将全省目标分解到各流域和市、县，使得水
资源管理目标在各个管理层面明晰化、定量化。
（二）制度体系更加严密。《水法》、《取水许可和水资源费征收
管理条例》等法律法规奠定了水资源管理制度的框架。最严格水资源
管理就是要在已有制度框架下，丰富、细化用水总量控制制度、取水
许可制度和水资源有偿使用制度、水资源论证制度、节约用水制度、
水功能区管理制度等各项制度的具体内容和实施要求，提高各项制度
的可操作性，形成严密、精细、系统、完善的管理制度体系，使得每
一项水资源开发、利用、节约、保护和管理行为都有法可依、有章可
循。
（三）管理措施更加严格。最严格水资源管理制度提出了比以往更
为严格的管理措施，例如：对取水总量已达到或超过控制指标的地区，
暂停审批建设项目新增取水；对取水总量接近控制指标的地区，限制
审批新增取水；对超过用水计划及定额标准的用水单位，依法核减取
用水量；对达到一定取用水规模以上的用水户实行重点考核；对新、
改、扩建的建设项目，实行节水设施与主体工程同时设计、同时施工、
同时投入使用；实行用水产品用水效率标识管理；对现状排污量超出
水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水、限制审批入河排
污口等。这些措施更为严格，更加具有可操作性。
（四）责任主体更加明确。《甘肃省实施中华人民共和国水法办
法》以及各级的“三定”规定等法律法规都明确了水行政主管部门水
资源管理的主要职责。在此基础上，最严格水资源管理制度将进一步
明确各级地方人民政府、用水户和全社会的责任。地方人民政府对本
辖区水资源管理红线指标的落实负总责。用水户具有节约保护水资源
的义务，并应依法接受水行政主管部门的监督检查。全社会要形成节
约水、保护水、爱护水的社会风尚，并通过强化舆论监督，公开曝光
浪费水、污染水的不良行为。
四、最严格水资源管理制度的主要措施
建立水资源管理三条红线，是对水资源配置、节约、保护工作的
强化，在建立的过程中，要注重把握好六项原则，实现六大转变，做
好八方面工作。
（一）六项原则：
1、强化水资源社会管理与公共服务职能，切实保障饮水安全、经
济发展用水安全和生态用水安全。
2、牢固树立人与自然和谐的理念，正确处理水资源开发利用与生
态保护的关系。
3、把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上，
强化需水管理，建设节水防污型社会。
4、是注重发挥水资源的综合功能和效益，统筹水资源与经济社会
发展，协调好生活、生产和生态用水。
5、针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异，
制定水资源分区管理的政策措施。
6、树立先进管理理念，创新管理方式方法，加强管理科技支撑，
改进管理手段措施，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的水资
源管理制度。
（二）六大转变：
1、在管理理念上，加快从供水管理向需水管理转变。
2、在规划思路上，把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。
3、在保护举措上，加快从事后治理向事前预防转变。
4、在开发方式上，加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序
开发转变。
5、在用水模式上，加快从粗放利用向高效利用转变。
6、在管理手段上，加快从注重行政管理向综合管理转变。
（三）八方面工作：
1、以总量控制为核心，抓好水资源配置。进一步完善水资源规划
体系，推进水权制度建设，做好水量分配和取水总量控制，强化水资
源统一调度，切实加强水资源论证工作，实行严格的取用水管理，严
格水资源费征收、使用和管理。
2、以提高用水效率和效益为中心，大力推进节水型社会建设。
强化节水考核管理，加大节水技术研发推广力度，大力推进节水型社
会建设试点工作，完善公众参与机制，引导和动员社会各界积极参与
节水型社会建设。
3、以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。加强饮用
水水源地保护，强化水功能区监督管理，加强水生态系统保护与修复，
切实加强地下水资源保护。
4、以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向，推进
水管理体制改革。继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源
管理体制，进一步推进城乡水务一体化，实现对水资源全方位、全领
域、全过程的统一管理。
5、以加强立法和执法监督为保障，规范水资源管理行为。加强
水资源管理法规标准体系建设，强化监督管理，做到有法必依、执法
必严和违法必究。
6、以国家推进资源性产品价格改革为契机，建立健全合理的水
价形成机制。综合考虑各地区水资源状况、产业结构与终端用户承受
能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，稳步推
进农业水价综合改革，合理调整非农业供水水价。
7、以重大课题研究和技术研发为重点，夯实水资源管理科技支
撑。围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系
统保护，开展水资源重大专题研究。
8、以强化基础工作为抓手，提高水资源管理水平。定期开展水
资源科学考察和调查评价，为水资源管理决策提供科学依据。加快水
资源监控体系建设，全面提高水资源监管能力。加强水资源统计及信
息发布工作，及时向社会发布科学、准确和权威的水资源信息。
红线体现了可持续发展对水资源开发利用、用水效率、水功能区
限制纳污能力的要求。超越红线，就意味着一些地区水资源开发利用
要突破水资源承载能力，会引发一系列水资源、水生态或水环境问题，
影响到这些地区经济社会的可持续发展。
红线体现了对水资源无序开发、过度开发和粗放利用的控制。对
各流 域和各行政区域水资源开发、对各行各业的用水效率、对各水
功能区的限制排污总量，都要有明确的控制性指标和监控措施。
红线体现着责任的落实。超过红线的，就要追究责任，就要依法
处罚。通过实行最严格水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综
合治理、优化配置、全面节约、有效保护，以水资源的可持续利用保
障经济社会的可持续发展。