Transcript 4 장 . 출자 ∙ 출연기관 운영조례의 의미와 쟁점

서울시 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
- 조례 제정 이후 노조의 과제
2015. 2. 24
노광표(한국노동사회연구소 소장
)
1장. 공공부문노사관계의 특징
1. 공공부문이란 ?
[ 일반적으로 공공부문(Public Sector)은 시장경제원리가 전면적으로 작동하는
민간부문(Private Sector)에 대비되는 개념으로 국가가 소유하거나 통제(지배)권
을 행사하는 부문을 말함]
[OECD는 ‘공공부문’을 “공공부문은 피고용자의 임금이 정부로부터 직접 지급
되거나 혹은 중앙 정부로부터 예산을 배정받은 조직이 담당하는 영역”이라고
정의]
고용감소
[노사관계 측면에서 보면 공공부문은 “정부가 사용자 역할을 하는 기관”이라 할
수 있음. 정부의 사용자 역할을 좁게 해석하면 공공부문은 정부기관에 한정되
며 그 소속 노동자는 일반적으로 공무원의 신분을 갖게 됨. 반면 정부의 사용자
역할을 넓게 해석하면 정부가 실질적인 사용자 역할을 할 수 있는 기관, 그리고
특정 법률에 의해 규제되는 공익사업까지도 공공부문의 범위에 포함되며, 이러
한 광의의 개념으로 이해되는 경우가 일반적임]
1장. 공공부문노사관계의 특징
공공부문의 유형 구분
공공
기관
공무원
공무직
노사관계 :
교원
비정
규직
학교비
정규직
외국-조직대상 범위는 노조의 자율적인 선택
한국-조직대상 범위를 법으로 강제 규제함
1장. 공공부문노사관계의 특징
공공기관 노사관계의 특성
1
노동3권의 일정한 제약 -단체행동권
2
사용자성과 관련한 정부와의 관계
3
일반 국민과의 관계-높은 정치성을 띰
4
대리이론(Agent) Vs 청지기 이론
5
모범사용자(model employer)의 역할
고용감소
2장. 공공부문 노사관계 진단과 평가
-. 조직률이 높음
-. 기업별(기관별)노조가
지배적
고용감소
-. 복수노조의 증가 추세
-. 조직의 분산성(양대노총 등)
2장. 공공부문 노사관계 진단과 평가
공공부문 노조 조직률
고용감소
2장. 공공부문 노사관계 진단과 평가
고용감소
2장. 공공부문 노사관계 진단과 평가
현행 단체교섭제도의 문제점
1
실질적인 사용주로서 정부 역할 불투명
2
교섭대상이 임금/근로조건으로 한정
3
교섭의 분권화로 고용감소
거시경제적 통제 약화
4
기관별 임금 근로조건의 격차 확대
5
이면교섭 등 미시적 비공개적 합의
급증한 공공기관 부채 –공공기관 정상화 = 노조 무력화
분야
교육비
과다지원
의료비
과다지원
경조금
지원
과다한
특별휴가
사례
▪ 대학생 자녀에 대하여 반기 150만원 이내 지급(인천공항공사)
▪ 입학 축하금 100만원 지급(보훈복지공단)
▪ 자사고·특목고 자녀에 대한 수업료 전액지원(석유공사)
▪ 조합원과 직계존비속, 배우자와 그 부모 건강검진 지원(대구경북과학기술원)
▪ 조합원과 직계존비속, 배우자와 그 부모가 병원 이용시 본인부담금 60%
감면(국립중앙의료원)
▪ 본인·가족 의료비 연간 500만원 한도 지원(생기연)
▪ 산재보험상의 유족보상금 이외에 유족 보상금(1.5억원) 추가 지급(한전)
▪ 창립기념일/근로자의날 70만원 지급(한국거래소)
▪ 본인 및 배우자 부모의 형제자매와 그 형제자매의 배우자 사망 3일, 탈상
1일(통일연구원․한국소비자원)
▪ 본인 및 배우자의 부모 회갑 3일, 칠순 2일(원자력의학원)
과다한
▪ 업무상 부상(퇴직금 50%)·순직(퇴직금 100%)시 퇴직금 추가 지급(신보)
퇴직금
▪ 공상퇴직·순직 직원 유가족에게 10년간 매년 120만원 및 장학금 지원(한전)
느슨한
복무행태
고용세습
경영‧인사
권 침해
▪ 연구직이 아닌 일반직에 대한 유급(연봉 30%) 안식년 제도
운영(중소기업유통센터)
▪ 비전임 조합간부에 대하여 1주일에 8시간의 유급 조합 활동시간
부여(충북대병원)
▪ 직무외 사망, 정년퇴직시에도 특별채용(강원랜드)
▪ 순직·공상자의 부양가족을 특별채용(농어촌공사, 환경공단)
▪ 쟁의기간 중 임금 전액 지급(연구재단)
▪ 불법쟁의행위에 대한 민․형사상 책임 면제(고전번역원)
▪ 조합간부 인사·징계시 조합의 사전동의(항공우주연구원)
자료: 기획재정부(2014)
3장. 공공부문 노사관계 발전방안
1. 공공기관 개혁 방안
방향
과제
공공기관 공공성의 재구성
참여협력적
노사관계
공공기관 감독 기구의 이전
경영평가제도의 전면 개편
과다 부채
해소
고용감소
단체교섭구조의 집중화
지배구조 민주화(공운위, 기관)
자료: 노광표(2014)
공공서비스 확충 및 질(質) 개선
3장. 공공부문노사관계 발전방안
2. 공공기관 단체교섭의 집중화
중앙
공공부문 임금
근로조건 위원회
전국
정책협의
부문
특성별 집단교섭
부처 정책협
의
기관
기관별 보충교섭
공공기관
운영위원회
고용감소
참여적 노사관계(participative industrial relations)의 구축
정부 : 노동조합을 파트너로 인정. 교섭분산성 극복 방안 모색
노동조합 : 노동조합 조직구조의 집중성 및 노조의 민주화 추구
4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
1. 지방 출자∙출연법 제정 배경
배경
∙
목적
 지자체 출자∙출연기관의 부채, 불투명한 경영, 인사 비리 등의 문제가 지속적으로 제기
- 지자체 출자∙출연기관은 2000년 이후 신설된 기관이 331개로 난립의 문제도 지적
 지자체 출자∙출연기관의 체계적 관리운영 방안 제시
2. 서울시 출자∙출연기관의 운영 조례(안) 수립 경과
경과
 2012.11.18 국민권익위원회, ‘자치단체 출자∙출연기관 운영 투명성 제고’ 권고
 2013. 2. 7 안전행정부, ‘지방자치단체 출자∙출연기관 운영 등에 관한 지침’ 제정
 2014. 3. 24 ｢지방자치단체 출자∙출연기관의 운영에 관한 법률｣ 제정(9.25일 시행)
 2014. 9. 15 서울시의회, ‘서울시 공공기관 운영위원회 설립 및 운영에 관한 연구’ 발주 공고
 2014.11.
5 안전행정부, ｢지방자치단체 출자∙출연기관의 운영에 관한 표준 조례안｣ 통보
 2014.11. 28 서울시, 출자∙출연기관의 운영에 관한 조례 제정계획 발표
 2015. 1.
19 서울시, 출자∙출연기관의 운영에 관한 조례안 법제심사 의뢰
13
4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
3. 지방자치단체 공공기관 관리체계
□ 지자체 공기업은 「지방공기업법」에 따른 꼼꼼한 관리운영체계를 갖고 있음.
 공기업 설립시 타당성 조사 및 결과 공개
 임원 선임시 임원추천위원회 의무화
 운영 및 사업감독을 위한 경영평가의 실시 및 성과 보상
□ 지자체 출자∙출연기관은 감독의 사각지대- 그림자 조직(shadow institution)이라는 평가
 설립시 타당성 검토 미흡, 경영평가의 의무대상이 아니며, 지자체 감사의 주요 대상이 아니었음.
[지자체 공공기관 유형별 관리체계]
구분
지방공기업
통칙법
설립
( 설치)
근거
지방공기업법
지방준정부기관
없음
개별특별법,
지방의료원
지방의료원의설립
및운영에관한법률
법률
상법, 민법
조례
○
○
○
행정자치부,
다수의 중앙행정기관,
보건복지부,
지방자치단체
지방자치단체
지방자치단체
감독·관리주체
자료 : 곽채기 외( 2013) 를 재구성
민법, 상법 등
관리감독의 사각지대에 대한 지적
×
「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에
관한 법률」 제정의 배경 임.
동 법 제정의 필요성 공감. 다만, 중앙정
부의 과도한 통제장치라는 지적과 지역
주민들의 공공적 통제강화 필요성 제기
14
4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
4. 공공기관 관리운영체계 비교
중
앙
정
부
지
기 획 재 정 부
안 전 행 정 부
공 공 기 관
운영 위원회
지방공기업 정
책
위 원 회
위
공 공 기 관
지방
해 당 기 관
「공공기관
운영에
관한 법률」
공기업
「지방공기업법」
방
지
법
원
부재
회
률
지방
공기업
정
자
부
체
출자·출연기관
운영심의위원회
출 자 · 출 연
기
관
「지방자치단체
출자·출연 기관
의 운영에 관한 법
률」
15
4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
5. 관리운영방안에 대한 검토사항
[ 한계점 ]
내
부
외
부
• 임원추천위원회 운영 중임에도 기관대표 선임 과정에서
논란 제기
< 검토 사항 >
 임원추천위원회에 직원 대표 참여 방
안 검토
• 이사회 이해관계자 참여가 제한적으로 운영
 이사회 구성에 이해관계자 추천 조항
확대 검토
• 경영평가 신뢰성을 높이기 위한 과제
- ‘평가단의 기관사업에 대한 이해 부족’
- 소규모 예산으로 경영평가 수행
※ ’14년 16개 기관(투자5, 출연11) 평가 등에 대한 과
업에 1억 3,142만원 예산 책정
- 경영평가결과 심의의결기구 부재
• 시 감사와 시의회 행감에서 유사한 문제 반복적으로 적
발
 경영평가 심의의결기구 설치 및 이
를 지원할 수 있는 단위 검토
- 조례제정에 따라 경영평가 결과에
관한 사항은 운영심의위원회에서
다룰 수 있게 됨.
 출연기관 내부 감사의 실효성 확보
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4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
6. 서울시 공공기관 운영관리의 방향
[현황]
 지방공기업(공사, 공단)은 지자체 단위에서 ‘지방공기업 운영위원회’와 같은 외부 지배
투자
기관
구조가 부재함.
 서울시는 지방공기업(공사, 공단)에 대한 ‘정책위원회’ 설치 관련 조례 제정계획 발표
[방향]
 ‘투자기관 정책위원회’의 실효성을 확보하기 위한 방안 요구
 투자기관과 출연기관을 포괄하는 ‘통합 운영위원회’ 설치 가능성 검토
[현황]
 임원추천위원회 운영 중임에도 기관대표 선임 과정에서 논란 제기
출자
출연
기관
 이사회에 이해관계자 참여가 제한적으로 운영
 경영평가의 신뢰성에 대한 문제제기
- 평가단의 기관사업에 대한 이해 부족, 경영평가결과 심의의결기구 부재
[방향]
 서울시 출자출연기관의 공공성과 책임성을 높이기 위한 운영관리체계로 임원추천위원
회와 운영심의위원회에 대한 구성 및 운영 방안 검토
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4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
7. 서울시 출자출연기관 운영 조례(안)의 핵심 검토 사항
운영심의위원회 구성 및
운영
임원에 관한 사항
경영평가에 관한 사항

위원의 정수, 민간전문가 위원의 분야
 분과위원회 설치

임원추천위원회 구성
 기관장의 인사검증
 경영평가 내실화 방안
 경영평가 대상기관의 제한
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4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
관리체계: 이사회
이사정수
구분
현 운영
임원추천위원회
이사회 이해관계자 추천 조항
임원추천위원회
이사회 이해관계자 추천 조항
정원
당연직
현원
상임
서울의료원
11
2
7
2
정관 제6조2항
서울연구원
12
4
11
1
정관에 없음
학계, 산업계 등의 추천
서울산업진흥원
10
4
9
1
정관 제9조4항
없음
서울신용보증재단
8
2
7
3
세종문화회관
15
2
13
1
정관 제9조1항
없음
서울여성가족재단
20
4
13
1
정관 제9조1항
서울시성평등위원회 위촉직위원장이
추천하는 성평등위원 중 1인
서울시복지재단
10
2
8
1
정관 제8조1항
없음
서울문화재단
15
2
13
1
정관 제9조1항
없음
서울시립교향악단
9
2
9
1
정관 제9조1항
없음
디자인재단
15
2
13
1
정관 제9조1항
없음
자원봉사센터
25
2
23
1
정관 제14조1항
없음
장학재단
11
2
11
-
정관에 없음
없음
161
30
137
14
계
정관에 없음
(임추위 운영 중)
지역보건의료계1인, 시의회1
소비자단체1인 추천

-
출연기관 이사회
정원 161명
현원 137명(당연직 30명)
이해관계자 추천 조항
명시기관 3개
없음
 출연기관 임추위
- 정관 명시 기관 9개
- 실제 운영 기관 10개
주: 이사회 '현 운영' 실태는 2014년 9월 기준
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4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
관리체계: 경영평가
평가지표
• 사업지표 가중치 증가
• 계량평가방식 비율 증가
- 50%(14년)→ 70%(15년)
• 목표부여제 및 사업일몰제 도입
절차
- 공통지표: 37.3%(14년)→ 53.3%(15년)
- 사업지표: 37.7%(14년)→ 51.5%(15년)
실시계획 수립(방침)
주관부서
• 경영평가의 결과가 다음연도 사업에 반영될
수 있도록 평가시기 조정
경영실적보고서 제출
출연기관
• 경영평가자문회의에서 경영평가 결과 검토
평가(서면·현장평가)
경영평가단
평가 중간결과 보고
경영평가가단→경영평가자문문회의
평가결과 확정
결과보고 및 통보
경영평가자문회의
재정담당관→주관부서, 기관
20
4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
3. 서울시 출자출연기관 운영 조례(안)
1) 출자출연기관 운영심의위원회 구성 및 운영
 운영심의위원회의 심의·의결사항에 임원의 임명에 관한 사항을 추가
 위원의 정수는 13-15명(?)이내로 하고, 민간전문가 위원의 정수(제3호)를 늘려 다수가 되도록 함.
- 민간전문가 위원의 분야에 ‘시민단체’를 추가하고, 각 분야 또는 노동계와 시민단체의 추천인사를 실
질적으로 위촉할 수 있도록 함(안 제5조 제2항).
 위원회의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 분과위원회를 둘 수 있도록 함(안 제6조 제4항).
2) 임원에 관한 사항
(1) 노동이사제도 도입
 출자·출연기관의 이사회에 과반수 노동조합 또는 과반수 근로자들이 추천하는 1명 이상의 (비)상임이
사를 두도록 함(안 제7조 제2항 이하). 이른바 ‘노동이사제도’의 근거조항.
- 다만, 노동이사를 해당 기관의 근로자로 한정하지 않았으며, 노동이사를 추천할 때 과반수 노동조합
이 없는 경우에는 근로자들의 직접·비밀·무기명투표 방식으로 선출하도록 하였음.
21
4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
3. 서울시 출자출연기관 운영 조례(안)
(2) 임원의 임면: 임원추천위원회의 제도화
 임원추천위원회에 관한 사항은 현재에도 행정자치부 지침으로 그 시행이 권장되고 있음.
 이에 따라 임원(기관장, 이사 및 감사)을 임명할 때에 임원추천위원회가 추천한 사람 중에서 임명
하도록 하고, 기관장과 감사는 시장이 임명하고, 이사는 해당 기관의 설립근거 조례 또는 정관이
정하는 바에 따라 시장 또는 기관장이 임명하도록 함(안 제8조 제2항과 제4항). .
(3) 임원추천위원회의 구성∙운영 및 절차
 출자·출연기관의 임원을 추천하기 위한 임원추천위원회의 구성과 운영 및 추천절차에 관하여 규
정함(안 제9조와 제10조).
- 임원추천위원회의 구성과 운영에 관하여 공운법 시행령과 지방공기업법 시행령을 준용하여 규
정함. 다만, 시장·시의회·이사회가 추천한 사람에 더하여 과반수 노동조합 또는 근로자의 과반
수가 추천한 사람을 임원추천위원회의 위원으로 할 수 있도록 함(안 제9조 제2항 제4호).
- 임원추천위원의 자격으로 노사관계 전문가, 노동단체 임원, 변호사, 노무사 및 해당 분야의 전
문가를 추가함(안 제9조 제3항).
(4) 기관장 후보의 인사검증제도 도입
 임용권자 및 기관이사회의 법적 권한을 침해하지 않는 한 기관장 임명 시 인사검증제도 및 절차를
두는 두는 것은 지방자치단체의 자치입법권의 범위 내라고 해석할 수 있음.
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4장. 출자∙출연기관 운영조례의 의미와 쟁점
3. 서울시 출자출연기관 운영 조례(안)
3) 경영평가에 관한 사항
 출자출연기관 운영심의위원회는 지방출자∙출연법 및 시행령에 따라 경영실적 평가에 관한 사항을 심
의∙의결할 수 있음.
- 이에 따라 기존 서울시 ‘투자출연기관 경영평가 자문회의’로 운영되어 심의 기능이 없던 상황은 개
선될 수 있음.
 다만 출자출연기관에 대한 경영평가에서 지적된 한계를 극복하기 위해서는 아래 두 가지 사안에 대
해 개선이 필요함.
(1) 경영평가 내실화 방안
 출자출연기관에 대한 경영평가에 충분한 예산을 투입하여 경영평가의 질을 담보할 필요가 있음.
 경영평가 결과에 대한 전문적인 검증과 개선을 위해 분과위원회를 설치할 필요가 있음(안 제6조제4
항)
(2) 경영평가 대상기관의 제한
 지방 출자출연법에 따라 고시된 모든 출자출연기관에 대해 경영평가를 실시하는 것은 무리가 있음.
서울시장학재단과 같이 인력규모가 작은 기관에 대해서 행정자치부의 별도 지침이 없는 한 경영평
가 방식에 차별성을 둘 필요가 있음.
- 안전행정부는 ‘지방자치단체 출자출연기관 운영 등에 관한 지침’(2013.2.7)에서 상시 근무하는 직
원이 10인 미만인 기관은 경영실적평가를 생략할 수 있도록 하였음.
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5장. 노동조합의 과제
상황 인식 : - 일반적으로 법 시행이후 6개월 이내 조례 제정
- 서울시의 투자출연기관 혁신방안
1단계
(상반기)
조례 제정 : 서울시(案)과 의회(案)
2단계
(하반기)
노동이사제, 공동결정제도 등
5장. 노동조합의 과제
운동 방향 : - 지방공기업과 출자출연기관노조 연계 강화
- 서울특별시 모델협의회의 방향성 고민
- 서울시 노사민정협의회의 운영 및 구성
서울시 공공기관 노사관계의 패러다임 전환
투자/출연기관 노동조합운동의 목표는 ?
사회연대적 노동운동의 모색 및 실천
5장. 노동조합의 과제
신 바람나는 일터 만들기
출자출연기관의 서비스 질 향상
공공부문노조의 교섭구조 만들기
공공부문노조의 사회적 책임
한국 사회 및 정치 바꾸기