Transcript الفدرالية المالية د . فيوليتا رويز آلميندرال أستاذة في قانون الضرائب والمالية جامعة كارلوس الثالث بمدريد ، إسبانيا منتدى االتحادات الفدرالية عمان ، األردن - آب / أغسطس 2007 1

‫الفدرالية المالية‬
‫د‪ .‬فيوليتا رويز آلميندرال‬
‫أستاذة في قانون الضرائب والمالية‬
‫جامعة كارلوس الثالث بمدريد‪ ،‬إسبانيا‬
‫منتدى االتحادات الفدرالية‬
‫عمان‪ ،‬األردن ‪ -‬آب‪/‬أغسطس ‪2007‬‬
‫‪1‬‬
‫الفدرالية المالية‬
‫مقدمة‪ :‬النظام المالي لدولة‪.‬‬
‫العدالة والمساواة بين األقاليم‪ :‬عدم توازن مالي رأسي وأفقي‪.‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي‪ :‬نظرة شاملة‬
‫أنواع اإليرادات وأدوارها‪:‬‬
‫‪.1‬‬
‫‪.2‬‬
‫‪.3‬‬
‫‪.4‬‬
‫‪.5‬‬
‫‪.6‬‬
‫‪2‬‬
‫–‬
‫–‬
‫سلطات فرض الضرائب‬
‫سلطات االقتراض‬
‫–‬
‫اإليرادات من موارد طبيعية‬
‫سلطة االنفاق وتوزيع السلطات‬
‫إدارة االقتصاد‪ ،‬ومسألة تنسيق السياسة‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• الضرائب‬
‫– الديمقراطية وفرض الضرائب‬
‫– دور الضرائب‬
‫• إفادة قصيرة على تاريخ فرض الضرائب (كمصدر رئيسي للدخل‪ ،‬هل هي ظاهرة تختص بالقرن‬
‫العشرين؟)‬
‫– أنواع الضرائب‬
‫• مباشرة‪/‬غير مباشرة‪ ،‬فردية‪/‬ضرائب ذات هدف‪.‬‬
‫• رسوم الجمارك‪ ،‬رسوم المستخدم‪ ،‬ضرائب بيئية‪...‬‬
‫‪3‬‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• ما هو الذي نفرض عليه ضرائب؟‬
‫– تقليدياً‪ ،‬يوجد ثالثة موارد إليرادات الضرائب‪:‬‬
‫• الدخل‬
‫• الثروة‬
‫• االستهالك‬
‫– موارد جديدة (نوعا ً ما)‪:‬‬
‫• ضرائب بيئية‬
‫• رسوم المستخدم (الخدمات العامة‪ ،‬ضمن أشياء أخرى)‬
‫‪4‬‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• ما هي أنواع الضرائب؟‬
‫– الدخل ‪:‬‬
‫• ضرائب الدخل لألفراد‬
‫• ضرائب الدخل للشركات‬
‫• ضرائب التركات ("ضريبة الموت") ‪ -‬وأيضا ً تفرض على الثروة‪-‬‬
‫– الثروة‪:‬‬
‫• ضرائب العقارات‪/‬الممتلكات‬
‫– االستهالك‪:‬‬
‫• ضرائب المبيعات‬
‫• ضرائب القيمة المضافة )‪(VAT‬‬
‫• الرسوم الضريبية‬
‫– ضرائب أخرى‪ :‬ضرائب بيئية (ضريبة الكربون)‪ ،‬رسوم الجمارك‪...‬‬
‫‪5‬‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• أين نفرض الضرائب؟ (‪)1‬‬
‫– وظائف المركز ‪:‬‬
‫• العمل على االستقرار‬
‫• التنسيق‬
‫• ضمان أدنى مستوى من التضامن (مثال‪ :‬إعادة توزيع الدخل)‬
‫– ضرائب مركزية تقليدية‪:‬‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫‪6‬‬
‫ضرائب الدخل‬
‫ضرائب االستهالك الرئيسية )‪(VAT‬‬
‫الرسوم الضريبية‬
‫رسوم الجمارك‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• أين نفرض الضرائب؟ (‪)2‬‬
‫– وظائف الوحدات تحت قومية‪:‬‬
‫• أدنى مستوى من االستقالل المالي‬
‫• ضرائب سهلة في التأسيس (عبء سياسي)‬
‫• ضرائب سهلة في جمعها‬
‫– ضرائب تحت قومية تقليدية‪:‬‬
‫• ضرائب المبيعات‬
‫• ضرائب الثروة (الممتلكات الثابتة)‬
‫‪7‬‬
‫عالقة الضرائب في أوروبا بموضوعنا (مثال)‬
‫إجمالي الضرائب بالنسبة إلجمالي الناتج القومي‬
‫الضرائب غير المباشرة بالنسبة‬
‫إلجمالي اإليرادات‬
‫الضرائب المباشرة بالنسبة إلجمالي‬
‫اإليرادات‬
‫‪1995‬‬
‫‪2002‬‬
‫‪2003‬‬
‫‪2000‬‬
‫‪2003‬‬
‫‪2000‬‬
‫‪2003‬‬
‫منطقة اليورو‬
‫‪42.5‬‬
‫‪42.1‬‬
‫‪42.2‬‬
‫‪32.5‬‬
‫‪32.8‬‬
‫‪30.4‬‬
‫‪29.0‬‬
‫ألمانيا‬
‫‪42.3‬‬
‫‪41.7‬‬
‫‪41.7‬‬
‫‪28.9‬‬
‫‪29.7‬‬
‫‪28.7‬‬
‫‪25.9‬‬
‫إسبانيا‬
‫‪34.3‬‬
‫‪36.3‬‬
‫‪36.5‬‬
‫‪33.7‬‬
‫‪33.7‬‬
‫‪29.9‬‬
‫‪29.6‬‬
‫فرنسا‬
‫‪45.4‬‬
‫‪45.6‬‬
‫‪45.7‬‬
‫‪34.3‬‬
‫‪34.1‬‬
‫‪27.2‬‬
‫‪25.8‬‬
‫أيرلندا‬
‫‪35.2‬‬
‫‪29.8‬‬
‫‪31.2‬‬
‫‪41.7‬‬
‫‪41.4‬‬
‫‪41.1‬‬
‫‪39.5‬‬
‫المملكة المتحدة‬
‫‪36.7‬‬
‫‪37.0‬‬
‫‪37.1‬‬
‫‪37.0‬‬
‫‪36.9‬‬
‫‪43.7‬‬
‫‪42.0‬‬
‫‪8‬‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• الموارد الطبيعية‬
‫– موضوع يتعلق بالعراق (أغلبية اإليرادات العامة)‬
‫– المشاكل‪ :‬ال تتساوى في توزيعها‪ ،‬محدودة (؟)‬
‫‪9‬‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• الديون العامة‬
‫– تمويل العجز‪ ،‬يجب أن يكون غير عادي‬
‫– التمويل االستثماري ("القاعدة الذهبية")‪.‬‬
‫– المشاكل‪ :‬المساواة بين موردي الدخل‪ ،‬القيود الديمقراطية‪ ،‬االحتياج لعمل‬
‫تقييم للمخاطرة‬
‫‪10‬‬
‫النظام المالي لدولة‪ :‬اإليرادات‬
‫• إيرادات أخرى‬
‫– األصول العامة (مثال‪ :‬الشركات‪)...‬‬
‫– االحتكار (مثال‪ :‬التبغ‪ ،‬اليانصيب‪ ،‬النفط والغاز‪)...‬‬
‫– المشاكل‪ :‬المنافسة الحرة‪ ،‬المساواة‬
‫‪11‬‬
‫عدم التوازن المالي الرأسي‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫‪12‬‬
‫ما هو عدم التوازن المالي الرأسي؟‬
‫متى يحدث؟‬
‫لماذا يعد مشكلة؟‬
‫حلول ممكنة‪:‬‬
‫• التحويالت (مشروطة‪/‬غير مشروطة)‬
‫• سلطات فرض الضرائب (ضرائب مشتركة‪ ،‬أنظمة‬
‫ضرائب منفصلة‪) ...‬‬
‫عدم التوازن المالي األفقي‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫ما هو عدم التوازن المالي األفقي؟‬
‫متى يحدث؟‬
‫لماذا يعد مشكلة؟‬
‫ما هي الحلول؟‬
‫– صيغ للمساواة (مشاكل إضافية‪ :‬ما الذي يجب أن تتضمنه؟)‬
‫– تنسيق اإليرادات‪/‬النفقات‬
‫‪13‬‬
‫إيرادات ونفقات الوحدات تحت القومية‪:‬‬
‫نظرة شاملة‬
‫اإليرادات‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫•‬
‫‪14‬‬
‫التحويالت‬
‫الضرائب‬
‫الموارد الطبيعية‬
‫الديون (عامة‪/‬خاصة)‬
‫النفقات‬
‫• سلطات الميزانية‬
‫• سلطة اإلنفاق‬
‫• التوازن المالي‬
‫إيرادات ونفقات الوحدات تحت القومية ‪:‬‬
‫نظرة شاملة‬
‫• ما هو نوع نظام اإليراد‪/‬اإلنفاق للوحدات التحت قومية؟‬
‫– تكافؤ مالي تام؟ (أسطورة)‬
‫– تكافؤ مالي "على الهامش"‬
‫– نقاط بدء مختلفة‪ :‬التفاصيل الخاصة بـ "عملية الالمركزية"‬
‫‪15‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشكلة في التحويالت‬
‫• ضرورية‪ :‬كفاية الموارد‬
‫• ال يوجد استقالل سياسي بدون (بعض من) االستقالل المالي‬
‫المشاكل‪:‬‬
‫– يمكن أن يقوموا بتكييف الكيانات التحت قومية‬
‫– مشكلة "خطر أخالقي"‪ :‬من األسهل للحكومات أن تنفق المال‬
‫عندما‪:‬‬
‫• (أ) ال يوجد أي عبء سياسي لجلبها‬
‫• (ب) ال تتوافر المسائلة‬
‫‪16‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشكلة في التحويالت‬
‫• ما هي أنواع التحويالت؟ (‪)1‬‬
‫– مشروطة‪/‬غير مشروطة‬
‫• منح (مشاريع محددة أو مكيفة نحو األقاليم)‬
‫• اتفاقيات بدفعات واحدة‪ ،‬على أساس أهداف (مثل‪ :‬تحقيق حد أدنى لمعايير في‬
‫التعليم‪ ،‬الصحة‪)...‬‬
‫– على أساس االحتياج‬
‫• تقييم الحاجة كمشكلة‬
‫• العوامل التي يجب اعتبارها‪ :‬جغرافية المكان‪ ،‬السكان (موزعين على مسافات‬
‫بعيدة‪ ،‬ندرة السكان ‪ -‬العدد يتزايد أو يتناقص‪ ،‬مسنين‪)...‬‬
‫‪17‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشكلة في التحويالت‬
‫• ما هي أنواع التحويالت؟ (‪)2‬‬
‫– على أساس "الجهد المالي "‬
‫• نظام ضرائب تمثيلي‬
‫• موارد أخرى‬
‫– صيغ المساواة‬
‫• تأسيس إجراء للتضامن‬
‫• ما هي الحدود؟‬
‫• أنظمة مساواة أفقية مقابل رأسية‬
‫‪18‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشكلة في التحويالت‬
‫• من الذي يقوم بتصميم التحويالت؟‬
‫– لعبة إجمالي "صفر"‪ :‬اتفاقيات متعددة األطراف مقابل ثنائية‬
‫األطراف‬
‫– التصافق السياسي (ثقل سياسي مختلف لألقاليم)‬
‫– الشفافية والمسائلة‪ :‬بيانات إحصائية أكيدة‪ ،‬أهمية المؤسسات (مثال‪ :‬مجلس‬
‫شيوخ أو مجالس إقليمية)‬
‫‪19‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشاكل الخاصة بسلطات فرض الضرائب للوحدات تحت‬
‫القومية‬
‫• ضرورية‪" :‬ال يوجد تمثيل بدون فرض ضرائب" (=بعض‬
‫سلطات لفرض الضرائب تكون ضرورية لالستقالل السياسي)‬
‫• المنافسة المالية‪ ،‬هل هي دائما ً فكرة سيئة؟‬
‫• عدم التوازن المالي األفقي‬
‫‪20‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشاكل الخاصة بسلطات فرض الضرائب للوحدات تحت‬
‫القومية‬
‫ما هي أنواع الضرائب؟‬
‫• ضرائب تحت قومية‬
‫• ضرائب مشتركة‬
‫• أنواع الضرائب‪ :‬مباشرة‪/‬غير مباشرة (فردية ‪-‬ضرائب ذات‬
‫هدف)‬
‫• دور "رسوم المستخدم"‬
‫‪21‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي‪:‬‬
‫المشاكل الخاصة بسلطات فرض الضرائب للوحدات تحت‬
‫القومية‬
‫• مسئولية مالية تامة أو تكافؤ مالي‬
‫– كل مستوى من المستويات يقوم بجمع الضرائب الخاصة بنفقاته‪ .‬تكافؤ تام‪.‬‬
‫• مسئولية مالية "على الهامش"‬
‫– إعطاء مستويات الحكومة تحت القومية مسئوليات الحصول على أموال‬
‫باإلضافة إلى ما يحصلون عليه من تحويالت‪ .‬عملياً‪ ،‬هي خليط من‬
‫التحويالت والضرائب‪.‬‬
‫‪22‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشكلة الخاصة بالموارد الطبيعية‬
‫• أنواع مختلفة من الموارد‪ ،‬ومشاكل مختلفة‪:‬‬
‫– الشمس والشاطئ‪ :‬السياحة (زيادة في االستغالل)‬
‫– النفط والغاز‪ :‬طاقة (تلوث‪ ،‬محدودة‪)...‬‬
‫– خشب‪ ،‬فحم‪... ،‬‬
‫‪23‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫المشكلة الخاصة بسلطات االقتراض‬
‫• سلطات االقتراض كمصدر مغري لإليراد‪:‬‬
‫– سيولة سريعة‬
‫– ال يوجد عبء سياسي (واضح)‬
‫• أسباب للحد من سلطات االقتراض للوحدات تحت القومية‬
‫– الزيادة في الديون‬
‫– االستقرار المالي‬
‫– التنسيق العام لالقتصاد يصبح في خطر‬
‫‪24‬‬
‫اإليرادات والنفقات في االتحاد الفدرالي ‪:‬‬
‫دور سلطة اإلنفاق‬
‫• اإلنفاق كوسيلة لتنفيذ السياسات‬
‫• الطبيعة المطاطة لسلطة اإلنفاق لدى المركز (فقرة‬
‫"التجارة"‪" ،‬تنسيق االقتصاد‪)"...‬‬
‫• حدود اإلنفاقات‪" :‬قيود االستقرار"‬
‫‪25‬‬
‫النصوص المالية في الدستور العراقي‬
‫• المادة (‪ :)24‬تكفل الدولة حرية االنتقال لأليدي العاملة‬
‫والبضائع ورؤوس األموال العراقية بين األقاليم‬
‫والمحافظات‪ .‬وينظم ذلك بقانون‪.‬‬
‫• لذلك‪:‬‬
‫– تنسيق لسلطات فرض الضرائب لتجنب حدود مالية‪...‬‬
‫‪26‬‬
‫النصوص المالية في الدستور العراقي‬
‫• المادة (‪ :)28‬أوالً‪ :‬ال تفرض الضرائب والرسوم وال تعدل وال تجبى‪،‬‬
‫وال يعفى منها إال بقانون‪ .‬ثانيا ً‪ :‬يعفى أصحاب الدخول المنخفضة من‬
‫الضرائب بما يكفل عدم المساس بالحد األدنى الالزم للمعيشة‪ .‬وينظم‬
‫ذلك بقانون‪.‬‬
‫• لذلك‪:‬‬
‫– يوجد الحاجة لبرلمانات تحت قومية (سيادة القانون)‬
‫– تنسيق سلطات فرض الضرائب (لضمان تنفيذ المادة ‪)28.2‬‬
‫‪27‬‬
‫النصوص المالية في الدستور العراقي‬
‫• المادة (‪ :)108‬تختص السلطات االتحادية باالختصاصات الحصرية اآلتية ‪:‬‬
‫– أوالً‪ :‬رسم السياسة الخارجية والتمثيل الدبلوماسي والتفاوض بشأن المعاهدات واالتفاقيات الدولية‬
‫وسياسات االقتراض والتوقيع عليها وابرامها ورسم السياسة االقتصادية والتجارية الخارجية‬
‫السيادية‪.‬‬
‫– ثالثا ً‪ :‬رسم السياسة المالية والجمركية وإصدار العملة وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود األقاليم‬
‫والمحافظات في العراق ووضع الميزانية العامة للدولة ورسم السياسة النقدية وإنشاء بنك مركزي‬
‫وإدارته‪.‬‬
‫• لذلك‪:‬‬
‫– يجب أن تظل رسوم الجمارك في المركز‬
‫– حدود سلطات االقتراض‬
‫‪28‬‬
‫النصوص المالية في الدستور العراقي‬
‫•‬
‫المادة (‪ :)109‬النفط والغاز هما ملك كل الشعب العراقي في كل األقاليم والمحافظات‪.‬‬
‫•‬
‫المادة (‪ :)110‬أوالً‪ :‬تقوم الحكومة االتحادية بإدارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع‬
‫حكومات اإلقليم والمحافظات المنتجة على أن توزع إيراداتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع‬
‫السكاني في جميع أنحاء البالد‪ .‬تحديد حصة لفترة محددة لألقاليم المتضررة والتي حرمت منه‬
‫بصورة غير عادلة من النظام السابق والتي تضررت بعد ذلك بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق‬
‫المختلفة من البالد‪ .‬وينظم ذلك بقانون‪.‬‬
‫•‬
‫لذلك‪:‬‬
‫– المساواة في الموارد الطبيعية‬
‫– إعادة توزيع اإليرادات (عن طريق نظام الضرائب‪ ،‬ضرائب على الربح الزائد‪ ،‬الضرائب المحلية‪) ...‬‬
‫‪29‬‬
‫النصوص المالية في الدستور العراقي‬
‫• )‪ (116‬رابعا ً ‪ -‬تخصص لألقاليم حصة عادلة من اإليرادات‬
‫المحصلة اتحادياً‪ ،‬تكفي للقيام بأعبائها وواجباتها مع األخذ بنظر‬
‫االعتبار موارد (اإلقليم) وحاجاته‪.‬‬
‫• المادة (‪ :)128‬أوالً‪ :‬تتكون إيرادات األقاليم من الحصة المقررة من‬
‫الموازنة العامة للدولة ومن موارد اإلقليم المحلية‪.‬‬
‫• لذلك‪:‬‬
‫– تتم التحويالت بناء على الحاجة‬
‫‪30‬‬
‫النصوص المالية في الدستور العراقي‬
‫• المادة (‪ :)128‬ثانيا ً‪ :‬يقوم مجلس وزراء اإلقليم بإعداد‬
‫الموازنة السنوية لإلقليم والحساب الختامي ويصدر بها قانون‬
‫من المجلس الوطني لإلقليم‪ .‬يقوم مجلس وزراء اإلقليم بتسليم‬
‫نسخة من الموازنة العامة لإلقليم والحساب الختامي للنفقات‬
‫لوزارة المالية االتحادية بعد مصادقة المجلس الوطني لإلقليم‬
‫عليهما‪.‬‬
‫‪31‬‬