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張瑞村研究室
Charles Chang
教育行政組織
(二)
0
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第三節
組織的階層分化
壹、組織階層分化的意義與方法
貳、組織中的業務與幕僚單位
參、首長制與委員制組織
肆、組織階層化的反功能
1
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組織階層分化的意義

2
組織階層（organizational hierarchy）分化又稱為垂
直分化，係將組織分成上下若干層級，彼此間構成
主從的關係，或指揮服從的關係，以利於對成員及
部門的指揮與協調，進而達成組織的目標。
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階層分化的必需性
1.協調劃分部門後的單位
2.讓主管人員的控制幅度適當而指揮靈活
3.實施行政分工促進專業化
3
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階層分化數量的決定因素
1.組織成員人數
2.控制幅度（主要因素）
3.指揮鏈
4
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控制幅度

5
控制幅度（span of control）係指組織的每位
主管在正式權責範圍內，所直接管轄監督的
屬員人數或單位數目。
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組織階層分化的二大型態
1.扁平式組織（flat organization）
2.高架式組織（tall organization）
6
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扁平式組織的優點
1.階層數少，上下溝通流程短，速度快，行政效率高。
2.每個階層的部門數少（控制幅度大，劃分後的部門數
目自然少），部門間的協調較容易。
3.一個部門內的成員人數較多，人力易於調配。
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高架式組織的優點

8
每位主管的控制幅度小，指揮靈活。
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控制幅度大小的決定因素
1. 主管可用時間的多寡
2. 主管能力的高低
3. 工作的難易度
4. 主管兼職的多寡
5. 組織運作的穩定程度
6. 部屬能力的強弱
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Lockheed Company控制幅度的決定因素
1.部屬職責相似程度
2.部屬工作場地接臨程度
3.部屬職責複雜性
4.部屬所需指揮控制程度
5.部屬所需協調程度
6.部屬參與釐訂之計畫，其重要性及複雜性
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洛克希德點值表
控制幅度因素
職能的相似性
地理環境遠近程度
各
完全相同
1
本質上相同
2
因
素
之
相似
3
點
值
明顯之不同
4
共同在一起工作 在同一建築物或大 在不同辦公大樓工 不同的地點，但屬於
樓工作
作但為同一工廠
同一地理區
1
2
3
4
基本上不同
5
分散的地理區
5
職能的複雜性
簡單，具重複性
2
例行性
4
某種複雜性
6
複雜且富變化
8
高度複雜且富變化
10
監督及控制程度
監督及訓練輕鬆
3
有限的監督
6
定期性監督
9
經常持續性監督
12
經常緊密的監督
15
協調程度
與別人工作不關連
2
有限的關係
4
關係易控制
6
相當密切之關係
8
互相具有擴張性之關係
10
範圍及複雜性最小 範圍及複雜性有限 範圍及複雜性較廣 在政策引導下，需相 無方向之引導下，需隨
計畫重要性及複雜性
當之努力來釐訂計畫
機擬訂計畫
2
4
6
8
10
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洛克希德指數——控制幅度對照表
監督指數
40－42
37－39
34－36
31－33
28－30
25－27
22－24
12
控制幅度
4－ 5
4－ 6
4－ 7
5－ 8
6－ 9
7－10
8－11
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指揮鏈
◆ 階層劃分後，接著要確定指揮鏈，以決定上下層
級之間的主從關係。
◆ 一人一主制(命令統一制)
◆ 一人多主制
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組織中的業務與幕僚單位
14

業務單位（line unit）乃實際執行及推動行政組
織目的業務之單位，是負責直接完成組織目標
的工作單位，具有指揮及命令之權力。

幕僚單位（staff unit）的主要任務在建議及協
助業務單位推動組織的活動，負有建議及服務
之責。
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幕僚單位的運作方式
1. 給幕僚被諮詢權
2. 給幕僚主動建議權
3. 給幕僚強制磋商權
4. 給幕僚贊同權
5. 給幕僚功能權
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業務與幕僚衝突的導因 5-1
1. 年齡的差異
2. 教育背景的不同
3. 知識導向不同
4. 工作範圍的不同
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業務與幕僚衝突的導因 5-2
1.年齡的差異

17
幕僚人員與業務人員的年齡常有差異，在想法
及行動方面均有差異，彼此很難產生認同感，
幕僚人員的建議易遭業務人員否決。
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業務與幕僚衝突的導因 5-3
2.教育背景的不同

18
幕僚人員在其專業領域上使用許多專業術語，
為業務人員所難瞭解，使彼此之間溝通困難。
其次，面對幕僚人員在其專業領域內的高深知
識，業務人員不免會產生一絲自卑感，加大了
與幕僚人員間的心理距離。
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業務與幕僚衝突的導因 5-4
3.知識導向不同

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幕僚人員比較理想化，重視理論知識；業務人
員則較實務導向，重視實際知識與經驗，出發
點不同，自易產生衝突。
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業務與幕僚衝突的導因 5-5
4.工作範圍的不同

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業務人員較注意組織各方面的事；而幕僚人員
注意的是與其專業有關的工作。因此，業務人
員會批評幕僚人員缺乏整體眼光，而幕僚人員
會覺得對方不重視細節，導致彼此間的衝突。
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首長制與委員制組織

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一個組織若只由一人負最高責任者，稱為首
長制組織。若由若干人共同負責者，稱為委
員制（合議制）組織。
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首長制的優缺點

優 點：
1.責任專一明確，不易相互
推諉。
2.行動迅速，行政效率高，
便於處理緊急事項。
3.易於保密。
22

缺 點：
1.一人知慮有限，易有偏
見，降低行政的合理性。
2.無人制衡，易產生營私
舞弊。
3.一人日理萬機，易心力
交瘁。
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委員制的優缺點

優 點：

缺 點：
1.採合議方式，能集思廣益。 1.人多致責任不專，易爭功
諉過，效率低。
2.委員彼此間發揮制衡監督
作用，可減少營私舞弊
2.行動較緩慢，易貽誤事機。
現象。
3.不易保密。
3.委員分工合作，能勝繁鉅
任務。
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組織階層化的反功能
1. 導致上下層級間的衝突
2. 阻礙組織的溝通
3. 易造成屬員被動消極的心理
4. 阻礙組織的革新發展
5. 妨礙人才的流升
6. 引起業務與幕僚人員間的衝突
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組織階層化反功能解決之道
1. 二元階梯制
2. 二元管理制
3. 矩陣組織
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權力配置的意義

26
權力配置指權力的分配。組織經劃分部門
及階層分化之後，即應分配各部門及各階
層的權力及責任，以明權責，並課以績效
責任（accountability）。
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權力配置的方式
1. 集權制（centralization）
2. 分權制（decentralization）
3. 均權制（balance）
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集權制的優點
1. 命令統一、標準一致，且各單位易通有無，
組織的各部分能均衡發展。
2. 統籌運作靈活，能應付整體性的事務。
3. 可充分發揮少數人才的影響力。
4. 統籌處理事務，符合經濟。
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分權制的優點
1. 較能適應各特別情境的需要。
2. 可減少溝通的層級，處理事務有效率。
3. 可減輕高層首長的負擔，使其專致於重大之決策。
4. 可培養基層人員成為領導人才。
5. 易於實驗及創新。
6. 可激發基層人員之士氣。
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集權制與分權制的適用時機
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集權制
分權制
組 織 規 模 的 大 小
小
大
組 織 單 位 的 聚 散 度
小
大
組 織 人 才 的 分 佈 狀 況
集中上層
分佈各層級
處 理 事 務 之 性 質
整體性
局部性
處理事務所需技術的變化性
小
大
組 織 環 境 變 化 之 大 小
小
大
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均權制權力劃分原則
1. 以事務性質為依歸
2. 以獲得最大效益為原則
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正式化的意義
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
正式化是指組織工作標準化的程度。正式化的
程度愈高，表示成員執行組織工作時愈需遵照
一定的規定，少有自行做主的餘地。反之，正
式化的程度愈低，表示成員執行組織工作時愈
有自由處理的空間。

正式化表現於兩個層面：(1)依法行事與(2)建立
書面檔案。
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依法行事的功能
1. 規範並協調成員的行為
2. 維持組織的穩定與持續性
3. 使組織的行事公正合理
4. 提高組織行政的效率
5. 發揮公信力降低人際衝突
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制定法規的要點
1. 界定法規的名稱及其位階性
2. 遵循法理原則
3. 宜設立法制幕僚體制
4. 建立參與或聽證制度
5. 制頒後應嚴格執行以確立威信
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依法行事的反功能
1. 容易造成工作的形式化
2. 容易造成消極被動的心態
3. 使工作缺乏彈性
4. 易形成繁文縟節、費時費力現象
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依法行事注意事項
1. 掌握法令的實質目的與精神
2. 積極作為以求超越法定標準
3. 應本彈性原則制定法令
4. 適時廢止或合併不合宜法令
5. 依環境變遷及時增修法規
6. 以誠懇的態度執法
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建立書面檔案制度的功能
1. 有案可稽
2. 公平一致
3. 經驗傳承
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書面檔案資料的反功能
1. 費時費力
2. 易陷入形式主義或文書主義
3. 易埋首於故紙堆中而不知權變
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權威類型 4-1
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
韋伯從權威（authority）的觀點，說明科層體
制（bureaucracy）的理想處。

權威的演變可依照歷史的進化分為：(1) 傳統
權威（traditional authority）、(2) 魅力權威
（charismatic authority）與(3) 法定權威（legal
authority）三個階段。
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權威類型 4-2
1. 傳統權威（traditional authority）是來自成
員對傳統制度或觀念的信仰，這種傳統被認
為是神聖不可侵犯的，只能服從而不可反抗。
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權威類型 4-3
2. 魅力權威（charismatic authority）是來自領
導者本身特殊人格對成員的吸引，不是人品
好就是才智優，故其一舉一動均富有魅力。
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權威類型 4-4
3. 法定權威（legal authority）是來自法令規章
的力量，占有某一職位，法令即賦予此職位
某種權威。
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科層體制的核心特徵
1. 理性（rationality）
2. 效率（efficiency）
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科層體制的特徵與原則
1. 依法行事
2. 專業分工
3. 用人唯才
4. 保障任期
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5. 依年資或貢獻升遷
6. 公正無私
7. 層級節制
8. 建立書面檔案
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科層體制的負面功能
1. 造成形式主義
2. 缺乏彈性
3. 造成訓練無用現象
4. 形成帕金森定律
5. 保護愚拙
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6. 造成彼得原理現象
7. 造成溝通障礙
8. 造成官樣文章
9. 造成消極敷衍
10. 形成寡頭鐵律
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科層體制的負面功能
1.造成形式主義（ritualism）

46
依法行事本來只是達成目標的手段而已，久而
久之可能由手段變為目的，形成目的置換
（displacement of goals）現象。
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科層體制的負面功能
2.缺乏彈性（rigidity）

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依法行事若過度僵化，便不能適應個別差異。
制式化的標準與做法，容易造成組織行為刻板，
沒有創新的活力。
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科層體制的負面功能
3.造成訓練無用現象（trained incapacity）

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因能力再好的人亦須依法辦事，聰明常無用武
之地。且分工如果太細，則只有用到小部分才
能而已。
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科層體制的負面功能
4.形成帕金森定律（Parkinson’s Law）

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主管為維持或增加其權威，只想增加部屬，而
不擬增加對手（即任用庸人，擴大成員），且
彼此為對方製造工作，因此會造成組織的龐大，
行政效率的不彰。
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科層體制的負面功能
5.保護愚拙

50
若只依年資升遷，則能力不足者亦能晉陞。另
外，若過度保障任期，則愚拙者亦受到保護，
人力資源難以汰舊換新，人員老化，人事包袱
沉重。
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科層體制的負面功能
6.造成彼得原理（Peter Principle）現象

若過度依表現升遷，則能者會升遷到一個無法
勝任的職位為止。

管理學家彼得（Laurence J. Peter）在1969年出版《彼得
原理》一書。彼得原理係指人在組織或企業中，會因其
某種特質或特殊技能，令他在被升級（陞遷）到不能勝
任的地步，反而變成組織的障礙物（冗員）和負資產，
此謂之彼得原理。

Laurence J. Peter; Raymond Hull (1969). The Peter Principle: why
things always go wrong. New York: William Morrow & Company.
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科層體制的負面功能
7.造成溝通障礙

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層級節制及專業分工會使上下與左右溝通協調
不易，恐易造成下情不易上達或溝通緩慢的狀
況。
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科層體制的負面功能
8.造成官樣文章

53
若過度依法行事與重視書面檔案，容易形成官
樣文章與繁文縟節（paper work）的現象。
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科層體制的負面功能
9.造成消極敷衍

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組織層層節制，又須依法行事，可能造成因循
茍且、敷衍塞責的消極態度。
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科層體制的負面功能
10.形成寡頭鐵律（iron law of oligarchy）

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金字塔形的科層結構，容易由少數人壟斷所有
權力，上下層級嚴明，容易造成不對等關係的
假意服從，甚至造成絕對權威就是絕對腐化的
現象，人情關說盛行。
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造成科層體制負面功能的原因

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造成科層體制負面功能的主要原因有：(1) 誤
解誤用；(2) 執行過度；(3) 執行時未兼顧各
項原則。譬如將公正無私誤解為沒有人情味，
將專業分工分得過細，但知依法行政卻忽略
用人唯才等其他原則。
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預防科層體制負面功能的做法

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預防的基本做法包括：掌握科層組織的真正精神、
運用時兼顧各項原則、執行時避免過與不及。此外，
並輔以下列措施：依成員能力高低適度分工、實施
工作擴大化（job enlargement）與工作豐富化（job
enrichment）、實施工作輪調（job rotation）、建立
協調機制、加強溝通協調、控制幅度適當、建立授
權制度、實施參與管理、建立幕僚制度、實施走動
管理（management by wandering around）、強化在
職進修等。
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工作擴大化

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工作擴大化（job enlargement）是將某項工作的
範圍加大，使所從事的工作任務變多，同時也
產生了工作的多樣性，其目的在於消除員工工
作的單調感，使員工能從工作中感受到更大的
心理激勵（周瑛琪，2005）。
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工作豐富化

59
工作豐富化（job enrichment）乃是站在人性的
立場考慮，徹底改變員工工作內容，其方法不
僅擴展工作的廣度，同時也擴大了工作的深度，
目的在讓員工對自己的工作有較大的控制權來
激發員工個人的成長與發展（周瑛琪，2005）。
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工作豐富化與工作擴大化

60
「工作豐富化」（job enrichment）乃是針對工作擴
大化（job enlargement）的缺點而加以改良的，工
作豐富化乃是增加垂直方向的工作內容。雖然，工
作擴大化擴大工作的範圍，但工作豐富化則增加工
作的深度（job depth），也就是讓員工對自己的工
作有較大的自主權，同時肩負起某些通常由其監督
者來做的任務－－規劃、執行及評估其工作。員工
對其工作有較大的自主權，可使員工有更多的自由
度、獨立性和責任感去從事完整的活動，同時可以
獲得回饋以評估自己的績效並加以矯正。
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走動管理 2-1

61
走動管理（management by wandering around，
簡稱MBWA）是指高階主管利用時間經常抽空
前往各個辦公室走動，以獲得更豐富、更直接
的員工工作問題，並及時瞭解所屬員工工作困
境的一種策略。
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走動管理 2-2

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走動管理的概念起源於美國管理學者彼得思（T. J.
Peters）與瓦特門（R. H., Jr. Waterman）在1982年出版
的名著《追求卓越》（In Search of Excellence）一書。
書中提到，表現卓越的知名企業中，高階主管不是成天
待在豪華的辦公室中，等候部屬的報告，而是在日理萬
機之餘，仍能經常到各個單位或部門走動走動。該書作
者因此建議，高階主管應該至少有一半以上的時間要走
出辦公室，實際瞭解員工的工作狀況，並給予加油打氣
。走動管理在1980 年代蔚為風潮，並與management by
walking around一詞交互使用。
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參考資料


63
謝文全（2007）。教育行政學（第三版）。臺北市：高
等教育出版社。
周瑛琪（2005）。人力資源管理。台北市：全華。