Transcript Evropské správní právo

Evropské správní právo
Evropské správní právo
3 různá pojetí a významy evropského správního práva:
• 1) jako správní právo EU neboli komunitární, resp. unijní
správní právo
• 2) jako právo společného správního prostoru, vytvářené a
užívané na různých úrovních mezivládní spolupráce, sloužící
nejen pro účely administrativní kooperace a integrace
členských států EU, ale i jiných nositelů a vykonavatelů VS,
aniž by tomu bránily překážky vnitrostátní povahy
• 3) jako právo, které je společné pro veřejnou správu
evropských demokratických států, a to jak v rovině
obecných pojmů, tak společných právních principů a
základních institutů - tzv. ius commune
Evropské správní právo
Ad 1)
• evropským správním právem se často míní správní právo EU, tedy
relativně samostatný právní systém odlišný od právních řádů
jednotlivých evropských států
• ES, resp. dnes EU, procházela a stále prochází dlouhodobým
konstitucionalizačním procesem – odraz i v povaze správního práva
EU
• institucionální struktura EU se odlišuje od běžného ústavního
prototypu mezivládní spolupráce, neboť:
- členské státy udělily část své kompetence integračnímu seskupení,
- normotvorba a rozhodování se závazností pro členské státy,
- nastolena dělba moci mezi orgány EU,
- svébytné právní společenství s významnou úlohou Soudního dvora
EU.
Evrospké správní právo
•
•
•
•
•
•
komunitární právo, pokud správní norma vychází z ustanovení Smlouvy o založení
Evropského společenství (SES), x unijní právo, jestliže správní norma vychází
z ustanovení Smlouvy o Evropské unii (SEU) - nicméně podle koncepce Lisabonské
smlouvy EU nahrazuje ES, takže pojem komunitární právo má již jen historický
význam; nyní už jen právo EU.
právo vnitrostátní vs. právo EU; při jejich kolizi platí systémové pravidlo, které
Evropský soudní dvůr (nyní SDEU) dovodil již o vztahu komunitárního a
vnitrostátního práva: princip aplikační přednosti (primátu) komunitárního práva
před právem členských států.
judikatorně byly vymezeny i podmínky bezprostředního účinku, použitelnosti
legislativních a administrativních aktů, a to:
1) zřetelnost a dostatečná přesnost, a to zejména při stanovení povinnosti (clear
and precise act),
2) bezpodmínečnost a nevázanost na jinou právní úpravu či na zvláštní postup
nebo zásah dalších orgánů a osob (unconditional and unqualified act),
3) nezávislost na správním uvážení či na jiné podstatné volnosti aplikace (absence
of discretion)
Evropské správní právo
Ad 2)
• správní právo - rozměr, který přesahuje výrazně hranice
vnitrostátního práva, jde zejména o právní problémy
spojené:
• a) s užitím principů a pravidel, jež nemají vnitrostátní původ
(vzniklými na půdě mezinárodních vládních i nevládních
organizací),
• b) s řešením kolizních situací, jež vznikají ze soužití různých
právních řádů ve společném právním prostoru,
• c) s rozvojem příhraniční spolupráce vládních i nevládních
subjektů při výkonu VS
• ESP - jako právo administrativní spolupráce států,
veřejnoprávních korporací i nevládních organizací
Evropské správní právo
• Spolupráce (zejména v rámci RE) - přijetí řady mnohostranných
evropských úmluv konstituujících společný evropský prostor například
v oblasti mediální a informační veřejné správy, péče o kulturní dědictví, o
životní prostředí, patří sem i úmluvy převážně procedurálního charakteru
(např. o postupování žádostí o právní pomoc, notifikace dokumentů, aj.)
• Viz např. i Evropská rámcová úmluva o příhraniční spolupráci obcí a úřadů
(Madridská úmluva) –závazky smluvních stran k odstraňování politických,
administrativních a právních bariér přímé vzájemné spolupráce, současně
ale nijak nerozšiřuje kompetence ani institucionální organizaci VS, vzory
mezistátních dohod i správních dohod uzavíraných přímo orgány územních
společenství, uzavírané správní dohody nesmí narušit způsob státního
dozoru nad obcemi, regiony a činností jejich orgánů.
• Pokud pak jde o EU – viz např. správní spolupráce v rámci „area of
freedom, security and justice“ (oblast svobody, vnitřní bezpečnosti a
výkonu spravedlnost) - schengenský prostor
Evropské správní právo
Ad 3)
ESP v podobě ius commune zaručuje, že se ve vnitrostátním právním řádu prosazují
standardy silou neformálního vlivu
Je postaveno zejm. na:
• - uznání obecných principů správního práva ve veřejné správě většinou států
• - na respektu k základním právům jednotlivců i skupin osob při výkonu VS,
• - význam má i nepsané právo
S ohledem na recentní evropské správní právo můžeme konstatovat, že nejčastěji
interpretovanými a aplikovanými obecnými právními zásadami jsou:
• princip formální a materiální rovnosti,
• princip vázanosti správy zákonem, resp. právem,
• princip omezené volnosti správního rozhodování,
• princip ochrany nabytých práv a legitimního očekávání,
• princip proporcionality a
• princip odpovědnosti správy.
Evropské správní právo
•
•
•
•
•
•
•
Podoba soft law
Rozvoj zejména půdě RE
Srov. zejm. klíčovou Rezoluci (77) 31 Výboru ministrů RE o ochraně jednotlivce ve
vztahu ke správním aktům, či dále řadu doporučení RE, které tvoří dodnes základ
evropského standardu obecných pravidel správního práva - např. doporučení o
správním uvážení (80) 2, o otevřené správě (81) 19, o veřejnoprávní odpovědnosti
(84) 15, o správním trestání (91) 1, o hromadném správním řízení (87) 16.
Ve druhé polovině 90.let se pozornost přesunula od adresátů SA k vykonavatelům
VS – k úřadům a osobám – např. Doporučení (2000) 6 o postavení veřejných
úředníků a Modelového kodexu chování úředníků obsaženého v doporučení (200)
10 o pravidlech chování veřejných úředníků.
Později přijatá doporučení se pak týkají různých aspektů řešení správních sporů:
- např. Doporučení (2001) 9 o alternativním způsobu řešení sporů ve VS,
doporučení (2003) 16 o výkonu správních a soudních rozhodnutí v oblasti
správního práva, doporučení (2004) 20 o soudní kontrole správních aktů.
Doporučení (2007) 7 o dobré veřejné správě – rekapitulační charakter
Rada Evropy
• Rada Evropy - založena 5. května 1949 tzv. „Londýnskou
smlouvou" („Treaty of London“, nebo také „the Statute of
the Council of Europe“), podepsalo 10 evropských států.
• vznikla především díky Winstonu Churchillovi
• během rozhovorů o podobě budoucí Rady Evropy se
zvažovaly 2 hlavní směry instituce:
• - buď půjde o klasickou mezinárodní organizaci, kde budou
zasedat zástupci vlád členských zemí, nebo
• - bude vytvořeno politické fórum s poslanci.
• Nakonec se obě zvažované varianty zkombinovaly do
současné podoby Rady Evropy. Model klasické mezinárodní
organizace reprezentuje Výbor ministrů a Parlamentní
shromáždění vychází z modelu politického fóra.
Rada Evropy
•
•
•
•
•
•
•
•
•
47 členů, sídlí ve Štrasburku.
V kapitole I, článku 1(a) Londýnské smlouvy je cíl RE definován takto:
„Cílem Rady Evropy je dosáhnout větší jednotnosti mezi členskými státy za účelem
ochrany a realizace ideálů a zásad, které jsou jejich společným dědictvím, a
usnadňování jejich hospodářského a sociálního pokroku."
Hlavní cíle Rady Evropy jdou shrnout do 4 pilířů:
- chránit lidská práva, právní stát a pluralitní demokracii,
- podporovat rozvoj evropské kulturní identity a různorodosti,
- hledat řešení problémů evropské společnosti,
- upevňovat demokratickou stabilitu v Evropě prostřednictvím podpory politických,
legislativních a ústavních reforem.
Nad rámec těchto 4 pilířů pokrývá i všechny důležité otázky, kterými se evropská
společnost zabývá. Pracovní program Rady Evropy zahrnuje aktivity v následujících
oblastech: lidská práva, sdělovací prostředky, právní spolupráce, sociální a
ekonomické otázky, zdravotnictví, vzdělávání, kultura, sport, mládež, místní
demokracie a přeshraniční spolupráce, životní prostředí a územní plánování.
Otázku vojenské obrany Evropy přenechává Rada Evropy na NATO.
Rada Evropy
Orgány RE:
• Výbor ministrů (Committee of Minsisters) - rozhoduje, skládá se z
ministrů zahraničních věcí nebo zástupců členských států při Radě Evropy,
vrcholný orgán, 1 stát 1 hlas
• Parlamentní shromáždění (Parliamentary Assembly) – má poradní funkci
a zasedají v něm delegace parlamentů členských států,
• Kongres místních a regionálních orgánů (The Congress of the Council of
Europe / Congress of Local and Regional Authorities of Europe) – složený
ze zástupců územní samosprávy členských států. Jedná se o poradní orgán.
• Komisař pro lidská práva (Commissioner for Human Rights),
• Sekretariát – řídí činnost Rady Evropy. V čele stojí generální tajemník
(Secretary General), který zároveň reprezentuje Radu Evropy navenek,
• Evropský soud pro lidská práva (European Court of Human Rights) –
dohlíží na dodržování Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Rada Evropy
Vztah RE a správního práva
• Rada Evropy vydává smlouvy, které se od ratifikace členskou zemí stávají pro zemi
závaznými. Nejznámější a zřejmě nejvýznamnější smlouvou RE je Úmluva o
ochraně lidských práv a základních svobod a její dodatkové protokoly (European
Convention on Human Rights) podepsaná v Římě dne 4. 11. 1950.
• V roce 1959, vznikl i zřejmě nejznámější institut RE – Evropský soud pro lidská
práva ve Štrasburku. Ten projednává porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod a zaručuje tak vymahatelnost této smlouvy.
• Z dalších lze uvést významných smluv lze uvést: Evropská sociální charta, Evropský
zákoník sociálního zabezpečení, Evropská charta místní samosprávy, Evropská
rámcová úmluva o přeshraniční spolupráci obcí a úřadů, Úmluva o vzájemné
správní pomoci v daňových věcech, Úmluva o účasti cizinců v místním veřejném
životě, Evropská charta regionálních a minoritních jazyků, Rámcová úmluva o
ochraně národnostních menšin, Úmluva o lidských právech a biomedicíně,
Evropská úmluva o státní příslušnosti či Úmluva o přístupu k úředním dokumentům
Rada Evropy
Význam – z pohledu správního práva mají samozřejmě i další
dokumenty RE (rezoluce, doporučení, deklarace), například:
• Rezoluce Výboru ministrů RE o ochraně jednotlivce ve vztahu
ke správním aktům (1977),
• Doporučení VM RE o správním uvážení (1980), Doporučení
VM RE upravující přístup k informacím, jež mají k dispozici
orgány VS (1981), Doporučení VM RE týkající se veřejné
odpovědnosti (1984), Doporučení VM RE týkající se správních
řízeních s velkým počtem osob (1987), Doporučení VM RE o
kodexu chování veřejných činitelů (2000), Doporučení VM RE
o soudním přezkumu správních úkonů (2004), Doporučení VM
RE o účinných právních prostředcích nápravy nepřiměřených
průtahů v řízení (2010), či Doporučení VM RE o dobré veřejné
správě (2007)
EU a správní právo
Z historie
•
•
•
•
•
šest západoevropských států v dubnu 1951 uzavřelo Pařížskou smlouvu, která založila Evropské
společenství uhlí a oceli (Montánní unie, ESUO). Základem této smlouvy byl tzv. Schumanův plán.
v březnu 1957 pak tyto státy uzavřely další – tzv. Římské smlouvy, kterými vzniklo Evropské
hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom).
po 1. červenci 1967 se po sloučení tří společenství (ESUO, EHS a Euratom) začalo hovořit
o Evropských společenstvích (ES). Počátkem sedmdesátých let, se ES poprvé rozšiřují. K Spolkové
republice Německo (SRN), Francii, Itálii, Belgii, Lucembursku a Nizozemsko se k 1. lednu 1973
přidalo Spojené království, Irsko a Dánsko. Desátým členem je od 1. ledna 1981 Řecko a k 1. lednu
1986 přistoupilo Španělsko a Portugalsko.
Jednotný evropský akt (JEA), jehož východiskem byla Bílá kniha Komise specifikující přibližně tři sta
opatření směřujících k zajištění jednotného vnitřního trhu, znamenal změnu strategie a přístupu
k harmonizaci práva.
Ve stejné době, ačkoliv odlišnou formou, a to prostřednictvím mezinárodní smlouvy, se Francie,
SRN, Belgie, Nizozemsko a Lucembursko rozhodli řešit otázku fyzického uvolnění pohybu zboží a
služeb. V roce 1985 tak byla přijata Schengenská dohoda o postupném odstraňování kontrol na
společných hranicích. V roce 1990 byla podepsána i druhá Schengenská dohoda (Schengenská
prováděcí úmluva), jež vstoupila v platnost v roce 1995. Tyto dvě dohody a jejich další prováděcí
předpisy jsou souhrnně označovány za Schengenské acquis. Byl tak vytvořen Scheng. prostor.
EU a správní právo
•
•
•
•
•
•
Maastrichtská smlouva oficiálně zavedla pojem Evropská unie pro zastřešení tří Společenství a
zavedla tři pilíře. Pilířová struktura EU zanikla účinností Lisabonské smlouvy. Maastrichtská smlouva
nastavila novou proceduru přijímání předpisů, spolurozhodování, zavedla nové politiky a institut
občanství EU.
V červenci 1997 uzavřena Amsterodamská smlouva, která tzv. Schengenské acquis začlenila do
práva EU, posílila pravomoci Evropského parlamentu, zavedla princip flexibility a ze třetího pilíře do
prvního přesunula oblast justiční spolupráce v civilních věcech. Vznikl tak Evropský justiční prostor v
civilních otázkách jako základ pozdějšího prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti.
Smlouva z Nice (2001) - měla přizpůsobit instituce EU novému počtu členů.
Všechny předchozí smlouvy měla nahradit Smlouva o Ústavě pro Evropu. Počítala s nahrazením
Evropského společenství Evropskou unií, jež by měla právní subjektivitu. Smlouva měla státoprávní
charakter: počítala se zavedením termínů blízkých vnitrostátnímu právu (zákony, rámcové zákony) a
vytvořením funkcí typických pro stát (prezident). Smlouva byla odmítnuta referendy v některých
zemích.
Následně byla připravena nová smlouva – Lisabonská, jejímž základem byla odmítnutá Smlouva
o Ústavě pro Evropu, z níž byly odstraněny sporné instituty. Lisabonská smlouva je další novelizační
smlouvou, změnila obsah Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o založení Evropského společenství,
jež byla přejmenována na Smlouvu o fungování Evropské unie. Evropské společenství (bývalé EHS)
přestalo existovat, jeho právním nástupcem je EU. Z bývalých tří společenství zůstal již jen
Euroatom, neboť ESUO zaniklo v roce 2002, když uplynulo padesátileté období, na které bylo
Pařížskou smlouvou uzavřeno.
V roce 2000 byla též vyhlášena Listina základních práv EU.
EU a správní právo
EU - ojedinělé hospodářské a politické společenství 28 evropských zemí.
Základním principem fungování Evropské unie je sdílení pravomocí, které byly dříve v kompetenci jednotlivých
členských států. Za tímto účelem vznikly společné instituce. Jádro institucionálního rámce tvoří sedm orgánů
Evropské unie, které jsou vyjmenovány v čl. 13 Smlouvy o Evropské unii. Jde o :
Evropský parlament,
Evropskou radu,
Radu Evropské unie,
Evropskou komisi,
Soudní dvůr Evropské unie,
Evropskou centrální banku a o
Účetní dvůr.
Kromě toho existují poradní a další instituce.
Soudní dvůr UE dbá nad jednotným výkladem evropského práva. Vedle dvora funguje od roku 1989 Tribunál.
Specializovaným orgánem Soudního dvora je Soud pro veřejnou službu. Soudní dvůr rozhoduje spory mezi orgány
Společenství, mezi orgány Společenství a členskými státy a mezi členskými státy navzájem; výjimečně může řízení
zahájit i vnitrostátní subjekt (jednotlivec). K Soudnímu dvoru lze přímo podat zejména následující žaloby:
•
1. Žaloba na porušení povinnosti
•
2. Žaloba na neplatnost aktu Společenství
•
3. Žaloba na nečinnost
•
4. Žaloba na náhradu škody
•
Kromě toho lze k soudnímu dvoru podat dvě žaloby nepřímo: 1. Žaloba na neaplikovatelnost aktu a 2. Prejudiciální
řízení (řízení o předběžné otázce)
•
Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů jsou poradní a konzultativní orgány Evropské unie.
EU a správní právo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Právo EU - právní řád odlišný od práva vnitrostátního i mezinárodního. Jeho subjekty jsou nejen
členské státy, ale i jejich příslušníci.
Prameny práva EU jsou hierarchizovány. Na vrcholu pyramidy se nachází tzv. konstitutivní prameny
– zakládací smlouvy, smlouvy o přistoupení nových členských států a obecné zásady právní
společenství. Těmto pramenům přiznává SDEU nejvyšší právní sílu a současně je jimi
bezpodmínečně vázán i on sám.
Zakládacími smlouvami jsou Smlouva o Evropské unii (SEU) a Smlouva o fungování Evropské unie
(SFEU) – mají obě složitou strukturu a jsou doprovázeny řadou protokolů a doplňujících aktů.
Obecné zásady právního společenství mají stejnou sílu jako zřizovací smlouvy a lze je dělit do 3
skupin (s jistými přesahy):
- zásady, o nichž SDEU prohlásil, že jsou společné právním řádům členských států anebo – vzniknouli pochybnosti o jejich společném původu – že jde o univerzální právní principy
- principy, jimiž v minulosti rozvinula soudní praxe komunitární, resp. unijní právo a které lze
odvodit z povahy práva EU jako svébytného právního řádu
- některé zásady mezinárodního práva
Obecné právní zásady se dovozují v souvislosti s rozhodovací činností Evropského soudního dvora,
např. princip rovnosti, princip vázanosti správy zákony, princip odpovědnosti správy, princip
proporcionality, princip leg. očekávání.
Pramenem práva jsou dále i četné vnější smlouvy, které uzavřela EU (ES) se státy nebo
mezinárodními organizacemi, a dále pak tzv. komplementární dohody, tj. dohody, jež uzavírají mezi
sebou navzájem členské státy za účelem harmonizace práva či usnadnění spolupráce a k dosažení
cílů předvídaných zakládacími smlouvami.
EU a správní právo
•
•
•
•
•
•
•
•
Kvantitativně nejčetnějším pramenem správního práva EU jsou pak sekundární předpisy a opatření
obecné povahy.
Viz i NSS: „I když jsou některé otázky správního práva řešeny i v primárním unijním právu
(rozsudek NSS čj. 8 As 33/2009-56, č. 1908/2009 Sb.NSS), rozhodné je především tzv. sekundární
právo unijní (závazné a nezávazné akty unijních institucí) a obecné právní zásady“.
Sekundární právo EU je psaným právem, charakteristické uplatněním administrativní metody právní
regulace. V jeho rámci lze rozlišovat: předpisy (normativní akty) x správní opatření (rozhodnutí
obecné povahy), a dále pak akty typické, pojmenované x atypické, ad hoc akty.
Typickými, v SFEU pojmenovanými formami jsou především: nařízení, směrnice, rozhodnutí,
doporučení a stanoviska.
Nařízení – normativní akt s obecným významem a závazností, zavazuje ve všech svých částech, je
bezprostředně použitelné v členských státech; jako bezprostředně aplikovatelný akt je přímo
závazné nejen pro členské státy, ale i jednotlivé FO a PO, i správní úřady (rozhodnutí NSS č.
1125/2007 Sb.NSS, 1609/2008 Sb.NSS)
Směrnice – závazná pro členský stát, a to co do dosažení určitého výsledku; volba formy a
prostředků k jeho dosažení se ponechává státu, musí dojít k transpozici a implementaci směrnice
(rozh. KS č. 1359/2007 Sb.NSS, aj.)
Rozhodnutí – zavazuje v celém rozsahu ty, jimž je adresováno.
Doporučení a stanoviska – pomocné, konzultativní akty, bez přímé právní závaznosti.
EU a správní právo
• Platí princip přednosti unijního práva před právem
členských států, jde o přednost aplikační.
• Základní pravidla unijního práva mající vztah ke
správnímu právu najdeme v právu primárním (např.
spolupráce v oblasti justice a vnitřní správy, azylová a
migrační politika, hraniční režim, celnictví, policejní
spolupráce).
• Rozhodující význam – nařízení a směrnice – mají vztah
především k různým oblastem zvláštní části SP.
• Podstatný vliv pak na rozhodování veřejné správy, ale
zejm. správních soudů pak má judikatura Soudního
dvora EU.
Evropské správní právo
Použitá a doporučená literatura:
• - Sládeček, V. Obecné správní právo, 3.vydání. Praha: Wolters
Kluwer ČR, 2013, s. 462 a násl.
• Pomahač, R. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část.
Praha: C.H.Beck, 2012, s. 701 a násl.
• Pro hlubší studium pak Pomahač, R., Handrlica, J. Evrospké
správní právo. 1.vydání. Praha: C.H.Beck, 2012, 169 s.
Děkuji za pozornost!