Transcript 제2주차 지방행정의 의의 강의: 현승현

지방행정론
제2주차 지방행정의 의의
강의: 현승현
오늘의 학습목표
 첫째, 지방행정과 지방자치에 대해서 학습한다.
 둘째, 지방자치의 계보: 단체자치 vs 주민자치가 무엇
인지 학습한다.
 셋째, 지방자치의 필요성과 문제점에 대해서 학습한다.
지방자치와 지방행정의 개념
 지방자치의 개념
 일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 국가 권력의 위임을
받아서 그 권능에 속하는 자치사무를 주민 스스로의 자율에 의
해 처리하고 실현하는 것
 지방행정의 특징
 첫째, 지역 행정이다.
 둘째, 종합 행정이다.
 셋째, 생활 행정이다.
 넷째, 대화 행정이다.
지방자치의 기본 인식
 지방자치의 인식방향
 한국에서 지방자치의 문제는 지방자치제의 정착과 함께 내면적으로는 지역공동체
주의(communalism) 지향
 외면적으로는 광역행정에 대한 욕구를 수렴하면서 연방제적 국가 체제(federal
state system)로의 개혁을 시도
 우리나라는 1961년 5·16 혁명, 1972년 10월 유신, 1979년 12·12선언 ->
정치 체제의 비정상적인 개편 -> 정치 엘리트의 자질 문제와 최고 권
력자에 의존하는 정치 인력 충원
 오늘날 광역 및 기초를 둘러싸고 벌어지는 정당 공천 문제는 당내 민
주주의와 당권 경쟁의 노출에서 빚어진 결과
 우리나라는 정치행정의 발전과 지역 개발을 기치로 부활된 지방자치
는 2010년 6월 선거를 치른 지금 정치 엘리트의 자질 문제와 제도적
정착에 한국 민주주의 미래가 걸려 있음.
지방자치의 의의
 유럽지방자치헌장
 첫째, 지방자치는 자치사무와 자치권 그리고 자치능력을 바탕으
로 성립
 둘째, 지방자치는 주민의 자유의지에 의해 성립
 셋째, 지방자치는 국가체계를 떠나 존재할 수 없음
 세계지방자치선언
 지방정부가 주민의 이익을 위해 공공사무를 자기책임 아래 처리
하는 권리와 의무를 가지는 것(선언문 제2조 1항)
지방자치의 구성요소
 구역
 지방정부의 활동 또한 자치권이 미치는 일정한 지리적 영역으로
서 구역의 틀 안에서 이루어짐
 주민
 주민은 일정한 지역에 거주하는 사람으로 지방자치의 가장 핵심
적인 요소가 됨
 지방자치가 필요로 하는 물적, 인적, 지적 자원의 원천
 사람 뿐만 아니라 넓은 의미에서는 기업과 학교, 다양한 기관과
단체 등이 포함됨
지방자치의 구성요소
 지방자치단체와 지방정부


지방정부를 지방자치단체의 하위 개념이나 도구 개념으로 볼 수도 있
고, 동격으로 보되 지방자치단체는 일종의 법적 지위를 가진 기구 그
자체를 의미하는 개념
지방정부는 그러한 기구의 활동을 나타내는 실체적이고 동태적인 개
념으로 이해
 자치권




자치입법권: 지방정부 차원의 법률인 조례를 제정할 수 있는 권한
자치행정권: 처리권한이나 책임이 주어진 사무를 자율적으로 처리하
고 이에 필요한 인적 자원을 충원·관리할 수 있는 권한
자치사법권: 자율적으로 정한 규칙과 규범에 대한 위반행위를 심판하
고 제재를 가할 수 있는 권한
자치재정권: 필요한 물적 자원을 자율적으로 동원·관리·사용할 수 있는
권한
지방행정의 의의
 지방행정(local administration)
 지방행정이란 중앙행정기관에 의해 전국을 대상으로 수행되는
중앙행정에 대응되는 개념으로 지방행정기관에 의해 일정지역
을 대상으로 수행되는 행정을 의미
 지방행정기관의 유형
 보통지방행정기관: 지방자치단체의 지위를 가지면서 동시에 중
앙정부의 일선기관으로서 기능을 담당
 특별지방행정기관: 개별 중앙정부의 일선기관으로서의 기능을
담당(예, 각 지방국토관리청, 경찰서, 세무서 등)
지방행정의 의의
 지방행정의 개념

광의의 지방행정: 일정한 지역내에서 수행되는 일체의 행정


협의의 지방행정: 지방자치단체에 의해 처리되는 행정


관치행정 + 위임행정 + 주민자치
위임행정 + 주민자치 : 프랑스, 독일 등 대륙계 국가
최협의의 지방행정(실질적 의미의 지방자치): 지방주민이 그들의 일상
생활에 관련한 모든 사무를 국가의 관여 없이 그들이 의사와 책임하에
스스로 처리하는 행정을 의미

주민자치 : 영국, 미국 등 영미계 국가
 우리나라의 지방자치

대륙계 국가의 단체자치 개념을 수용하는 우리나라에서는 위임행정과
주민자치을 지방자치의 개념으로 보고 있음
선진국 지방자치의 소개
 영국: 지방정부는 일류 기업 지향
 영국의 지방자치단체의 최고책임자는 수석집행관임.
 반면, 시장(1년마다 시장직 변경)은 지역주민 대표해 접견하는 정도의 역할만 수행
 수석집행관: 지방의회의 지휘를 받아 행정을 총괄 감독하고 운영하는 수석집행관
은 지역사회의 얼굴인 시장 밑에서 실질적으로 자치단체의 살림을 맡은 전문경영
인임.
 프랑스
 프랑스는 중앙에서 지방에 이르는 각 단위마다 국민의 선출기관인 의회와 국가가
임명하는 행정기관이 병존하고 있음
 첫째, 중간 지방자치단체인 도의회는 각 도의원 선거구 당 1인씩 주민의 직접선거
에 의해 구성
 둘째, 시읍면은 기초자치단체인데 불어로는 코뮌으로 같은 법적 성격을 지님
 셋째, 정치인 등의 복수 이상 의원직 겸직이 금지되어 있지 않음
 넷째, 중앙의 각 부처는 각 도에 하부기관을 두고 있음.
선진국 지방자치의 소개
 일본
 최근 일본에서 중앙과 지방 관계를 둘러싼 논의는 관점에 따라
상이함.
 다만, 지방정부를 지방공동단체(지방자치단체)로 파악하지 아
니하고, 하나의 정부 주체로서 인식하여 지방정부로서 파악하고
자 하는 데 공통점을 지님.
 일반적으로 중앙·지방 관계의 지방자치 모델로서 관치모델, 자
치모델, 상호의존모델 구분
선진국 지방자치의 소개
 일본
 관치모델


자치모델


지역의 중요 결정이 그 지역의 지방정부가 아니고 중앙정부에 의해
이뤄지며, 따라서 지방정부는 전적으로 중앙정부에 의존하는 형태
중앙·지방의 각각의 정부는 서로 간의 자주성과 자율성을 인정해 독
립적·배타적으로 운영. 다만, 상호간에 접촉적인 관계만을 유지
상호의존모델

중앙·지방 관계를 취급할 때 각 정부 주체 간의 자율과 자주를 인정
한 후 현대 사회에 요구되는 제반 사회적 필요에 적절히 대응하기 위
해서는 정부 상호간의 협력이 국민(주민)을 위해서도 바람직스럽다
고 생각하는 사고 방식
지방자치와 계보
 지방정부가 이중적 지위를 가지는 형태 : 단체자치 국가
 단체자치: 지방정부의 두 개의 지위, 즉 중앙정부의 지역단위 종
합 지방행정기관이라는 본래의 지위와 중앙정부가 새로 부여한
자치정부라는 이중적 지위를 가짐
 지방정부가 단일 지위를 가지는 형태: 주민자치 국가
 주민자치라 불리는 이러한 형태는 중앙정부의 통치력이 강하지
못했던 국가에서, 또 중앙정부의 지방행정체계가 제대로 갖추어
지지 않은 환경 속에서 발달
 중앙정부의 지방행정체계가 자리잡지 않은 상태에서 지역주민
들이 스스로 자치기구를 결성하여 자치를 행하는 방식
지방자치와 계보
 단체자치와 주민자치의 주요쟁점
국가
자치권
자치단체
참여, 통제
단체자치

주민자치
단체자치의 주요쟁점 : 중앙정부와의 관계에서 자치권 확보의 정도


주민
중앙-지방 관계, 지방분권, 자치권 등에 초점
주민자치의 주요쟁점 : 주민과 지방자치단체와의 관계

주민참여(주민선거, 투표, 소환제 등), 자치단체 기관구성(지방의회와
단체장의 관계), 자치계층제 등에 초점
단체자치와 주민자치의 비교
주민자치
단체자치
의미
정치적의미(풀뿌리민주주의)
법률적의미(민주주의와상관관계부정)
국가
영미형
프랑스,독일중심대륙형
자치권
국가이전의고유권
국가로부터부여받은권리(전래권)
강조점
주민참여,지방정부와주민과의관계
중앙정부로부터의독립
자치사무,위임사무구분없음
자치사무,위임사무구분
권한부여방식
개별적지정주의
포괄적예시주의(위임주의)
중앙정부통제
주로입법적,사법적통제,약한통제
주로행정적통제,강한통제
독립세(자치단체가과세주체)
부가세(국가가과세주체)
지방정부형태
기관통합형(의회중심)
기관대립형(기관장vs의회)
자치단체지위
순수한자치단체
이중적지위(자치단체+일선기관)
주민통제
중앙통제
사무구분
조세제도
통제
생각해보기
 최근 각 방면에서 ‘지방의 시대’의 도래와 관련된 용
어들이 많이 생겨나고 있다. ‘지방의 시대’의 구체적
내용을 명확히 정의하는 것은 쉽지 않으나, 일반적
으로 정치 행정을 비롯하여 경제, 문화, 기타 사회
전반에 걸쳐 집중, 집권으로부터 분산 분권으로, 획
일로부터 다양화에로의 흐름이라 할 수 있다.
 그렇다면 지방의 시대가 도래한 이유는 무엇일까?
지방행정의 이념
 지방행정의 이념의 개념
 지방행정 이념에는 합법성, 민주성, 능률성, 효과성, 생산성, 중
립성, 효율성, 형평성, 합목적성, 안정성, 공평성, 인간존엄성, 책
임성 등 여러가지가 있음.
 행정이념의 시대적 변천은 정치와 행정의 관계, 공행정과 사행
정의 관계 그리고 행정의 기술성의 강조, 인간적 가치와 민주주
의 확립 등 여러 가지 요인에 영향을 받으면서 그 당시의 시대적
요청에 따라 이념적 가치의 비중이 변화되어 나타남.
지방행정의 이념
 지방행정의 이념의 주요 내용
 합법성: 행정은 법률에 적합한 행정을 구현해야 한다는 의미
 능률성: 행정에투입에 대한 산출의 비율을의미. 즉 행정 활동이나업
무 과정에서 투입되는비용-노력, 시간, 금전적 비용 등-을 최소한 줄이
는 대신에 그 결과적인 최종산출물을 극대화하자는것
 민주성: 국민을 의한, 국민에 의한 행정을 하는 것
정치의 민주화
 행정 과정에 대한 주민참여
 행정정보의 공개
 행정의 분권화
 공직윤리와 행정책임성 확립

지방자치와 민주성
 관계긍정설 또는 불가분설
 중앙집권에 따른 자유권 상실의 방지
 민주시민 교육 및 양성
 폭넓은 참여기회의 보장
 관계부정설
 낮은 참여
 소수전제의 가능성
 다수전제의 가능성
 배타주의와 분리주의 학습
지방자치와 효율성
 관계긍정설
 첫째, 지방분권과 지방자치의 강화는 정부로 하여금 지역사회의
문제나 행정수요에 보다 민감하게 반응
 둘째, 지방자치 강화는 지역적 성격을 띤 정책문제와 행정문제
를 보다 신속하게 처리
 셋째, 지방자치는 지방정부나 중앙정부로 하여금 정책문제나 행
정문제에 대해 보다 정확히 대응
 넷째, 지방자치는 지역 차원에서의 종합계획이나 종합행정 가능
 다섯째, 지방자치는 지방정부의 운영과 지역문제의 해결에 지역
주민의 생산적 관여를 이끔
 여섯째, 지방자치는 다양한 정치·행정적 실험을 가능하게 함
 일곱째, 지방자치는 지방정부간의 경쟁을 유발함으로써 정치·행
정체제 전반의 효율성 향상
지방자치와 효율성
 관계부정설
 첫째, 지방자치 강화는 오히려 불필요한 마찰과 갈등 야기
 둘째, 분권화되고 참여지향적인 조직은 사회정의나 경제발전과
같은 전국적 차원의 문제를 간과하는 경향
 셋째, 분권화된 체제는 많은 제안을 내놓기는 하지만 채택되는
것이 별로 없음
 넷째, 분권적 체제보다는 집권적 체제가 채택된 결정을 집행하
는 데 유리함
지방자치의 필요성(효용)
영역
주요 내용
정치적(이데올로기적) 효용
민주주의 이념의 실현
민주주의 훈련장
전제장치의 방파제
지방행정의 안정화
행정적(기술적) 효용
지역실정에 맞는 행정의 실현
정책의 지역적 실험
중앙과 지방의 기능분업을 통한 행정의 합리화
지역종합행정 강화
경제적 효용
자원배분의 효율성
후생의 극대화
소비자 선호의 구현
지역특수산업의 발전
사회적 효용
지역사회의 경쟁성과 창의성 제고
주민의 참여
다원적 사회의 형성
인구의 균등 분산
지방자치의 필요성에 대한 비판
영역
주요 내용
정치적 폐해
부분적 이익에의 집착과 전체적 이익의 소홀 가능성
위기대응능력의 저하
행정적 폐해
낭비와 비능률
외부효과로 인한 사업기피
경제적 실패
규모의 경제 상실
분배 및 경제시책의 실패 가능성
사회적 문제
지역주의의 부각과 타지역인에 대한 배타성
지역이기주의로 인한 대립과 기능마비의 가능성
지방자치 체계
중앙정부
환
경
타
지
방
정
부
지방정부
(지방의회, 집행기관)
지역사회 및 주민
지역차원 또는 국가전체 차원의 결과
(민주성, 효율성 등)
타
지
방
정
부
환
경
지방행정문화
 지방행정문화의 의미
 첫째, 지방행정문화는 지방행정관료의 행위를 이해하고 예측케
하는 데 최선의 방편이 된다.
 둘째, 지방행정문화는 행정행위를 규제하고 그 용납 여부를 판
단한다.
 셋째, 지방행정문화는 현실의 물리적 세계에 가치성과 의미성을
부여하기 때문에 엄밀한 의미에서 어느 현실이나 가치중립적이
고 무색투명한 입장에서 인식되는 경우란 없다.
 넷째, 지방행정문화는 관료사회에서 상대방의 행위가 어떻게 나
타날 것인가를 기대할 수 있게 하고 예측할 수 있게 한다.
 다섯째, 지방행정문화는 상이한 집단끼리 우의를 나누면서 공존
할 수 있는 계기를 마련해준다.
지방행정문화
 지방행정문화의 주요 내용
 선진국 행정문화의 특성





사실지향주의: 선진국 사회에서의 행정행위나 의사결정은 여러 다른 요인보다
그 현상의 사실(facts)에 입각하여 판단
성취주의: 선진국 사회에서는 학벌보다 개인의 능력 중시
합리주의: 행정 과정에서 합리성을 추구하려는 태도
상대주의: 선진국 사회에서는 영원히 불변하는 어떠한 가치는 업삳고 생각
후진국 지방행정문화의 특성





권위주의: 구성원들 간의 관계를 수직적 또는 정적 서열 관례로 인식
운명주의: 개개인은자신의사회생활이이미주어진운명에의해결정된다고생각
형식주의: 전통적 관습이나 선례 또는 의식에 집착하려는 성향
가족주의: 공식적인 업무의 행정행위가 사사로운 감정에 의해 수행됨으로써 행
정의 자의성이 증가
일반주의: 사회적 명예를 중요시 -> 행정의 독단성과 자만심 생기고 행정의 다
원성 저해
지방행정문화
 지방행정문화의 발전 조건
 전통적 행정문화에서 벗어나 현대적 가치관을 형성해야 한다.
 바람직한 행정윤리를 확립해야 한다.
 국민과 행정 간의 신뢰 체계를 구축해야 한다.
읽어보기: 박원순 서울시장 "'지방자치' 용어 부끄럽다"
 박원순 서울시장은 4일 오후 서울시청 서소문별관에서 열린 수도권 광역




경제발전위원회 제7차 회의에 공동위원장으로 참석해 "지방자치가 부활
한 지 20년이 됐음에도 아직은 지방자치제도라는 용어가 부끄러울 정도
로 반쪽짜리"라고 말했다.
이어 "지방자치가 발전하려면 행정과 재정이라는 두 개의 바퀴가 같은 속
도로 움직여야 하는데 지방의 재정분담률이 계속 늘어나고 있다"며 "이
런 상황에서는 지방자치가 발전하기 어렵다"고 지적했다.
공동위원장으로 참석한 송영길 인천시장과 김문수 경기도지사도 이에
동의했다.
송영길 인천시장은 "서울과 인천, 경기도 모두 세입이 10~20%씩 줄어들
었는데도 지방에서 부담하는 복지비 지출은 계속 늘고 있다"며 "잘못된
지방세 구조를 개선하지 않으면 장기적인 발전이 불가능하다"고 말했다.
그는 또 정부가 지자체의 예산 대비 부채 비율을 40%대로 규제하고 있는
것에 대해 "정부의 예산 대비 부채 비율은 130%대"라며 불만도 숨기지 않
았다.
읽어보기: 박원순 서울시장 "'지방자치' 용어 부끄럽다"
 송 시장은 "2014년에 있을 아시아경기대회로 추가 공사채를 발행해야 하
는 상황인데 예산 대비 부채비율을 40%로 통제하면 발행을 할 수가 없다
"며 정부의 지원이 필요하다고 강조했다.
 김문수 경기도지사는 "현재 한국의 지방자치는 사실상 없다고 봐야 한다
"며 "3개 시·도가 분권과 자치를 강화해 한국의 경쟁력을 높여야 한다"고
말했다.
 3개 시·도지사는 이날 지방차지 발전과 국격 제고를 위한 대국회·정부 공
동 건의문을 채택하고 지방자치단체 재정의 독립성과 지자체 기구·인력
운영의 자율성 보장을 요구했다. 서민 주거 안정과 더불어 2014년 인천
아시아경기대회에 대한 중앙정부의 지원도 촉구했다.
 또 지역 상생발전 선언문을 통해 정책수립과 집행에 있어 지역 간 소통과
화합의 정신을 바탕으로 상생발전에 임할 것을 선언했다. 수도권 광역경
제발전위원회에 '상생협력위원회'도 설치하겠다고 밝혔다.
읽어보기: 박원순 서울시장 "'지방자치' 용어 부끄럽다"
 박원순 서울시장은 "지방자치제도는 세계적인 추세"라며 "지역적 이해
관계를 넘어 상생적 협력을 위해 3개 시·도가 함께하기로 한 만큼 지방분
권과 자주를 위한 초석이 될 것"이라고 말했다.
 한편 이날 회의에서 광역인프라기획단은 '수도권광역급행철도망 조기 구
축'과 '서울지하철 구간 연장', '인천국제공항 연계 광역철도망 구축' 등의
추진 현황을 발표했다.
뉴시스([email protected])
Q&A
감사합니다.