Transcript 정책평가

◎공공서비스의 이해◎
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Ⅰ. 공공서비스의 개념과 유형
1. 공공서비스의 개념
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정부가 국민들에게 공급하는 유,무형의 생산물
정부활동의 결과물 모두가 넓은 의미의 공공서비스
에 포함되지만, 공공서비스에 관한 논의들은 정부의
직접적인 재정지출이 수반되는 경우에 한정되는 경
향이 있음
정부개혁과 관련된 많은 논의들은 공공서비스에서
형평과 효율을 기준으로 상하수도, 가로등, 도로, 교
통, 쓰레기 처리 등과 같은 일상생활 영역에 필요한
공공서비스 개혁에 초점을 맞추고 있음
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 공공서비스의 특성
 비경합성(non-rivalness) ,공공소비성(jointconsumption)
: 서비스를 다수인이 공동으로 소비하는데, 이 때에 한 사람의 소비가
다른 사람의 소비량을 감소시키지 않는 것을 의미
 비배제성(non-exclusion)
: 서비스로부터 얻어지는 효용이 어느 특정인에게만 한정되지 않는 것
을 의미
 막대한 외부효과(externalities)
: 하나의 서비스 공급이 그로 인하여 막대한 다른 파급효과를 불러오
는 것을 의미
 무임승차자(free riders)
: 서비스를 제공 받을 아무런 이유가 없는 자가 공공서비스의 공공재
적 성격으로 인하여 그 서비스에 소요되는 비용을 부담하지 않고 서
비스의 수혜자가 되는 것
 사회복지(social welfare)적 차원에서 제공되는 경향
: 그 서비스가 비용부담에 비례하여 공급되기보다는 사회형평성 기준
에서 배분되는 경우가 많음
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2. 공공서비스에 대한 관심과 변화
 공공서비스 공급을 위한 정부의 역할 정당성
일상생활에서 필수적으로 공급되어야 하지만 수요와 공급의 원리에
따른 시장가격이 형성되지 않는 공공재의 경제적 특성 때문에 민간
부문에서는 최적의 공급이 불가능해 불가피하게 정부가 조세라는
일반재원을 통해 보편적인 서비스로 공급해야 함
 공공서비스 공급의 가치 지향 변화
1) 공공서비스의 다양한 공급체계 : 재정적자를 경험하면서 각국의
정부는 공공지출에 있어 낭비요인을 제거하기 위해서 민간부문
과의 경쟁을 통해 재정운영에 있어 효율성을 강화하고 있음 따라
서 공공서비스의 특성에 맞게 재원 확보수단을 달리하여 다양한
서비스 공급체계가 형성
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2) 사용자부담방식의 증가 : 조세저항과 재정긴축 상황에서 서비스
공급을 위한 대안으로서 사용자부담방식이 선호. 이에 따라 공공
서비스의 적정가격에 대한 관심이 증대되고 시장원리를 도입한
가격 및 품질, 그리고 규모의 차별화가 시도됨
3) 공공서비스의 민간재적 성격 : 공공서비스의 보편적 공급방식에
서 벗어나 차별화된 다양한 서비스에 대한 요구 증대
시민(고객)들의 다양한 요구에 대응하기 위해 정부는 시장의 상품
과 같이 다양한 품질과 가격체계를 가진 공공서비스를 공급해야
함. 기술발전과 소비자 선호의 분화에 따라 집합재의 성격을 강했
던 공공서비스는 민간재적 성격을 가지게 됨
4) 민간부문 경쟁력 강화를 위한 공공서비스 기능강조 : 전통적으로
공공서비스는 시민의 일상생활에 필요한 소비재적 성격이 강하였
으나, 세계화와 국가간 경쟁이 치열해지면서 산업경쟁력에 필수
적으로 수반되어야 하는 경제재의 성격이 강조되고 있음
특히 도로, 항만, 철도, 공항, 정보통신망 등과 같은 사회간접자본
은 국가 및 지역경제 활성화의 핵심요소
5) 공공서비스 성과중시 : 정부가 담당하는 공공서비스는 그 공급과
정보다 공급이후의 산출물, 즉 성과에 대한 관심이 높아져 전통적
인 공공서비스에 대한 인식이 전환되고 있음
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<표 > 공공서비스 공급에 대한 접근방식의 변화
전통적 공공서비스 최근의 공공서비스
(복지국가)
(신공공관리)
행정활동에의 관심
민주·효율적 관리
성과중심의 산출물
공공서비스
배분근거
형평적 배분
(시혜적 성격)
효율적 배분
(재정의 효율화)
민간부문에 대한
공공서비스의 기능
조정,관리,통제
경쟁력 지원
공공서비스의 형태
최저수준의 표준화된
공공서비스
다양한 요구에 대응한
상품화된 공공서비스
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3. 공공서비스의 개념
 경합성과 배제성의 기준
< 표> 공공서비스의 유형
비경합성
비배제성
경합성
비경합성
배제성
시장재
(private goods)
요금재
(toll goods)
배제
불가능
공유재
집합재
(common-pool goods)
(collective goods)
goods)
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1) 시장재 성격을 갖는 공공서비스 : 경합성과 배제성을 동시
에 가진 서비스 주로 시장에서 제공되어 공공부문 개입이
최소화되는 부분 (각종 서비스)
2) 공유재 성격을 가지는 공공서비스 : 공유재는 경합성은
있지만 배제는 불가능한 서비스. 따라서 과소비와 공급비
용 귀착문제가 야기함 (천연자원이나 희귀 동식물 그리고
녹지, 국립공원, 하천, 기타 공공시설 등)
‘공유지의 비극(common tragedy)'이라고 하듯이 소비는
경합되지만 정당한 대가를 지불하지 않아도 배제시킬 수
없기 때문에 비용 회피와 과잉소비로 인해 공유재 파괴라
는 비극이 초래되는 영역, 따라서 공공부문에서는 공급비
용 부담과 무분별한 사용에 대한 규칙을 설정해야 함
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3) 요금재 성격을 가지는 공공서비스 : 요금재는 비경합성은
있지만 배제가 가능한 공공서비스, 대가를 지불하지 않는
소비자를 배제할 수 있기 때문에 시장기구를 통해 서비스
를 공급할 수 있는 여지가 많음(전기, 가스, 상하수도, 도
로 등과 같은 사회기반시설)
4) 집합재 성격을 가지는 공공서비스
집합재는 비경합성과 비배제성의 특징 때문에 항상 과소
공급과 과다 공급의 쟁점을 야기하는 만큼 원칙적으로 공
공부문에서 공급해야 할 서비스, 이 경우 비용부담에 따라
서비스 혜택을 차별화하거나 혜택으로부터 배제할 수 없
으므로 ‘무임승차’의 문제가 발생
(국방, 외교 등의 순수공공재와 복지, 지역개발, 공공의료
등의 준공공재)
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Ⅱ. 공공서비스의 전달체계
서비스 공급의
결정
서비스 생산
서비스 소비
일반적으로 서비스 공급의 결정은 그 공급을 위한 재원
은 어떻게 조달하고 어떠한 서비스에 대해 얼마나 지출할
것인가의 결정 등을 포함함. 또한 서비스의 기준을 정하
거나 서비스가 제대로 전달되고 있는 가를 점검하거나 서
비스 공급에 대한 책임성을 확보하는 부분들까
지도 포함
반면 공공서비스의 생산은 그러한 공공서비스가 어떻게
만들어지는 가에 관한 부분임. 생산을 위한 투입 요소들
을 확보하여 전환과정을 거쳐서 필요한 서비스를
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창출해내는 전 과정을 말함
 양자의 과정을 예를 들어 살펴보면, 자치단체가 주민들
에게 매주 쓰레기 처리 서비스를 공급하기로 결정하였다
면 이는 서비스 공급결정에 해당한다. 그런데 해당 지방
정부는 그러한 서비스를 정부조직을 통해 직접 생산하거
나 혹은 계약을 통해 다른 정부가 대신 서비스를 공급하
도록 하거나 혹은 민간에게 위탁하여 공급할 수 있음. 이
후자에 해당하는 부분은 소위 서비스 생산결정에 해당하
는 부분임(김성배, 2006:30)
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2. 공공서비스의 공급방식
 공공서비스의 공급주체
구
분
공공,민간
협력형
민간 위탁형
민간 공급형
<정부직속> 경찰, 소방서
<공기업형> 상하수도, 전기, 지하철
공
공공 공급형
공공,민간
병행 공급형
공공서비스
공
민
<사업분담형> 공항, 휴양기지, 프로젝트
<자금분담형> 유통센터, 장애인 고용시설
공,민
공
민
민
병원, 학교, 평생교육, 미술관, 박물관, 주택공
급, 택지개발, 주차장, 체육시설 등
쓰레기 수거, 분뇨수거, 거리청소 서비스 등
시장공급, 허가, 바우처, 보조금 지급 등
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 공공서비스의 비용부담
1) 공익적ㆍ필수적 서비스
: 공익성이 높고 시민생활을 영위하는데 기초적, 필수적인 서비스 분야
임. 편익의 사회적 귀속과 주민 전체의 삶과 밀접하게 관련되는 기초
적 서비스이기 때문에 공공부문이 공급하며 비용은 조세에 의해 조달
됨. 여기에는 소방, 의무교육, 도로, 공원 등이 속함
2) 사익적ㆍ필수적 서비스
• 사익성이 높지만 주민생활에 기초적이며 필수적인 서비스 분야임. 편
익의 개인적 귀속이라는 특성으로 인하여 공공부문의 공급에 한정하
지 않고, 다양한 공급주체가 고려될 수 있음. 따라서 이러한 서비스는
준공공부문이 공급하며 응능부담의 원칙이 적용됨. 여기에는 공공주
택, 의료서비스, 장애인 복지 등이 해당됨
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3) 공익적‧선택적 서비스
: 공익성이 높지만 주민생활을 영위하는데 제2차적 이상
의 선택적 서비스 분야임. 편익이 특정지역에 귀속되는
경우가 많으며, 제2차적 이상의 서비스라는 특성으로 인
하여 준공공부문이 공급하고 응익부담의 원칙이 적용됨.
여기에는 시민회관, 노인정 운영 등이 포함됨
4) 사익적 ‧ 선택적 서비스
: 사익성이 높고 주민생활의 영위에서 제2차적 이상의 선
택적 서비스 분야임. 편익의 개인적 귀속이라는 특성으
로 인하여 민간부문이 공급하고 개인이 서비스 비용을
부담함. 여기에 속하는 공공서비스에는 주차장, 수영장,
스포츠교실 등이 해당됨
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Ⅲ. 공공서비스 공급방식과 형식
1. 공공서비스 공급의 혁신
1) 공공서비스의 기본원칙
◆ 미리 서비스의 기준을 설정할 것
◆ 행정정보를 적극 공개할 것
◆ 시민의 선택의 폭을 넓히고 그의 의견을 존중하여 행할 것
◆ 친절하고 진실한 봉사로써 할 것
◆ 서비스를 지속적으로 시정해 나갈 것
◆ 저비용 고효율을 기할 것
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2. 일반행정체제의 혁신
1)고객만족 경영기법 활용
◆ 고객만족경영(CSM: Customer Satisfaction Management) 기법
을 행정에 도입하면 공급자 위주의 공급방식을 소비자 위주 또는
시민 중심의 공급방식으로 개편해 나가는 데 효과적임. 고객만족
경영기법을 행정에 도입하여 ‘주민만족’을 행정의 최고가치로 추
구하는 것을 주민만족(RS: Residents Satisfaction)행정이라고 함
2)품질행정제
◆ 민간기업이 활용하는 총체적 품질관리(TQM: Total Quality
Management) 기법을 행정에 도입해 질 높은 공공서비스 제공 체
제를 구축하고자 하는 경영혁신 기법이 ‘품질행정제’임
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3) 정부부문의 ISO 9000 품질경영 전략
◆ TQM은 규격화된 객관적 기준과 정형화된 틀이 없기 때문에 복합적인 조
직에 일률적으로 도입하거나 적용하는 것이 쉽지 않으며, 객관적이고 정기
적인 사후관리도 용이하지 않다는 단점이 있음(이종수, 윤영진, 2005: 654)
◆ 이런 점에서 국제표준화기구에서 공인하는 ISOZ 9000 품질시스템과 결합
시켜 사용하는 것이 더 효과적임. ISO 9000은 이미 정형화된 매뉴얼과 절차
서가 만들어져 있기 때문에 이를 TQM에 접목시키게 되면 정부의 품질관리
활동이 더욱 효과적으로 수행될 수 있을 것(백종옥, 1999)
4) 전자정부와 원스톱 민원행정
◆ IT기술을 활용해 고객지향적 서비스 제공을 도모하기 위한 전자적 서비스
제공 방법의 하나로 원스톱(one-stop) 공공서비스제도를 들 수 있음. 원스
톱 공공서비스란 행정기관의 기능을 행정전산망을 통해 횡적으로 연계하여
국민 개개인이 어떤 행정기관을 통해서든 해당 공공서비스를 한번에 일괄적
으로 받을 수 있도록 하는 것임(곽채기, 2000) 한편 국민의 행정서비스 이
용 시간대를 확대하고자 하는 노력으로 논스톱(non-stop) 서비스 체제가
있음. 이는 24시간 열린행정을 실현하기 위해 시민들에게 편리한 시간대에
서비스를 제공하고자 하는 것임
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3. 책임경영 체제의 강화
1) 책임운영기관
: 책임운영기관은 인사와 예산에서 자율성이 확대되는 반면 운영성
과에 대해 인센티브와 벌칙이 주어지는 새로운 형태의 정부기관임.
책임운영기관은 공공성 측면에서 민영화가 어려운 기능을 정부가 직
접 수행하기 위한 제도인데, 기관장을 계약직으로 공개채용하지만
소속직원들은 공무원 신분을 유지하고 다른 부처와 인사교류도 가능
한 정부기관임 책임운영기관에서는 매년 성과계획서와 성과보고서
를 작성, 제출하는데, 객관적인 성과평가를 위해 행정자치부에 별도
의 평가위원회가 구성되어 있음
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2) 시민헌장
:
최근에 공공서비스를 향상시키는 방법의 하나로 각국에서 시민헌
장을 제정, 시행하는 경향이 늘고 있음. 이 제도는 1991년 영국에서
시민헌장(citizen's charter) 백서 발간 이후 각국으로 확산되었는데,
우리나라에서도 1998년 대통령훈령으로 그 제정지침이 시달되어 각
공공기관에서 이를 제정하는 예가 늘고 있음
시민헌장 또는 행정서비스헌장은 시민들에게 공공서비스의 내용과
수준, 그리고 제공 방법에 대해 계약방식으로 제시하고 이를 이행하
지 못할 경우 시정조치와 보상을 쌍방향적으로 약속하는 장치임. 시
민헌장에는 매우 구체적이고 명시적인 조건과 내용을 포함하고, 계
약 불이행시 제재 조치를 명문화하고 있어 이행 가능성이 높음(하혜
수, 1999) 시민헌장제도의 핵심은 업무수행 실적을 측정할 수 있는
성과지표를 개발하고, 그것을 시민헌장이 담고 있는 서비스 기준과
연계시키는 방안을 구체화시키는 작업임
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3) 의무경쟁입찰제도와 최고가치제도
: 의무경쟁입찰제도(CCT: Compulsory Competitive Tendering)는 영
국에서 지방정부를 대상으로 공공서비스 공급의 경쟁화를 통한 공공
서비스의 질적 수준 향상과 생산성 제고를 유도하는 제도임(최양식,
1998) 이에 따르면 지방정부의 직영사업으로 특정 서비스를 공급하
고자 할 때는 반드시 먼저 해당서비스의 공급에 대해 경쟁입찰을 실
시해야 함. 또한 서비스 공급을 민간부문보다는 지방정부가 직접 제
공하는 것이 더 효율적이라는 사실이 입증되었을 경우에만 직영으로
공급할 수 있게 됨. 2000년도부터는 의무경쟁입찰제도를 ‘최고가치
정책(Best Value)'으로 전환함. 여기서는 서비스를 단순히 저렴한 비
용으로 제공하는 것만이 능사가 아니라는 점을 강조하고 있음. 공공
서비스는 그 품질에서도 최고의 가치를 지향해야 한다는 것임. 이 정
책에 따라 지방자치단체의 모든 공공서비스에 대해 중앙정부가 매년
성과평가를 실시하고 일정 수준에 미달되면 해당 지자체의 서비스
공급권한을 축소하고 우수 지자체에 대해서는 재정지원과 서비스 공
급에 대한 책임권한을 이양해 줌
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4. 공동생산
: 공동생산(co-production)은 공공부문과 민간부문의 협
력적 분업 관계를 형성하여 공공서비스를 필요로 하는
활동의 목표를 달성하는 것을 말함. 공공서비스를 민간
부문과 공동으로 생산하면 민간부문의 인력과 재원을 활
용할 수 있어 정부의 인력과 재정규모 팽창을 억제할 수
있음. 또한 민간부문의 전문성과 다양한 생산기법을 활
용함으로써 양질의 서비스를 제공할 수 있음
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Ⅳ. 공공서비스의 성과분석의 중요성
1. 성과평가에 대한 관심 변화
•
일반적으로 민간서비스의 경우 목표가 비교적 명확하고
그 활동의 결과를 금전적 가치로 계량화할 수 있기 때문
에 그 성과측정이 명확하고 용이한데 비해 공공서비스
에 있어서는 목표 자체가 추상적이고, 그 활동의 산출물
을 금전적 가치로 환산하기 어렵기 때문에 그 성과 측정
이 매우 어려운 실정임
•
그러나 공공서비스의 성과측정의 어려움에도 불구하고
공공서비스가 성과여부는 시민모두의 이해에 관계되며,
보다 바람직한 결과를 가져오도록 하기 위해 공공서비
스의 성과 측정이 이루어져야 함
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2. 공공서비스 성과의 측정지표
 일반적으로 성과(performance)를 측정하는 지표의 기준으로 다섯
가지 유형을 구분할 수 있음(이종수, 윤영진, 2004: 659-660) 즉 투
입, 업무, 산출, 성과 혹은 결과, 영향과 관련된 지표이며 조작적 정
의 수준에서 지표유형별 의미는 다음과 같음
성과지표
경찰서비스
도로서비스
투입
조사활동에 투입된 경찰, 차량 규모
인력 및 장비규모
업무
담당 사건 수
민원 관리, 인력, 장비 조달
산출
범인 체포 건수
도로건설 규모
결과
범죄율 감소
통행속도, 사고감소율
영향
지역사회 안전성
지역 및 산업경쟁력
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◈ ◈투입(input)이란 생산과정에서 사용된 재원, 인력, 장
비 등을 지칭하는 것으로 품목별 예산에서 일차적으로
고려되는 요소
◈업무(workload)란 업무처리과정에 초점을 두는 지표
로서 원재료를 산출물로 전환하거나 고객에게 서비스하
기 위해 추진된 조직 내에서 수행된 활동을 의미함. 경우
에 따라 산출물 지표와 혼용되기도 함
◈산출(output)이란 수행된 활동 자체보다는 생산 과정
과 활동에서 창출된 직접적인 생산물을 의미함
◈결과(result, outcome)란 산출물이 창출한 조직환경에
서 직접적인 변화를 의미하는 것으로 공공부문에서는 성
과물을 명확하게 추출하기 어려운 경우가 많음
◈영향(impact)이란 성과물과 영향은 시간범주로 구분
이 가능함. 공공부문에서 영향은 조직 혹은 사업의 궁극
적인 사회경제적 효과를 의미함
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3. 성과평가를 위한 제도
: 우리나라는 국가평가 인프라 구축을 위한 정부혁신의 일
환으로 통합평가제도 및 성과관리제도를 도입하여, 정부
부문 및 공공부문에서 시행되고 있는 각종 평가를 통합
적으로 실시함과 더불어 부처 업무에 대한 체계적인 성
과관리를 제도화하고 있으며, 통합평가제도는 「정부업
무평가기본법」이 2006년 4월 시행됨으로써 그 제도적
기반이 마련되어 2006년도 정부업무에 대한 평가부터
적용하며, 정부업무 성과관리의 경우 2007년도부터 적
용할 예정임. 성과관리의 경우 부처별 특성에 맞는 체계
를 구축함으로써 성과평가의 기반은 마련되어 있으며,
현재 성과관리제도로서 기획예산처의 재정성과관리제도
(예산), 중앙인사위원회의 직무성과계약제(인사), 행정자
치부의 BSC(조직) 등이 시행되고 있음
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