Transcript yerelleşme ve yeni kamu yönetimi anlayışı

YERELLEŞME VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
ANLAYIŞI
Yerelleşme,merkezi yönetimin yetki ve
sorumluluklarını taşra birimlerine
dağıtan bir kavramdır.
* Dünya Bankası 1980 sonrası yapısal
uyum politikaları çerçevesinde, az
gelişmiş ülkelerde finans krizine çözüm
için desantralizasyon ve özelleştirmeyi
birlikte önermiştir.
Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ile şu değişiklikler
yapılıyor diyebiliriz;
• Yerelleştirme, devlet örgütlenmesi
yerelleştirilerek yerellik esası üzerine
kurulmak isteniyor.
• Özelleştirme, devlet örgütlenmesinin
‘sosyal devlet’ niteliği ortadan kaldırılarak
devlet düzenleyici devlet esaslarına
yerleştiriliyor.
• Yönetimin yapısını değiştirerek
‘yönetişimci’ devlet yaratmak isteniyor.
Desantralizasyon, yeni bir düşünce
değildir. Birçok ülke bu konuda farklı
çalışmalar yapmaktadır. Kaynakların ve
yetki dağıtımının yerelleştirilmesi
demokratikleşmenin bir gereği olarak
düşünülmektedir. Deneyimler de, kaynak
dağıtımı yapıldığında ekonomik ve
sosyal kazançların olduğunu
göstermektedir.
• Dünyada yaşanılan hızlı değişimle birlikte
Dünya ülkeleri; aynı anda hem
küreselleşmeyi hem de yerelleşmeyi
yaşamakta; ülkeler siyasal ve ekonomik
bütünleşmeye giderken yerel yönetimler
de giderek önem kazanmaktadır.
• Kamusal hizmetin daha etkili,daha hızlı ve
daha ucuz olarak verilmesini sağlamak
amacıyla merkezi yönetim ile yerel
yönetimler arasındaki görev ve yetki
paylaşımının yeniden yapılması ve bu
paylaşım çerçevesinin iyi çizilmesi gerekir.
* Dünya Bankası’na göre
Desantralizasyon(Yerelleşme); kamusal
faaliyetlere ilişkin sorumluluk ve yetkinin
merkezi yönetimden taşra ve yerel
yönetimlere ya da yarı özerk kamu
kurumlarına veya özel sektöre
devredilmesidir.
YERELLEŞMENİN NEDENLERİ
1.İdeolojik Nedenler
*Merkezi hükümete duyulan güvensizlik,
*Bireysel ve yerel sorumluluklara ve
özerkliğe değer verilmesi
*Merkezi veya otoriter hükümete karşı bir
tepki olması
2.Siyasi Nedenler
*Demokratikleşme(siyasi katılım),
*Özerklik,
*Temsil,
*Merkezi hükümetin,kendisi için sorun
yaratan işlevlerinden kurtulmak istemesi.
3.İşlevsel Nedenler
*Merkezi hükümetin,kendisi için pahalıya
mal olan ve sorun yaratan işlevlerinden
kurtulmak istemesi,
*Hükümetin,faaliyetlerini siyasi konular
üzerinde yoğunlaştırabilmesi için rutin
işlevlerinden kurtulması,
*Kamu hizmetlerinin ve altyapı
çalışmalarının verimli ve etkili bir biçimde
yerine getirilmesinin sağlanması,
*Hizmetlerin yerel gereksinimlere ve
koşullara göre sağlanması,
*Hizmetlerin temininde ’rekabetin’artırılması
*Hizmetlerin ulaştırılmasında hiyerarşinin
optimal hale getirilmesi,
*Eşitliğin ve adaletin sağlanması,
*Tüm yetki organlarına kendi kararlarını
alma fırsatı tanınması
*Yerel önceliklerin ve ihtiyaçların
sağlanabilmesi için kaynak ve yetki temin
edilmesi
4.Globalleşme
*Yerel ve bölgesel kalkınmaya ilişkin global
gereksinimlerin değişmesine yol açan
‘gerçeklik kontrolü’
*Yerel faktörlerin önemi- yatırımları çeken ve
besleyen ‘bölgeye özgü zenginlikler’
YERELLEŞMENİN TÜRLERİ
1.Politik Desantralizayon
-Politik Yerelleşmenin amacı,halka ve onun
temsilcilerine karar vermede daha fazla yetki
vermektir.
-Politik desantralizasyonda,sık sık anayasal ya da
kanunsal reformlar gerekir,çoğulcu siyasal
partilerin gelişimi,yasama kurulunu
desteklemek,yerel siyasal üniteler yaratmak ve
etkili sivil toplum örgütlerinin teşvik edilmesi
vardır.
2.Yönetimsel(İdari) Desantralizasyon
-Yönetimsel Desantralizasyon,yerel yönetimlere
hizmetlerin sağlanmasında yönetimsel,mali
sorumluluk ve yetkilerinin devredilmesidir.
Yönetimsel Desantralizasyon kendi içinde üçe
ayrılır:
a)Dekonsantrasyon
*Merkezden taşra örgütüne yetki devridir.Bizde
yetki genişliği olarak adlandırılmaktadır.
*Merkezin,birtakım bürokratik işleri uç noktalardaki
teşkilatı eliyle düzenlemeye başlamasıdır.
b)Delegasyon
*Delegasyon ile merkezi yönetim karar
verme,sorumluluk verme yetkilerini yarı
otonom organizasyonlara ya da
kuruluşlara transfer etmiş olur.
*Yetkinin her kademede bir alta devri
anlamına gelen delegasyon,bizim genel
olarak yetki devri dediğimiz işlemdir.
c)Devolüsyon
*Taşra örgütünden yerel yönetimlere yetki
devri anlamına gelen devolüsyon,bizde
genellikle buna desantralizasyon denir.
*Özerk ve bağımsız,gelir toplama ve
harcama yetkisine sahip olan ulus-altı
yönetim birimlerinin yaratılmasıdır.
*Karar alma yetkisi merkezi ve bölgesel
yönetimler arasında paylaştırılır.
*Devolüsyon,milli yapılanmanın
altında,özerk bir alt düzey yapılanma
oluşturmaktır.
3.Mali(Fiscal) Desantralizasyon
- Mali sorumluluk,desantralizasyonun ana
unsurlarından biridir.Yerel yönetim ve özel
organizasyonların desantralize fonksiyonlarını
etkili yerine getirmesi onların yeterli gelire
sahip olması ve otoritenin harcama yetkisine
bağlıdır.Mali desantralizasyonun içerdiği
türlerden birkaçı;
- Kendi kendini finanse eden ya da fiyat bazlı
kullanıcı destekleri,
- Altyapı çalışmalarında parasal veya işçilik
olarak ortak katılım
- Arazi satış vergileri veya dolaylı gelirlerin
arttırılması,
- Merkezi yönetim tarafından toplanan gelirlerin
yerel birimlere transferi,
- Kredi kapsamında belediyelerin borç alma ve
mobilizasyon konularında yetkilendirilmesidir.
4.Ekonomik ya da Piyasa Açısından
Desantralizasyon
Hükümetlerin perspektifi açısından
yerelleştirmenin en yaygın biçimi özelleştirme ve
deregülasyon yani bürokrasinin azaltılmasıdır.
a) Özelleştirme;
• Hükümet görevlerini,çeşitli oranlarda düzenlemelerle
gönüllü kuruluşlara, ya da kar amaçlı veya kar
amaçsız özel kuruluşlara devretme demektir.
• Desantralizasyonun en yoğun şekli budur.
Özelleştirme devletin sırtından bütün yükü
kaldıracak bir çözüm değildir.Özelleştirilen hizmetler
için çok sıkı bir denetim mekanizması
oluşturulmalıdır.
• Özelleştirme,desantralizasyonun nihai biçimidir ve
karar alma yetkisinin kamudan özel sektör
firmalarına verilmesini amaçlamaktadır.
b) Deregülasyon
• Özel sektör ve hükümetler tarafından verilecek
hizmetlerin daha etkili ve daha verimli olması amacıyla
mevcut yasa ve yönetmeliklerde düzenlemeler
yapılmak suretiyle kolaylıkların sağlanmasıdır.
Devletler desantralizasyona giderken mutlaka bu
dördünden birini seçmek zorunda değildir.Hizmetin
uygun şekilde sınıflanması ile bazı sınıflarında
dekonsantrasyona gidilirken bazılarında
özelleştirmeye,bazılarında da delegasyona gidilebilir.
Mali Yerelleşme ve Küreselleşme
Mali Yerelleşme; merkezi hükümet tarafından idari
yetkiyle belirli fonksiyonların ve bu fonksiyonları
gerçekleştirmek için mali gelirlerin yerel hükümetlere
(eyalet,bölgeler,belediyeler) devredilmesidir.
*Mali yerelleşmede, idari anlamda yetki devri ile
birlikte,mali anlamda harcama ve vergilemede belirli
yetkilerin yerel birimlere bırakılması söz konusudur.
Devletin Fonksiyonları ve Mali Yerelleşme;
-Musgrave’e göre, devletin istikrar sağlama, dağıtım ve
tahsis olmak üzere üç temel fonksiyonu söz
konusudur.
1-İstikrar Sağlama Fonksiyonu
* Ekonomik faaliyetleri yönetmede devlet,istikrar
sağlama fonksiyonunu para politikası
araçları,vergileme ve kamu harcamalarındaki rolü ile
yerine getirmektedir.
• Devlet makroekonomik istikrarı sağlama
fonksiyonunu merkezi yönetim aracılığıyla yerine
getirmelidir.
• Bunun için ulusal hükümetin geniş tabanlı bir
vergileme yetkisine sahip olması gerekmektedir.
• Özellikle istikrar politikalarının uygulanması ve
istenilen sonuçların alınması tek elden merkezi bir
politikayla mümkün olmaktadır.
2-Dağıtım Fonksiyonu
• Devlet; gelir dağılımı,servet veya diğer ekonomik
göstergeleri daha iyi duruma getirmek için önemli
işleve sahiptir.Bu fonksiyonu,ulusal
hükümete/yönetime tahsis edilmektedir.
• Bu durum iki varsayıma dayanır;
-Ulusal hükümetin geniş tabanlı vergileme gücünü,gelirin
yeniden dağılımı için kolaylıkla kullanabilmesi,
-Kamu harcamaları ile zenginden daha fazla alarak,
bunu yoksullara yeniden dağıtabilmesi şeklindedir.
3-Tahsis Fonksiyonu
• Devletin her bir düzeyi,belirli mal ve hizmetlerin dağıtımındadiğer bir düzeye
nazaran daha fazla etkin olabilir.
• Ulusal savunma veya ulusal sağlık araştırmalarının dağıtımında ulusal
hükümetin üstünlüğü çok açıktır.
• Buna karşın,itfaiye,polis hizmetleri gibi yerel yönetimlerin daha uygun
sunabileceği kamusal hizmetler bu birimlere devredilebilir.
• Tahsis sürecinde yerel gelir ve harcamaları uyumlaştırma çabaları içinde
olunması,ekonomistleri;
- Etkinlik,
- Dikey dengesizlikler(gelir-harcama uyumsuzluğu),
- Yatay eşitlik(bölgeler arasındaki mali kapasite),
- Dışsallıklar(yayılmalar),
- İhraç vergisi
konusunda endişelendirmektedir.
* İlave kamu yönetim sorunları vergilerin ve rollerin,hizmet sunumunda
sorumluluk ve hesap verebilirliğin çakışmasına neden olmaktadır.
MALİ YERELLEŞME VE
DEVLETİN KONUMUNA İLİŞKİN
TARTIŞMALAR
• Brennan ve Buchanan modelinde, devlet sürekli
gelirini maksimize etmeye çalışan bir varlık olarak
tanımlanır.
Yazarlara göre,devletin bu anlayışının
engellenmesi,idari ve mali olarak yerelleşmesidir.
Sistemlerin yerelleşmesiyle daha etkin kamusal
düzen sağlanır.Belirli bir derecye kadar mali
özerkliğe sahip yerel yönetimler,vergileme ve
harcama yapma konularında belirli yetkileri
kullanabilmektedir..
• Mali yerelleşme ile kamu harcamaları ve vergileme
ilişkisine yönelik tartışmalar belli başlı iki temel
yaklaşımla açıklanır;
-Rekabet Tezi
-Yerelleşme Tezi
Rekabet Tezi;(Brennan ve Buchanan)
Aynı zamanda ‘Leviathan Tezi’ olarak
adlandırılır.Politikacılar,siyasal kazançlarını maksimize
etmek ve yeniden seçilme şanslarını artırmak için kamu
harcamalarını genişletmektedirler.
• Rekabet tezi;yerelleşmenin bölgelerarası rekabeti
arttırarak daha etkin ve verimli bir kamu mali yapısı
oluşturacağını ileri sürmektedir.
Desantralizasyon(Yerelleşme)
Tezi;(Oates)
-Yerelleşme tezi,eyaletler arası ilişkilerden
ziyade,politikacılar ve seçmenler
arasındaki bağlantıyla çok daha ilgilidir.
- ‘Yerelleşme’ teoreminin temel iddiası,bir
kamu malının merkezi hükümet tarafından
aynı miktarda sunulmasındansa,farklı
miktarlarda ve yerel olarak
sağlanmasının(toplam refah ve pareto
etkinlik açısından) daha etkin olacağıdır
Yerelleşme ve Rekabet Tezinin
Eleştirisi
• Seçmenler ile yönetimsel aktörlerin ilgili
alanlarının yakınlaşması temeline dayalı
Oates/Tiebout mantığı ,mali yerelleşmenin iyi
yönü olarak ortaya konulabilir.
• Tersine,artan vergi rekabetinin kamusal mal
sunumunda yetersizliğe neden olması mümkün
olabilecektir.
• Buchanan ve Brennan’ın görüşleri,çok fazla
kabul görmemektedir. Bu entegre modellere
yönelik itiraz,elde edilen faydanın yerelleşme
maliyetini karşıladığı koşullar altında
giderilebilecektir.
• Breton’un rekabetçi devlet anlayışında hükümetler
arasındaki rekabet,vergileme ve harcama kararları
arasındaki ilişkiyi artırmak suretiyle bir tercih
açıklama mekanizması olarak faaliyette
bulunmaktadır.
• Brennan ve Buchanan(1980)tarafından dile getirilen
mali yerelleşme için potansiyel bir denge olarak ayrı
yönetimsel birimler arasındaki hile karşımıza
çıkmaktadır.
• Söz konusu ‘hile tezi’ daha sonra Grosman(1989)
tarafından gündeme getirilmiştir.
• Rodden mali yerelleşmenin önemli olduğunu ileri
sürmüştür.
• Rodden(2002),harcama otoritesinin
yerelleşmesinin, gelir otoritesinin ayrı
yerelleşmesiyle birlikte yapılmaması
durumunda, ancak gelir paylaşımı ve yönetimler
arası bağışlarla fonlanan harcamalar üzerindeki
genel etkinin muhtemelen azalıştan ziyade,artış
şeklindeolacağını ifade eder.
• Mali yerelleşme harcama ve gelir otoritelerinin
temsilcileri arasında ‘dikey dengesizlikler’ortaya
çıkardığında, bunun düşük harcama ile
sonuçlanacağını beklemek mümkün değildir.
Mali Yerelleşme Tartışmaları
Mali Yerelleşmenin Lehine Olan Görüşler;
-Rousseu,Mill,Montesquieu,Madison..
-Modern yerel yönetim olayı,Wolman tarafından
ifade edilir.Wolman taraftarları ‘etkinlik değeri’
ve ‘yönetişim değeri’ olmak üzere
argümanlarını iki başlık altında incelemektedir.
a)Etkinlik Değeri
-Alınan muhtemel vergi ve kamu hizmetleri
toplum üyelerinin toplam tercihlerini
yansıtmalıdır.Ancak, herhangi bir yetki alanı
içinde bazı insanlar kamu hizmetlerini daha
fazla,bazıları daha az tercih edeceklerdir.
-Tek tek toplum üyelerinin tercihleri ile toplam
toplum tercihlerini yansıtan vergi ve hizmetler
arasında bir sapma söz konusu olmaktadır. Bu
tür sapmaların sosyal refahı azaltmasından
dolayı sapmaların minimum düzeyde tutulması
arzu edilmektedir.
b)Yönetişim Değeri
-Uyumluluk,hesap verilebilirlik,farklılık ve siyasal
katılımcılığı kapsamaktadır.
-Yerelleşme,insanların tahsisle ilgili karar alma sürecine
daha yakından katılmalarına imkan vermektedir.Bu
durum,halka daha fazla hesap verme ve yerel
yönetimlerin daha fazla uyumluluğunu gerektirir.Yerel
karar alıcılar,bölgelerinin sorunları ve ihtiyaçları
konusunda merkezi karar alıcılara göre daha fazla
bilgiye ihtiyaç duyacaklardır.
-Halka,kamu hizmetinde tercih sunma ve nereye
yerleşeceğine karar vermede vergisel seçenekler
sunulur.
Mali Yerelleşmenin Aleyhine Olan Görüşler;
Tanzi, mali yerelleşmenin optimaliteden uzak bir durum ortaya
çıkarabileceğini ileri sürmektedir.
-Vergi mükellefleri, kaynak kullanımında etkinlik için politik güçten
yoksun olabilirler.
-Yerel politikacılar,ulusal politikacılara göre daha fazla
yozlaşabilirler.
-Ulusal bürokrasinin kalitesi,yerel bürokrasinin kalitesinden daha
iyi olabilir.
-Teknolojik değişim ve artan mobilite,hizmet sayısında azalmaya
neden olabilir.
-Yerel yönetimler vergi ve bütçe tercihlerinde kendilerine destek
veren,iyi kamu harcama yönetimi sistemlerinden yoksundurlar.
-Mali yerelleşme,yapısal mali dengesizliklerle merkezi hükümetin
gücünü kötüleştirmektedir.
KÜRESELLEŞME VE MALİ YERELLEŞME
Küreselleşmeden Mali Yerelleşmeye
Kamunun Etkinliği;
Küreselleşme ile devlet bir taraftan dünya ile her
alanda entegrasyona giderken,diğer taraftan
yerelleşme tartışmalarıyla daha alt birimlerle
hizmet sunumuna yönelmektedir.
-İlk olarak,makro ekonomik koşulları küresel
olarak daha fazla entegre olmuş ülkelerin daha
fazla oynaklığa sahip olduğu görülür.
-İkincisi, asimetrik şoklara karşı sigorta işlevi talep
eden bölgeler,uluslar arası piyasaların
entegrasyonu ile artmaktadır.
-Yerelleşmenin artması,küreselleşme nedeniyle merkezi
idarenin etkinliğini azaltmamakta ve aynı zamanda
merkezi yönetime ekonomik istikrarsızlık ve asimetrik
şoklara karşı yeni ek riskler yüklemektedir.
-Bazı ülkeler daha çok merkezileşirken,diğer
bazıları(Brezilya,Meksika,Peru,İspanya)1980-1990
döneminde harcamaları yerelleştirmişlerdir.Bu
farklılıklar,bu ülkelerin uluslar arası piyasalara
entegrasyonu ile yakından ilgilidir.
-İdari yapısı büyük ölçüde merkezi olan ülkeler
küreselleşmeyle birlikte daha fazla yerelleşirken,idari
yapısı yerel,bölgesel veya eyalet sistemine dayalı
ülkelerin ise küreselleşmesürecinde daha fazla
merkezileştiği görülmektedir.
Mali Yerelleşme ve Vergileme
-Mali yerelleşme,idari yetkilerin ve harcama yetkilerinin
yanında,vergileme yetkisinin de belirli oranlarda
yerel/bölgesel unsurlara devredilmesiyle her bir
yönetim düzeyinde vergi toplama otoritesinin
dağıtılması anlamına gelir.
-Ulusal veya yerel düzeyde toplanabilir vergi özelliğine
sahip KDV,iyi bir müşterek vergidir.Gelir vergilerinden
daha istikrarlı bir vergi türüdür.Böylece bölgesel ve
yerel yönetimler için daha sağlam bir gelir kaynağı
oluşturur.Emlak vergisi,ÖTV,ticari vergiler,kullanım
bedelleri ve harçlar da yerel yönetim gelirleri arasında
sayılabilir.
Mali Yerelleşme ve Kamu Harcamaları
Mali yerelleşme, kamu harcamalarını azaltmak yerine
harcamaların her türüne bağlı olarak toplam kamu
harcamalarını artırmaktadır.
*Mali yerelleşmenin kamu harcamaları üzerindeki etkisini
incelemek için iki değişkeni dikkate almak gerekir;
-Mali Yerelleşme Düzeyi
-Kamu Harcamalarının Dağılımındaki Farklılıklar
Yerelleşme Dilemması(Düzeyi);
-Hangi ülke ne kadar yerelleşmeli veya
ülkenin yerelleşme biçiminin ne olması
gerektiğine dair bir anlaşma
sağlanamamıştır.
-Tek tip yerelleşme uygulamasından söz
etmek mümkün değildir.
-Önemli olan,ülke koşulları dikkate alınarak
vergileme,harcama ve yetki devri
konularında standardı oluşturmaktır.
Küreselleşmeden ‘Yeni
Leviathanizme’
*Yeni Leviathanizm;mali yerelleşmeyle kamusal
etkinliğin sağlanamadığı gibi, etkinsizlik
kaynağının merkezden yerele kaymasına neden
olduğuna dair güçlü kanıtlar ortaya koymakta,
dolayısıyla yerelleşmeyle birlikte potansiyel
kamu açıklarının kapanması söz konusu
olmayacağı gibi yeni açıkların da ortaya çıkması
mümkün olmaktadır.
*Bunun yanında,küreselleşmeyle,mali yerelleşme
düzeyinin artması,ulus alt birimlerinin küresel
yeni gelir kaynaklarına ulaşmasını da
beraberinde getirebilmektedir.
• HAZIRLAYAN
• CAHİDE KARADENİZ
• ASLI SAĞIN