Transcript Öldrunarþjónusta

Eftirlit og stjórnsýslureglur
Tryggvi Gunnarsson,
umboðsmaður Alþingis
--------Haustfundur heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga
14. október 2010
Ályktun Alþingis 28. sept. 2010
 Alþingi ályktar að skýrsla rannsóknarnefndar
Alþingis sé áfellisdómur yfir stjórnvöldum,
stjórnmálamönnum og stjórnsýslu, verklagi og
skorti á formfestu.
 Alþingi ályktar að eftirlitsstofnanir hafi
brugðist.
 Alþingi ályktar að mikilvægt sé að allir horfi
gagnrýnum augum á eigin verk og nýti
tækifærið sem skýrslan gefur til að bæta
samfélagið.
Skýrsla þingmannanefndarinnar
 ...jafnt í ráðuneytum sem sjálfstæðum stofnunum sem
undir ráðuneytin heyra. Svo virðist sem aðilar innan
stjórnsýslunnar telji sig ekki þurfa að standa skil á
ákvörðunum sínum og axla ábyrgð, eins og fram kemur í
skýrslu rannsóknarnefndarinnar. Vegna smæðar
samfélagsins skiptir formfesta, skráning upplýsinga,
verkferlar, tímamörk og skýr ábyrgðarsvið enn meira
máli en í stærri samfélögum. Í ljós kemur að
upplýsingaskylda ráðuneyta og stofnana, innbyrðis og út
á við, virðist ekki hafa verið virk né heldur
frumkvæðisskylda, gagnsæi og rekjanleiki.
Reglur um stjórnsýsluna
 Reyndi fyrst og fremst á reglur um
innra starf og skyldur stjórnsýslunnar
 Minna meðferð og undirbúningur
einstakra mála gagnvart borgurunum
 Stjórnsýslulög, óskráðar meginreglur
stjórnsýsluréttar og upplýsingalög –
réttaröryggisreglur í þágu borgaranna
en samt grunnur að innra starfi
stjórnsýslunnar – leiðin að ákvörðun
Eftirlit sem hluti af stjórnsýslu
 Framkvæmdarvaldið /stjórnsýslan
framkvæma lögin – þeim sé fylgt
 Almennt og sérstakt eftirlit
 Leyfisveitingar
 Umsagnir gagnvart öðrum
stjórnvöldum
 Viðbrögð og ákvarðanir vegna frávika
og brota á reglum og leyfum
Hvers vegna stjórnsýslureglur?
 Af hverju fá ekki einstakir forstöðumenn og
starfsmenn að ákveða sjálfir hvernig þeir
haga meðferð og afgreiðslu mála í
stjórnsýslunni?
 Stjórnsýslan fer með opinbert vald.
 Samfélagslegir hagsmunir – ekki einkaþarfir
eða hagsmunir forstöðumanna og
starfsmanna.
 Einkamarkaður – samkeppni og
hagnaðarvon
 Stjórnsýslan er lögbundin
Hvers vegna stjórnsýslureglur?
 Takmarkanir í þágu borgaranna
 Starfsmenn hins opinbera?
 Réttaröryggisreglur – sömu reglur
fyrir alla – samræmi - jafnræði.
Stjórnsýslureglur
 Ekki bara stjórnsýslulögin?
 Stjórnsýslureglur – Sá almenni
réttargrundvöllur sem stjórnvöldum
ber að fylgja um starfsemina.
 Skipulag – málsmeðferð – grundvöllur
ákvarðana
 Fyrirfram skipulag – ekki bara í
einstökum málum.
Réttarheimildir
Hvers vegna skipta réttarheimildir
máli í stjórnsýslunni?
Sá grundvöllur sem telst nægjanlegur
á hverjum tíma undir réttarreglu
Á hverju er ákvörðun í málinu byggð?
Réttarheimildir geta verið skráðar og
óskráðar.
Víðtækt hugtak í stjórnsýslurétti.
Réttarheimildir stjórnsýsluréttar
 Sérstök almenn lög
- Stjórnsýslulög
(1993)
+ Rafræn stjórnsýsla
(2003)
- Upplýsingalög (1996)
- Persónuverndarlög
(2000)
 Lög um efni máls
 EES – réttur
 Mannréttindareglur
 Óskáðar réttarheimildir
- Grundvallarreglur
stjórnsýsluréttarins
- Dómafordæmi
- Stjórnsýsluframkvæmd
- Úrskurðir æðra
stjórnvalds
- Álit umboðsmanns
Alþingis
- Vandaðir
stjórnsýsluhættir
Grundvallarreglur stjórnsýsluréttar
Almennur grundvöllur og starf
stjórnsýslunnar
Meginreglur um málsmeðferð fyrir
stjórnsýslulögin 1993.
Dómar, fræðimenn, umboðsm. Alþ.
Úr frumvarpi til stjórnsýslulaga:
Flest ákvæði [III. ] kaflans byggja á óskráðum
grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa almennt
mun víðtækara gildissvið en gert er ráð fyrir að lögin hafi,
sbr. 1. og 2. gr.
Hverjar eru þessar grundvallarreglur?











Lögmætisreglan.
Jafnræðisreglur.
Hæfisreglur.
Skýrleikareglan
Leiðbeiningarskylda, málshraði, rannsókn, jafnræði,
meðalhóf (III. kafli ssl.)
Andmælaréttur
Upplýsingaréttur/aðgangur aðila að gögnum, UA
1359/1995 / Ath. við frv. til upplýsingal.
Birtingarreglan – ath. v/20. gr. frv. ssl.
Skylda til rökstuðnings ?
Endurupptaka máls og afturköllun
Heimild til stjórnsýslukæru – Hrd. 1992:1377/Hólagarður
Stjórnsýslan er lögbundin
- hvaða verkefni stjórnsýslan fer með
- hvaða aðili er bær til að annast það
- hvaða skipulag má hafa á
stjórnsýslunni (?)
- hvaða heimildir stjórnsýslan hefur til
afskipta af málefnum borgaranna
- hvaða reglum þarf að fylgja við
úrlausn máls
Lögmætisreglan
 Lögmætisreglan (d. legalitetsprincippet)
- Ákvarðanir stjórnvalda verða að
a) vera í samræmi við lög og
b) eiga sér viðhlítandi stoð í lögum
Dæmi: Hrd. 1998:1800 – aukavatnsgjald
Hrd. 520/2005 –eftirlit/fiskimjöl
UA 3350/2001 - gírógjald Ruv
UA 2473/1998,2500/1998,2585/
1998, 3221/2001, 4968/2007
 umbodsmaduralthingis.is
Gjaldtökuheimildir
 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998:
Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldskrá og
innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi,
svo sem fyrir eftirlit, útgáfu starfsleyfa og
vottorða, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga.
Leita skal umsagnar hlutaðeigandi
heilbrigðisnefndar áður en gjaldskrá er sett.
Upphæð gjaldsins skal byggð á rekstraráætlun
þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun
gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má
gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður.
Hver á að gæta hagsmuna
umhverfisins?
 Aðild að stjórnsýslumáli – kæruaðild
 Hafa opinberir aðilar aðild gagnvart
öðrum stjórnvöldum?
 Stigskipting stjórnvalda- valdbærni
 Lagagrundvöllur afskipta, t.d.
starfsleyfi – 6. gr. l. 7/1998
 Reglugerð nr. 785/1999:
Atvinnurekstur er hvers konar starfsemi og
framkvæmdir.
Skipulags- og byggingarlög
 Kæru til nefndarinnar sæta stjórnvaldsákvarðanir
stjórnsýslu sveitarfélaga og samvinnunefndar
miðhálendisins, þegar það á við, nema annað sé
sérstaklega tiltekið í lögum. Ákvarðanir sem ráðherra ber
að lögum þessum að staðfesta sæta ekki kæru til
nefndarinnar. Þeir einir geta skotið máli til
úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni
tengda hinni kærðu ákvörðun. Sé um að ræða
ákvarðanir vegna framkvæmda sem falla undir lög um
mat á umhverfisáhrifum eiga umhverfisverndar- og
hagsmunasamtök sem varnarþing eiga á Íslandi
jafnframt sama rétt, enda séu félagsmenn samtakanna
30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að
gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.
Úrskurðir æðra stjórnvalds
Hrd. 1998:2821 - SamkeppnisráðMyllan
Í máli þessu liggur fyrir gagnstæð
niðurstaða tveggja stjórnvalda á vegum
ríkisins, sem bæði starfa að
samkeppnismálum á lægra og æðra stigi.
Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar eru
úrlausn æðra stjórnvalds um skýringu á
lögum bindandi við þessar aðstæður fyrir
lægra stjórnvald.....
6. gr. laga nr. 7/1998
Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi
fyrir atvinnurekstur sem haft getur í
för með sér mengun og talinn er upp í
fylgiskjali með lögum þessum.
Heilbrigðisnefndir gefa út starfsleyfi
fyrir atvinnurekstur sem haft getur í
för með sér mengun og ekki er talinn
upp í fylgiskjali, sbr. 1. mgr., eftir því
sem mælt er fyrir um í reglugerð.
Hrd. 520/2005 - fiskimjöl
Opinbert eftirlit með atvinnustarfsemi verður ekki tekið upp
nema með lagaheimild. Þegar litið er til forsögu laga nr.
22/1994 og lögskýringargagna með þeim verður ekki talið að í
þeim felist heimild fyrir áfrýjanda til þess að taka upp á sitt
eindæmi hið víðtæka eftirlit með fiskimjöli og lýsi fyrir erlendan
markað, sem gert var snemma árs 2003. Reglugerð nr.
340/2001 um eftirlit með fóðri gat ekki veitt slíku eftirliti næga
stoð. Nauðsyn bar því til að gera viðeigandi breytingar á
lögunum ef aðfangaeftirlitið átti að annast eftirlit með
framleiðslu á fiskimjöli og lýsi fyrir erlendan markað. Með
þessu eftirliti var að auki farið inn á valdsvið Fiskisstofu, sem
með lögum nr. 55/1998 og reglugerð nr. 77/2001 hafði verið
falið eftirlit með meðferð, vinnslu og dreifingu sjávarafurða,
þar með fóðurvara úr fiski eða fiskúrgangi. Hið umdeilda eftirlit
aðfangaeftirlitsins var því hvort tveggja í senn án heimildar
laga nr. 22/1994 og í andstöðu við lög nr. 55/1998. Af því
leiðir að stefnda er ekki skylt að greiða það gjald sem áfrýjandi
krefur hann um.
Gildissvið stjórnsýslulaga
Gilda um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.
Gilda við töku stjórnvaldsákvarðana.
Undantekningar sbr. 2. gr. ssl.
Ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma
strangari málsmeðferðarreglur en ssl. gilda.
 Óskráðar grundvallarreglur
stjórnsýsluréttar geta haft rýmra gildissvið.




Gildissvið stjórnsýslulaga
1. gr. ssl.:
Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og
sveitarfélaga.
Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal
stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt
eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um
samningu reglugerða né annarra almennra
stjórnvaldsfyrirmæla.
Ákvæði II. kafla um sérstakt hæfi gilda
einnig um gerð samninga einkaréttar eðlis.
Gildissvið upplýsingalaga
 1. gr. uppll.
Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og
sveitarfélaga.
Lögin taka enn fremur til stafsemi
einkaaðila að því leyti sem þeim hefur
verið falið opinbert vald til að taka
ákvarðanir um rétt eða skyldu
manna.
Hvað er stjórnvaldsákvörðun?
 Ákvörðun sem:
- tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds,
- beint milliliðalaust út á við að tilteknum
aðila eða aðilum,
- kveðið á bindandi hátt um rétt eða
skyldur þeirra (hefur verulega þýðingu að
lögum),
- í ákveðnu og fyrirliggjandi máli.
 Ekki fastmótað hugtak í lögunum - þróun
Upphaf máls – Hvað þarf að gera?
 Mál hefst að frumkvæði aðila eða
stjórnvalds.
 Skráning máls.
 Hvers efnis er málið?
 Getur máli lyktað með stjórnvalds ákvörðun? UA 5768/2009
 Tímafrestur til að afgreiða málið?
 Hver á að afgreiða og bera ábyrgð á
málinu?
Skráning upplýsinga - Aðgangur
 Tilkynning/ábending – Nafnleysi
 Hver geta viðbrögð eftirlitsins verið?
 UA 4934/2007, nafnlausar
tilkynningar
UA 4934/2007
Ef fram koma hjá þeim, sem leitar til sveitarfélags með
munnlega ábendingu eða kæru um brot á lögum eða
samþykktum, efnislegar upplýsingar um atvik máls, sem hafa í
framhaldinu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, ber
sveitarfélaginu að skrá slíkar upplýsingar og þá meðal annars
nafn þess sem setur þær fram. Við þær aðstæður liggja
upplýsingarnar fyrir í gögnum málsins, þ.á m. nafn þess sem
sett hefur fram ábendingu, og til greina kann að koma að
stjórnvaldi beri skylda til að veita aðila máls aðgang að slíkum
upplýsingum á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga, sem áður er
rakin, nema undantekningarákvæði 16. eða 17. gr. sömu laga
eiga við. Með þetta í huga getur stjórnvald almennt ekki án
lagaheimildar lofað þeim, sem til þess leitar með munnlega eða
skriflega ábendingu eða kæru um ætlað lögbrot annars
einstaklings eða lögaðila, að nafn hlutaðeigandi komi ekki fram
í gögnum málsins og að sá, sem málið varðar, fái ekki aðgang
að slíkum upplýsingum.
UA 4934/2007
Af skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga leiðir
jafnframt að stjórnvaldi ber almennt í samræmi
við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í
upphafi nafn þess sem setur fram munnlega
ábendingu eða kæru um ætlað lögbrot og þau
atvik sem hann lýsir, enda kann sú lagaskylda
sem umrætt ákvæði upplýsingalaga mælir fyrir
um að verða virk í framhaldinu. Sú lagaskylda
verður sem fyrr segir virk ef ljóst þykir að hinar
munnlegu upplýsingar eru taldar hafa verulega
þýðingu fyrir úrlausn málsins þar sem til greina
kemur að taka ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1.
gr. stjórnsýslulaga.
UA 4934/2007
 Í jósi þess hvernig ákvæði 15. og 17. gr.
stjórnsýslulaga eru orðuð, og að virtu samhengi þeirra
innbyrðis, hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum
stjórnsýslurétti að stjórnvald geti að jafnaði ekki
synjað aðila um aðgang að gögnum máls á grundvelli
almennra hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni
tegund upplýsinga, þ. á m. nafn þess sem kært hefur
mál eða sett fram ábendingu um lögbrot, sé almennt
fallinn til að valda tjóni. Sérstakt mat verður að fara
fram í hverju máli og þá með því að stjórnvald meti
sérstaklega hvort þau gögn eða þær upplýsingar, sem
aðili máls óskar aðgangs að, verði réttilega
undanþegin aðgangi aðila máls á grundvelli 17. gr.
stjórnsýslulaga. Ekki sé því að jafnaði unnt að
undanþiggja almennt ákveðin málefnasvið eða vissar
tegundir upplýsinga,
23. gr. upplýsingalaga
Við meðferð mála, þar sem taka á
ákvörðun um rétt eða skyldu manna
skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga,
ber stjórnvaldi að skrá upplýsingar
um málsatvik sem því eru veittar
munnlega ef þær hafa verulega
þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær
er ekki að finna í öðrum gögnum
þess.
Stjórnsýslulög

15. gr.
Aðili máls á rétt á því að kynna sér skjöl og
önnur gögn er málið varða. …
Lagaákvæði um þagnarskyldu takmarka ekki skyldu til þess
að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein.
Ákvæði þessarar greinar taka ekki til rannsóknar sakamáls
og meðferðar þess að öðru leyti. Þó geta sakborningur og
brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir
að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum
hætti.

17. gr. Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að
takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans
af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja
fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.
Leiðin að ákvörðun
 Málsmeðferðarreglurnar
 Muna skráðar og óskráðar
 Stjórnsýslulögin – upplýsingalög =
lágmarksreglur
 Vandaðir stjórnsýsluhættir – eiga líka
almennt við um starfshætti
stjórnvalda
Stjórnsýslulög nr. 37/1993
 Ætlað að tryggja sem best réttaröryggi
manna í skiptum við hið opinbera, ríki og
sveitarfél.
- Vanhæfisreglurnar, II. kafli.
- Málshraðareglan, 9. gr.
- Rannsóknarreglan, 10. gr.
- Jafnræðisreglan, 11, gr.
- Meðalhófsreglan, 12. gr.
- Birting ákvörðunar, leiðbeiningar, rökstuðningur, V.
kafli.
- Stjórnsýslukæra, VII. kafli
Stjórnsýslulög nr. 37/1993
 Veita borgurunum þátttökurétt í
undirbúningi ákvarðana sem
stjórnvöld taka um mál þeirra
- Leiðbeiningarskyldan, 7. gr.
- Tilkynning um meðferð/upphaf máls, 14.
gr.
- Upplýsingaréttur, 15. gr.
- Andmælaréttur, 13. gr.
- Málsmeðferð við stjórnsýslukærur, 30. gr.
Að lokum
 Lögin ráða verkefnum stjórnvalda
 Stjórnsýslureglurnar eru réttaröryggisreglur
og eiga að tryggja okkur öllum betri
stjórnsýslu
 Þessar reglur eru grunnur en duga skammt
ef ekki er hugað innra starfi stjórnvalda og
hvernig þær eru felldar inn í starfið.
 Verkefni og reglur stjórnsýslunnar kalla á
sérstaka fræðslu fyrir starfsfólkið – líka
stjórnendur