Transcript 인사행정의 발달과정
제 3 장 인사행정의 발달 제 1 절 직업공무원제도 제 2 절 엽관주의 제 3 절 실적주의 제 4 절 대표관료제 제 5 절 인사행정과 가치갈등 제 3 장 인사행정의 발달 제 1 절 직업공무원제도 1. 인사행정의 발달과정 인사행정의 발달과정 o 16~17C, 유럽의 absolute state 시대부터 체계화 시작 - 중앙집권적 통일국가 체제의 유지 위해 필요 * 대규모 상비군 + 관료조직 <각국의 발달 과정> o 독일 : 관방학(Kammeralwissenschaft) - 17세기 프러시아에서 발달 - 국가 통치에 필요한 행정관리 기술과 지식을 제공 o 영국 : - 직업공무원제도가 19세기 중엽 이후 발달 o 미국 : - 직업공무원제도를 민주주의에 대한 위협으로 인식 - 근래 들어 직업공무원제적 요소 가미 ex) 고위공무원제도(SES : Senior Executive Service) 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 1 절 직업공무원제도 1. 직업공무원제의 의의 직업공무원제의 의의 o 개념 - 젊은 인재들을 공직에 유치하여, 그들이 공직에 근무하는 것을 명예로 인식하고, 퇴임시까지 장기적으로 근무토록 하는 인사제도 * 실적주의와의 관계 - 실적주의(實績主義)를 전제로 하고 있으며 - 실적주의와 같은 의미로 사용되기도 하지만 - 개념적으로나 제도적으로 구별됨 o 직업공무원제(CCSS)와 실적주의의 차이점 - 역사적 배경이 다르다 : 16~17C ↔ 19C 후반 - CCSS는 반드시 정치적 중립을 요구하지는 않음 - CCSS : 계급제, 폐쇄형, 일반행정가주의에 입각 MS: 직위분류제, 개방형, 전문가주의에 입각 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 1 절 직업공무원제도 1. 젊은 인재의 공직에의 유치 5. 연대의식 통한 일체감과 단결심 높다 직업 공무원제의 특징 2. 장기적 발전 가능성 중시 3. 일반행정가 양성에 유리 4. 폐쇄형 임용체제 7. 공직에 대한 자긍심 높음 1. 공직에 대한 높은 사회적 평가 2. 적절한 임용제도와 절차의 마련 3. 장기적인 경력발전 경로 마련 직업 공무원제의 수립 요건 5. 장기적 인력 수급 계획 인사행정론 6. 행정의 안정성, 일관성, 계속성 확보 4.신분보장,보수,연금 등 동기부여 제도 제 3 장 인사행정의 발달 제 1 절 직업공무원제도 1. 공무원집단의 보수화, 관료주의화 1. 공직을 전문직업 분야로 확립 2. 높은 수준의 봉사정신과 행동규범 유지 직업 공무원제의 장 · 단점 2. 공직 침체 및 공무원의 질적 수준 저하 3. 고급 공무원 양성에 유리 3. 무사안일 및 변화에 저항적인 관료병리 초래 4. 행정의 계속성, 안정성, 일관성 유지 4. 전문행정가 양성 및 행정의 전문화 저해 ※ 양 제도의 접근: 직업공무원제와 직위분류제의 접근 최근 경향 인사행정론 o 직업 공무원제 국가 (영국): -직위분류제, 개방형 공무원제, 전문가주의 특성 도입 o 직위분류제 국가 (미국): -직업공무원제의 장점 도입 노력 ex) 고위공무원제도 제 3 장 인사행정의 발달 제 2 절 엽관주의 1. 엽관주의의 발달 엽관주의 o개 념 - 정치적, 개인적 관계를 기준으로 임용하는 인사제도 * spoil system, patronage, nepotism 1) 영 국 o 은혜적 정실주의 (절대군주제 시대) - 국왕이 총신에게 관리의 임명권 부여 o 정치적 정실주의(입헌군주제 시대) - 의회의 다수당이 인사권 장악 2) 미 국 o 정치적 엽관주의로 발달 - 정당민주주의 발전과정과 관련 o 발전과정 - 건국초기의 엽관주의 씨앗 * George Washington ↔ Thomas Jefferson - 1820년의 Four Year’s Law - 1829년 A. Jackson 의 ‘Rotation in Office’ Doctrine 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 2 절 엽관주의 2. 엽관제도의 의의 엽관제도의 의의 및 효과 o 정당에 대한 공헌, 귀속성 등을 기준으로 공무원을 임용하는 인사제도 * ascriptiveness : 혈연, 학연, 지연 3. 효 과 1) 장 점 - 민주정치의 발달과 행정의 민주화에 공헌 - 정당정치의 발달에 공헌 - bureaucratic responsiveness의 향상 - 정치지도자의 국정 지도력 강화 2) 단 점 - 정당의 과두적 지배 촉진 - 매관매직 등 정치적 · 행정적 부패 초래 - 행정의 비능률성 야기 - 행정의 계속성, 일관성, 안정성 훼손 - 관직의 남설 등 재정적 낭비 초래 - 행정의 공정성 저해 - 관료제가 정당 간부의 이익추구 도구로 전락 4. 최근 경향 : 양 제도의 접근 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 실적주의 제 3 절 실적주의 1. 실적주의의 발달배경 o 일반적 배경 : 엽관주의에 대한 비판에서 출발 - 정당간부에 의한 공직의 과두적 지배 - 공직의 상품화 - 관료제가 정당간부의 이익추구 도구로 전락 - 능률적, 전문적 관료제의 필요성 대두 o 정치적 배경 -영 국 새로운 지배세력인 시민계급이 기득세력과 관료제의 연결고리 차단 필요성 대두 * 기존의 의회 지배세력 : 지주, 귀족계급 -미 국 1883년 Pendleton Act 제정의 정략적 측면 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 3 절 실적주의 실적주의의 발달 과정 2) 미 1) 영 국 o 1853년 Northcote and Trevelyan Report -공개경쟁 채용시험, -독립적 중앙인사위원회 설치, -정기적 시험의 실시, -시보기간 설정 등을 건의 국 o 1850년대부터 엽관주의 개혁운동 시작 o 1871년 Grant’s Civil Service Commission * 1875년 폐지 o 1855년 1차 추밀원령 o 1883년 Pendleton Act -독립적, 초당적 인사위원회의 설치 -공개경쟁 채용시험에 의한 임용 -시보 임용기간 (probation term) -공무원의 정치활동 금지 o 1870년 2차 추밀원령 : 획기적 계기 마련 -공개경쟁시험 -계급의 구분과 채용시험의 계급별 실시 -인사행정에 관한 재무성의 동의권 규정 o 1923년 Classification act : 분류직 급증 - 실적주의 적용 받는 분류직의 범위 확대 * 대통령이 지정 * 1883 – 10%, 1929년 – 80% o 1939년의 Hatch Act(정치활동금지법) - 실적주의 확립에 크게 공헌 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 3 절 실적주의 1. 실적주의의 개념 실적주의의 의의 o 의 의 : 개인의 능력, 실적을 임용기준으로 삼는 인사제도 * 당파성, 귀속적 요인 배제 o 실적주의의 구성요건 - 기회균등 - 실적에 의한 임용 - 신분 보장 및 정치적 중립 2. 실적의 기준 o merit : 정의가 어려운 개념 - 능력, 자격, 기술, 지식, 업적, 성과 등을 지칭 o 개인의 실적을 나타내는 지표 - 직무수행 능력 - 생산성 - 교육 수준 - 전공 분야 - 근무 경력 - 경력 및 훈련 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 3 절 실적주의 실적주의의 효과 장 점 단 점 1. 공직 취임의 기회균등이라는 민주적 요청을 충족 1. 인사행정의 소극화, 경직화, 비능률화 2. 행정능률성 향상에 기여 2. 시험내용과 직무수행 능력의 연계성 미약 *시험은 소외집단의 공직 진출 저해 3. 정치적 중립을 통한 행정의 공정성 보장 4. 신분보장을 통한 행정의 안정성, 계속성 확보 5. 정치 · 행정적 부패의 감소 인사행정론 3. 신분 보장으로 인한 민주통제 곤란 4. 정치적 중립 요구는 참여민주주의 원리에 배치 제 3 장 인사행정의 발달 제 3 절 실적주의 최근 경향: 적극적 실적주의 1. 대표관료제 개념의 도입 4. 인사권의 분권화 적극적 실적주의: 2. 엽관주의 임용의 확대 3. 정치적 중립성의 완화 인사행정론 인사행정의 신축성과 경쟁성 확대 5. 경쟁의 원리 도입(성과급제도 등) 6. 신분보장 약화 (외부 임용, 계약제 임용 등) 제 3 장 인사행정의 발달 제 4 절 대표관료제 대표관료제 1. 발달배경 o D. Kingsley : 1944 ‘Representative Bureaucracy’ 첫 사용 - 관료제 구성이 사회의 인적 구성을 반영토록 하여 ‘관료적 대응성을 확보’하려는 의도에서 발달 * 민주정부의 핵심 딜레마: 신분보장을 받는 관료집단을 어떻게 행동하도록 만들 것인가? - 관료의 가치, 태도는 소속 집단에 의해 형성된다는 가정에서 출발 2. 의 1) 개 의 념 o Kingsley : 사회 내의 지배적인 세력들을 그대로 반영하도록 구성된 관료제 o P. P. Van Riper : 사회적 가치까지 포괄하여 규정 - 직업, 계층, 지역 등을 대표할 수 있어야 하며 - 사회의 사조, 태도까지 반영되도록 구성되어야 o H. Kranz : proportional representation로 까지 확대 - 총인구 비율을 반영해야 할 뿐 아니라 - 직무분야, 계급의 구성비까지도 상응하도록 관료제가 구성되어야 한다고 주장 o 종합적 정의 - 관료제가 주요 집단의 인구비례를 반영하고 - 직무분야, 계급과도 비례토록 함으로써 - 모든 계층과 집단에 공평하게 대응토록 하는 인사제도 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 제 4 절 대표관료제 2) 대표관리제의 기본 전제 o 전제 : “ 관료들은 사회적 배경과 가치관이 정책과정에 반영되는 경우가 많다” o 대표관료제의 소극적 측면과 적극적 측면 - 적극적 대표 : 관료들이 출신집단의 이익을 위하여 적극적으로 행동할 것을 기대 - 소극적 대표 : 상징적으로만 대표 o ‘적극적 대표’ 가정의 한계 - 입직전 사회화가 임용 후 형태에 미치는 영향 관계에 의문 제기 <영향 약화 요인> : 입직전 사회화의 영향보다 현 조직의 영향이 더 큼 (가) 임용 전 사회화와 관련된 요인 1. 입직전 사회화 후의 경과시간 2. 출신 배경에 의한 사회화의 내용과 강도 3. 비공식집단 및 외부집단이 영향을 미치는 정도 인사행정론 (나) 현재 조직과 관련된 요인 (다) 개인적 요인 1. 현 조직의 사회화 내용, 기간, 강도 2. 현재 담당하고 있는 직책의 내용 3. 목표의 달성을 위한 조직 내의 압력 4. 공식적 권한과 제도적 장치의 한계 1. 공익 강조하는 공식교육의 내용 및 기간 2. 개인의 경력 발전 욕구 3. 전문가적 관점의 중시 제 3 장 인사행정의 발달 제 4 절 대표관료제 3. 대표관료제의 효과 1) 대표관료제의 효용성 - 국민 요구에 대한 정부의 대응성 향상 * 적극적 대표의 활성화는 소수집단에 더욱 불리 - 국민대표성과 사회적 형평성 제고 - 정부정책에 대한 관료의 책임성 제고 - 관료제의 민주화에 기여 - 민주적, 합리적 정책결정에 기여 - 인적 자원의 효율적 관리를 지원 - 소외집단의 반사회적 행위 감소 2) 대표관료제에 대한 반대론 - 적극적 대표는 민주주의에 위험요소로 작용 - 할당제로 인한 실적주의 훼손 및 행정능률 저하 - 역차별의 문제 야기 4. 한국에의 적용 가능성 o 아직 절실하지 않다. - 높은 민족적, 인종적, 문화적, 언어적 동질성 유지 o 현실적 필요성 : 지역, 계층, 성별, 집단 갈등 심화 - 여성 채용 할당제 - 인재 지역할당제 - 이공계 임용할당제 * 개각시 지역 안배 관행 인사행정론 - 농어촌 학생 특례 입학제 제 3 장 인사행정의 발달 제 5 절 인사행정과 가치갈등 제5절 인사행정과 가치 갈등 - 인사행정은 본질적으로 정치적 성격 지님 -> 가치갈등적 관점에서 접근해 볼 수 있음 0. 인사행정이 추구하는 다양한 가치 - 행정능률성 (administrative efficiency) - 관리자의 지도력 (executive leadership) - 관료제의 대표성 (bureaucratic representativeness) - 공무원의 개인적 권리 (employee right) * 각 가치는 상호 경쟁하나, 상호배타적인 것은 아니며 시대적 요청, 지도자의 선호에 따라 우선순위 바뀜 인사행정론 제 3 장 인사행정의 발달 1. 관리자의 지도력 - 엽관주의 추구 -> 비능률성 야기 - 그러나 엽관주의는 다른 한편 정부의 대응성 제고에 기여 제 5 절 인사행정과 가치갈등 2. 행정능률성 0. 정실주의 폐해 극복 위한 가치로 대두 - 실적주의 추구 - 실적 중시, 신분보장 강화 0. 문제점 - 소외집단의 관료제 진입 저해 - 관리자의 지도력 약화 초래 - 공무원 집단의 관료주의화 3. 관료제의 국민대표성 0. 관료제의 비대표성에 대한 반발로 제기 - 대응성과 형평성 제고에 기여 -> 출신 성분, 지역, 인종, 종교, 언어 및 성별이 주요 기준이 됨 0. 문제점 - 능률성 저해 인사행정론 4. 개인적 권리 0. 공무원의 신분 보장, 보수 등과 관련됨 0. 단점 : 지나친 신분 보장은 인사권자의 지도력을 약화 0. 최근의 경향 : 신분보장 약화 -> 국정지도력 강화, 관료적 대응성 제고 개혁