Transcript Samospráva
S
AMOSPRÁVA
Pojem, členění, historie Zájmová samospráva
S
AMOSPRÁVA
-
POJEM
Veřejnou správu členíme dle povahy nositele veřejné moci na: státní správu, samosprávu a popř. tzv.
ostatní veřejnou správu.
Samospráva = veřejná správa uskutečňovaná jinými veřejnoprávními subjekty než státem, a to subjekty korporativního charakteru, označovanými jako veřejnoprávní korporace.
V souvislosti s pojmovým vymezením samosprávy bývá rozlišován aprobovaný jednak veřejnoprávní
tzv.
politický pojem
samosprávy, jímž se rozumí podstata samosprávy jako formy realizace veřejné správy občany, a jednak právní pojem samosprávy, jímž se vyjadřuje, že samosprávu vykonává od státu odlišný právně rozsahem veřejné moci.
subjekt v postavení veřejnoprávní korporace, jenž disponuje příslušným
S
AMOSPRÁVA
-
POJEM
Samospráva = ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné veřejnoprávní korporaci odlišné od státu, jež při jejím výkonu není podřízena orgánům státu (pojetí v právním smyslu).
Jde o „správu vlastních záležitostí ve veřejném zájmu“, resp. o metodu správy, při níž se „spravovaní“ spravují sami – tj. určitě splynutí subjektu a objektu správy – jisté zjednodušení (zejm. s ohledem na tzv.
princip reprezentace).
Nález Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 5/93)…“na samosprávu nutno hledět jako na demokratickou organizační formu péče o vlastní záležitosti dotčených skupin občanů, nezávislou a pod státním dohledem…“.
S
AMOSPRÁVA
-
POJEM
Pojmové znaky samosprávy: existence v podmínkách demokracie partnerský vztah státu a VPK princip decentralizace princip subsidiarity relativní nezávislost dohled státu
S
AMOSPRÁVA
-
POJEM
Exkurs: Veřejnoprávní korporace(VPK):
člensky organizovaný subjekt VS, jemuž byla svěřena moc samostatně plnit veřejné úkoly, legální pojem (Ústava, zákon o obcích….), PO, právní subjektivita, samostatný subjekt práv a povinností, subjekt odpovědnosti, disponuje mocenskou pravomocí činit vrchnostenské úkony, současně může užívat i prostředky práva soukromého, založena zákonem či jiným vrchnostenským aktem na základě zákona, relativní nezávislost na správních úřadech státu, podléhá však v jistých otázkách státnímu dozoru, členíme: územní, osobní, věcné (reálné).
S
AMOSPRÁVA
-
ČLENĚNÍ
Předmětem samosprávy:
je správa části veřejných věcí na územní úrovni (obce, kraje) nebo v souvislosti s výkonem určitého povolání (profesní komory), příp. v souvislosti s výkonem určité specifické činnosti (zejm. vzdělávání).
V návaznosti na to hovoříme pak o samosprávě územní, profesní (zájmové), popř. tzv. ostatní samosprávě (zejm. školské).
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
Územní samospráva vznik - souvislost s rozpadem feud. absolutismu a s nástupem konstituční monarchie, zrušení poddanství a roboty (1848), prozatímní obecní zákon ze 17.března 1849, č.170 ř.z., v čele jeho uvozovacího patentu se objevila všeobecně dnes známá zásada „Základem svobodného státu je svobodná obec“. Zákon rozlišoval obce místní, okresní a krajské, také rozlišoval tzv. přirozenou a přenesenou působnost místních obcí,
rámcový říšský zákon obecní pro země předlitavské
z 5.3.1862, č. 18 ř.z., na který pak navázaly zemské zákony obecní (obecní zřízení) pro jednotlivé země (např. pro Moravu a Čechy v roce 1864, pro Slezsko 1863, atd.).
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
Československá republika recipovala rakouský, resp.
uherský právní řád, vč. organizace VS, připravena zásadní reorganizace VS – mělo dojít ke zrušení zemí a jejich menšími obvody – kraji (župami) - zákonem č. 126/1920 Sb. z.a.n., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé (tzv. župní zákon) mělo dojít k rozdělení země do 21 žup, území žup do správních okresů; župní zákon ovšem (vyjma Slovenska) nenabyl účinnosti, zákon č. 125/1927 Sb.z.a.n., o organisaci politické správy
(tzv.
organizační
zákon) = překonání dosavadního organizačního oddělení politické státní správy a vyšší územní samosprávy (nyní dle zákona působily 4 země a byly zřízeny nové korporace územní samosprávy nazývané okresy (a byly organizačně spojeny s okresními úřady – úřady politické správy).
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
po 2. sv. válce - postupné odstraňování dosavadního pojetí samosprávy a vznik systému národních výborů (= likvidace samosprávy a nastolení centralizace moci), ústavní dekret prezidenta republika z roku 1944, č. 18 Úř.
věst. čsl., o národních výborech a prozatímním Národním shromáždění, vl. nař. č. 4/1945 Sb., o volbě a pravomoci národních výborů, územní samosprávné korporace sice nezanikly, ale ztratily svoji působnost a plnily jen funkci správního obvodu.
po roce 1989 - reforma místní správy: zrušení soustavy NV a znovuobnovení samosprávy na úrovni obcí a měst.
ústavněprávním základem reformy - úst. zákon č.294/1990 Sb., kterým byla změněna tehdejší Ústava z roku 1960, a jímž byla zakotvena nově místní samospráva na úrovni obcí.
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
následně byl přijat zákon č. 367/1990 Sb., o obcích a další související zákony, došlo k vytvoření monokratických orgánů státní správy s působností pro území okresů – okresních úřadů, od 1.1.1993 jsou ústavní základy územní samosprávy obsaženy v Ústavě ČR (čl. 8 a hlava sedmá).
poté přijat ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, přičemž tzv. první fáze reformy VS, jenž započala v roce 1990, byla ukončena v roce 2000, kdy proběhlo ustavení orgánů krajských samospráv (na základě voleb) a současně byl přijat jak zákon č.129/2000 Sb., o krajích, tak i nový zákon č.128/2000 Sb., o obcích, a zákon č.131/2000 Sb., o hl. m. Praze, a celá řada dalších.
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
následovala tzv. 2. fáze reformy VS, jenž spočívala především v ukončení činnosti okresních úřadů ke dni 31. 12. 2002 a v převedení jejich agendy dílem na obce a dílem na kraje.
v této souvislosti pověřenostních došlo kategorií k obcí přenesené působnosti (obec, obec s pověřeným ob.úřadem. obec s rozš. působností).
vytvoření pro tří výkon v současné době tedy u nás funguje tzv. smíšený model výkonu VS.
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
Profesní, resp. zájmová samospráva Cechy - jakožto jakýsi „historický předchůdce středověká sdružení řemeslníků, rozvoj 13. až 15.
století, postupně se rozvinul jejich korporační charakter, tj. určitá řemeslná výroba byla možná jen v rámci příslušného cechu (cechovní přímus); cechy dohlížely na ceny, kvalitu výrobků, určovaly počty učňů, tovaryšů, apod. tyto vnitřní otázky zpravidla upravovala tzv. cechovní statuta (artikule), také disponovaly kontrolní pravomocí nad svými členy, v 17. st. - úpadek cechů, prohlubování státního dozoru – zřízena funkce cechovního inspektora, vydán generální cechovní patent i generální cechovní artikule, v roce 1859 vydán živnostenský řád, který znamenal definitivní zánik cechů,
S
AMOSPRÁVA
-
HISTORIE
19. st. a počátek 20. st. - vznik stavovských komor – jež na rozdíl od cechů představovaly společenství tzv.
svobodných povolání,
stavovské komory působily i v období 1. republiky, ale po roce 1948 byla zájmová samospráva (obdobně jako územní samospráva) potlačena a výkon svobodných povolání se stal předmětem státní správy, k obnovení zájmové samosprávy došlo po roce 1989, v devadesátých letech minulého století -pokus o zavedení přímé státní kontroly nad komorami v roce 2003 - neúspěšný pokus ve vztahu k lékařským komorám na zrušení povinného členství.
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
chybí její garance v Ústavě, preambule Listiny - poukaz na „samosprávní tradice našich národů“, čl. 21 odst. 1 Listiny, který zaručuje občanům právo na účast na správě veřejných záležitostí.
Ústava tedy sice výslovně jiné veřejnoprávní formy samosprávy než samosprávu územní neupravuje, což však ještě neznačí, že je vylučuje (srov. též nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 40/06), předmětem zájmové samosprávy = správa části veřejných věcí v souvislosti s výkonem určitého povolání, kdy je tato správa svěřena samosprávné veřejnoprávní korporaci odlišné od státu (tj. profesní komoře), jež při jejím výkonu není podřízena orgánům státu
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
„Neúzemní" veřejnoprávní
územní) následující znaky:
korporace profesní
samosprávy vykazují (obdobně jako samospráva 1/ jsou zřizovány zákonem, 2/ jsou pověřovány výkonem veřejné moci vůči určité skupině obyvatel, 3/ mají právní subjektivitu, 4/ mají personální základ (zvláštní důvod členství), 5/ jsou hospodářsky a rozpočtově na státu nezávislé, 6/ nesou odpovědnost za své jednání, 7/ jednají nejen ve svém zájmu, nýbrž i zájmu veřejném nebo obecném, 8/ stát nad nimi a jejich činností vykonává dozor, 9/ lze se bránit rozhodnutím před soudy proti jejich autoritativním
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Z nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 181/01: „Samotná existence jakékoli samosprávy z principu omezuje státní byrokracii, umožňuje lidem starat se bezprostředně o věci, které se jich přímo dotýkají, a tím přispívá k větší svobodě a samostatnosti jednotlivce. Proto i profesní samospráva je demokratickým právním státem podporována…“.
„Ve zkoumaném případě jde o problematiku týkající se tzv. zájmové samosprávy, konkrétně profesních komor s povinným členstvím, sdružujících samostatně výdělečné fyzické osoby v určitých povoláních, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu. Tyto komory jsou právnickými osobami veřejného práva, zřizované zákonem, vybavené oprávněním vydávat různé vnitřní předpisy pro komoru a její členy, kteří se jim musí s ohledem na povinné členství podřídit…“.
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Znaky odlišující zájmovou samosprávu od samosprávy
územní: institut tzv. povinného členství – tj. členství v příslušné komoře podmiňuje výkon daného povolání, jistá exklusivita členství v příslušné komoře – členství předpokládá ze strany zájemce žádost, jež však musí být podmíněna i splněním určitých předpokladů, a to jak odborných (např. vzdělání, praxe, odborná zkouška), tak i jiných (např. bezúhonnost), vázanost členů nejen právními, ale i stavovskými předpisy, příp. i etickými kodexy výkon jistých mocenských oprávnění ze strany komory nad svými členy, vč. kárné pravomoci.
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Neexistuje nějaký obecný kodex, resp. kodifikace zájmové samosprávy, ale právní úprava je obsažena v jednotlivých zákonech, které upravují samosprávné stavovské organizace – tedy profesní komory, Na základě zobecnění lze pak profesní komory vymezit jako samosprávné veřejnoprávní korporace, resp.
samosprávné nepolitické stavovské organizace, jejichž cílem je především: dohled nad řádným (ve smyslu právním, odborném i etickém) výkonu příslušného povolání ze strany svých členů, ochrana profesních zájmů svých členů (nikoli zájmů hospodářských a sociálních – to přísluší odborovým organizacím).
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Právě z důvodu, že se jedná o výkon povolání, kde je dán silný veřejný zájem na jejich řádném výkonu, je členství v těchto komorách pro osoby dané povolání vykonávající, povinné.
Výjimkou je Hospodářská komora a Agrární komora s nepovinným členstvím.
Povinné členství má právě umožnit řádný výkon dohledu komor nad osobami vykonávajícími dané povolání, kdy jinak by tento dozor musel být vykonáván nějakým správním úřadem).
K ústavní konformitě povinného členství se vyjádřil i Ústavní soud, kdy zamítl návrh na zrušení povinného členství ve vztahu k České lékařské komoře – nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 40/06 (kde klíčovou byla otázka jeho konformity se svobodou sdružování, resp. jejím zakotvením v ústavním pořádku). Dle Ústavního soudu institut povinného členství není ve srovnatelných (evropských) poměrech ničím výjimečným, a jednak je "logický" tím, že organicky zajišťuje působnost ČLK vůči rozhodným adresátům (lékařům) právě tím, že jsou jejími členy. Byť závaznosti norem, aktů a jiných opatření komory by bylo možné dosáhnout i jinak než výlučně prostřednictvím povinného členství, je zde podstatné, že jeho instalace v rozhodných poměrech nemůže být jakkoli spojována se svévolí či libovůlí zákonodárce“.
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
-
Vnitřní organizace jednotlivých komor:
není jednotná, nicméně lze zobecnit: sjezd členů či delegátů – nejvyšší orgán mezi jednotlivými sjezdy působí kolektivní exekutivní orgán, v jehož čele stojí volený představitel - zpravidla prezident (jenž má své zástupce), zvláštní disciplinární orgán, popř. další orgány (např. revizní orgány, zkušební komise, apod.).
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Profesní komory a výkon veřejné správy: Profesní komora je veřejnoprávní korporací vykonávající veřejnou správu a další činnosti. Vykonává-li veřejnou správu, může ji vykonávat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 3 Ústavy) – viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 02.04.2003, čj. 28 Ca 152/2001 – 58.
V případě samosprávných komor delegoval výseč veřejné moci na veřejnoprávní korporaci, a to výseč moci legislativní a moci exekutivní; jde o oprávnění k autonomní normotvorbě (jako obdoba oprávnění vydávat normativní právní akty) a oprávnění k samosprávě (jako obdoby moci exekutivní). Produktem autonomní normotvorby může být toliko normativní akt, výsledkem činnosti samosprávy bude akt individuální, případně jiný úkon, jenž bude sto zasáhnout právní pozici člena korporace. Formy aplikace, tedy formy samosprávné činnosti mohou být různé (např. kárná pravomoc, konání zkoušek a rozhodování o členství, rozhodování o odborné způsobilosti, atd.); přičemž Nejvyšší správní soud nepochybuje, že takto pojímaná samospráva veřejnoprávní korporace tvoří součást veřejné správy (rozsudek NSS sp. zn. 6 Aps 2/2007 – 134).
Profesní komory jsou tedy právnickými osobami, jimž zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, a jsou tedy správními orgány ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí komor o veřejných subjektivních právech a povinnostech jejich členů proto přezkoumávají soudy ve správním soudnictví v řízení o žalobách podle § 65 a násl. s. ř. s., a nikoliv obecné soudy v civilním řízení soudním (rozsudek NSS ze dne 4.5.2005, čj. 1 As 21/2004-38).
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Stavovské předpisy: Profesní komory vydávají (pod různým označením) své vnitřní, resp.
stavovské předpisy, jež podrobněji upravují vnitřní otázky týkající se organizace a činnosti příslušné komory (organizační řád, jednací řád, disciplinární řád, atd.).
Autonomní normotvorbu lze považovat za konstitutivní prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci - aplikace autonomních normativních aktů je pak složkou samosprávné činnosti komory a spočívá především v oprávnění donucovat adresáty autonomních norem (zde členy komory), aby se chovali v souladu s nimi (rozsudek NSS sp. zn. 6 Aps 2/2007 – 134).
Přestože řadíme stavovské předpisy ke statutárním předpisům, tak na rozdíl od OZV, nejsou stavovské předpisy pramenem práva a nejsou obecně závazné.
„Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny); neodpovídají-li předpisy profesních komor této zásadě, soud je zruší“ (dle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 4. 2003, čj.
28 Ca 152/2001 – 58).
Z
ÁJMOVÁ SAMOSPRÁVA
Dozor státu nad profesními komorami: jen v omezeném rozsahu, podstatná část této kontroly neprobíhá v rámci veřejné správy, ale je soustředěna u správních soudů, jen některé ze zákonů stanoví určitá kontrolní oprávnění ministrů či jiných vedoucích ústředních správních úřadů ve vztahu k profesním komorám většina předpisů upravuje i jistou formu dozoru nad stavovskými předpisy