Transcript 95年3月21日專題演講簡報

WTO規範對台灣農業之影響
吳榮杰
台灣大學農業經濟學系
Ⅰ.
Ⅱ.
Ⅲ.
Ⅳ.
Ⅴ.
Ⅵ.
前言
WTO精神與農業協議
農產貿易自由化的趨勢與挑戰
小農經營的調適因應對策
紐西蘭小農打遍全世界的成功典範
結論
Ⅰ. 前言
台灣於2002年元旦正式成為世界貿易組織
（World Trade Organization，簡稱WTO）
的第144個會員國。
入會後隨即受到WTO國際公約的規範，同
時也須履行入會前與各主要會員國協商所
達成的各項承諾。
無可避免的，台灣的各項農產品市場將逐
步開放，農業境內保護/支持措施也將逐步
轉變或削減。
小農制是台灣農業經營的特色之一，有其
先天侷限性及弱點，但也有不容忽視且待
開發的優勢。
如果認清大環境及時代潮流的變化，充分
利用小農經營的特色及優勢，並調整產銷
經營策略及心態，相信小農經營仍有永續
發展的機會及拓展貿易的潛力。
本文的目的在探討WTO農業規範、農產貿
易自由化趨勢及其對臺灣農業的挑戰，以
及小農經營的因應調適之道。
Ⅱ. WTO精神與農業協定
WTO 於 1995 年 元 旦 成 立 （ 其 前 身 為
GATT），其宗旨為：1.促進貿易自由化，
2.籌劃貿易談判，3.解決貿易爭端。
WTO依 循 的 基本 精 神： 遵 守不歧視原 則
（包括最惠國待遇原則及國民待遇原則），
追求貿易自由化（包括關稅減讓原則及消
除非關稅貿易障礙原則），推動可預測的
市場開放，促進公平競爭，以及協助開發
中國家經濟發展與改革。
烏拉圭回合多邊貿易談判所達成的「農業
協定」（Agreement on Agriculture，簡稱
AOA）：
主要協定主要內容包括：市場開放、境內
支持及出口補貼的削減三大部分。
市場開放的最主要作法為「關稅化」
（Tariffication），亦即將所有非關稅貿易
障礙轉換成透明可見的關稅，然後逐年降
低（已開發國家在1995至2000六年內調降
36％，單項產品最少需調降15％）。此外，
還有「最低進口承諾」（Minimum Access）
的規定，必須以最低關稅在六年改革期間
內開放進口量達國內總消費之3％至5％。
我國農產品除稻米適用「特殊處理」
（Special Treatment），採限量進口方式進
口144,720公噸糙米外，其餘原先採取進口
管制進口或限地區進口之四十種農產品均
分別採取「關稅配額」（Tariff Quota，簡
稱TRQ）或自由進口方式開放進口。
「關稅配額」即一定數量內之進口課低關
稅，配額外之進口課高關稅之措施。加入
WTO後，蔗糖、檳榔、椰子、柚子、柿子、
香蕉、鳳梨、芒果、東方梨、桂圓肉、雞
肉、豬腹脅肉、動物雜碎、液態乳、乾金
針、乾香菇、花生、大蒜、紅豆、鯖、鰺
及鰛魚等二十二項農產品以關稅配額方式
開放進口。
此外，我國也爭取到可對蔗糖、檳榔、柚
子、柿子、東方梨、花生、紅豆、大蒜、
乾金針、乾香菇、液態乳、雞肉、豬腹脅
肉及動物雜碎等十四項產品實施「特別防
禦措施」，在進口嚴重威脅到境內產品時，
臨時提高關稅以有效保護境內產業。
我國已正式通知WTO，於2003年起稻米亦
改採關稅配額方式進口。
在境內支持的削減方面，農業協定規定，
足以扭曲生產或貿易的補貼均須納入「農
業 總 支 持 」 （ Aggregate Measurement of
Support ，簡稱AMS）之計算範圍內，並
加以削減（已開發國家在六年內須降低20
％）。
必須削減的補貼主要包括保價收購制度及
生產要素補貼等，但是仍有不少不會明顯
直接扭曲市場機能的「綠色政策措施」
（Green-box policy），或符合「微量條款」
的補貼，可免於被納入AMS而被迫削減。
出口補貼亦須逐漸削減，但與我國較無直
接關聯。
Ⅲ. 農產貿易自由化的趨勢與挑戰
烏拉圭回合談判所達成的農業協定是目前
國際間規範農產品貿易自由化原則的主要
公約，也是各國規劃或調整其境內農業政
策的主要依據，而農產品貿易自由化的腳
步並沒有須臾停止。
WTO於2000年3月起展開新回合農業談判，
並預定於2006年底以前完成談判（但由於
各方歧見仍大，一般認為可能不會很順利
地達成協議）。
新回合農業談判的主要議題仍可歸納為：
市場開放、境內支持及出口競爭等三大部
分。
市場開放方面的主要議題包括：關稅削減、
關稅配額管理、特別防禦措施、進口國營
貿易企業等。
境內支持方面的主要議題包括：綠色措施、
藍色措施、AMS之削減、開發中國家有關
境內支持承諾之豁免等。
出口競爭方面的議題則包括：出口補貼、
出口信用與保險、糧食援助、出口限制、
出口稅、出口國營貿易企業等。
雖然各國立場迥異，對於各議題的主張不
盡相同，未來談判可能達成的協議亦尚未
十分明朗，但是從目前WTO新回合農業談
判的進展情形以及之前的GATT農業協定內
涵，仍可歸納出一些國際間農產貿易自由
化的未來可能趨勢：
農產貿易自由化是持續漸進的時代潮流，
其自由化的速度或許可快可慢，其方向則
是確定不變的。
非關稅貿易障礙已不能被恃為保護境內產
業的措施，關稅也會被迫逐漸調降。
出口補貼等出口競爭行為將受到更嚴密的
約束。
境內支持措施仍可繼續存在，但價格支持
及生產補貼等琥珀色及藍色措施將被迫逐
漸削減/撤除，綠色措施（尤其是對資源保
育、環境保護及食品安全有利的措施）將
有更多發展存續的空間。
開發中國家將可能被賦予較優惠的特殊待
遇 (S&D)。
從農產貿易自由化的趨勢可以明顯的看出，
市場機能將逐漸發揮其功能，比較利益是
決定國際間農產品商業貿易行為的關鍵因
素。各國政府將很難明目張膽地干預農產
品進、出口行為，對於境內農業的發展也
僅能盡量採取綠色措施予以協助。
就台灣等農產品淨進口國而言，由於農業
曾受到正面的保護，一旦奉行農產貿易自
由化政策，境內農業難免在短期內遭受負
面的衝擊，但卻也是因應調適後轉型升級
的契機。
Ⅳ. 小農經營的調適因應對策
在國際競爭的大環境下，農業經營政策將
從過去以提高生產力為重心轉變為以提升
競爭力為主軸。
在知識經濟的時代裡，農業經營也須朝向
知識化、市場化、商品化、企業化及國際
化的方向發展。
小農經營由於缺乏規模經濟效果，單位生
產成本通常高於大規模商業化生產的大農
經營，在價格競爭上往往處於不利的地位。
為克服規模經濟上的劣勢，小農經營可積
極藉由產銷班、農漁會及各式農業策略聯
盟的參與，透過農民及農業組織的力量，
加強產銷合作，以提高產銷效率，發揮規
模經濟及專業分工的效果。
小農制度雖然難以在市場上與大農制度農
業進行價格競爭，但卻具有非價格競爭的
潛力，以及機動調適環境變遷的彈性。
小農可以發展較為精緻的農業經營，尤其
是可選擇生產較具本土特色、技術優勢的
精緻農產品，與國際大宗貿易的一般性農
產品進行市場區隔。
休閒農業是結合產業特性、地方特色、環
境景觀及文化教育的在地產業，無法由進
口農產品取代，也較不受農產品貿易自由
化的衝擊。此外，由於經濟成長及所得提
高，國人對生活品質及休閒旅遊之需求日
益殷切，故國內精緻化的休閒農業在自由
化環境下仍有其發展空間。
農產品貿易自由化在國際間亦引發並凸顯
了「農業多功能性」的理念：農業是兼顧
生產、生活、生態與生命的產業，與糧食
安全、食品衛生、環境生態及鄉村發展密
不可分。農業提供農產品的生產功能或許
會因農產品貿易自由化而受到進口替代的
影響，但其生活、生命與生態功能則不會
因而被取代，且反而逐漸受到應有的重視。
農產品淨進口國，如：歐盟、日本等，已
組成「NTC集團」，並積極推動其境內農
業政策改革，以落實能發揮農業多功能價
值的政策措施，尋求在貿易自由化時代潮
流下確保其境內農業永續發展的空間。
歐盟在2002年七月就其「共同農業政策」
（Common Agriculture Policy，簡稱CAP）
的改革方向進行了檢討，並確立了幾項大
原則：與生產分離的直接給付所扮演的角
色將逐漸加強，而價格支持措施將逐漸式
微，但直接給付的基本條件是必須符合生
態環境及資源保育標準、注重動物福利，
以及確保食品安全與品質。此外，活化鄉
村地區的發展經費也將繼續增加。
歐盟了解到，不能因農產貿易自由化而犧
牲境內農業的發展，但在缺乏國際價格競
爭力的客觀條件下，歐盟強調農業對鄉村
發展、環境資源及糧食衛生安全的重要性
與不可替代性，並選擇了發展「優質農業」
的策略，以抗衡進口農產品，並積極開拓
其境內農業永續發展的空間。
這些借鏡給予我們的啟示是：農業的新時
代任務在提供安全衛生的農產品，維護環
境景觀，協助生物及自然資源的保育，促
進鄉村地區的發展與文化傳承。
農業將全面發展為最貼近你我生活的「精
緻生活的全民產業」。
只要是對環境、資源、生態及食品安全
「友善」的農業經營型態，必然切合時代
的需求，就有其生存發展空間。
消費者及納稅人有能力且有意願付出，只
要能讓他們相信這是值得的。
在貿易自由化的環境下，由於市場機能將
扮演更重要的角色，國內外市場資訊的掌
握格外重要。
除了消極守勢，自由化也提供台灣有特色
的精緻農產品外銷的機會。
Ⅴ. 紐西蘭小農打遍全世界的成功典範
紐西蘭是「小農打遍世界」的成功例子，值得我
們效法—內銷市場有限，主攻國際市場。
紐西蘭的農業與農民不是依賴政府保護的弱勢產
業或社會弱者—農業產值是GDP的18％，農業外
銷佔外匯收入的五成，農業成長率（二十年平均
3.5％）高於經濟成長率（2％）。
在國際市場上，紐西蘭的乳製品市場佔有率是31
％，每四顆奇異果就有一顆來自紐西蘭，每五公
斤羊肉就有3公斤來自紐西蘭。
「其他國家把農業當作farming，但在紐西
蘭，我們把農業當成business」。其他國家
的農民是農民，但在紐西蘭，農民也是生
意人、企業家。
紐西蘭最大的企業，世界最大的乳製品外
銷公司-Fonterra，是14000多個酪農共同組
成的合作公司；奇異果Zespri是2500多位果
農組成的公司；頂級的Merino羊毛是近800
戶養羊農家所合組而成的。
占外銷產值23％的乳製品業，在1930年代
有四、五百家加工、外銷公司。三十年前
剩 60 家 ， 十 年 前 剩 16 家 ， 之 後 剩 三 家 ，
2001年再合併成一家，並取名Fonterra。
除了透過合併整合資源，紐西蘭農產品亦
不斷創新研發，促進農產品商品化、國際
化。
紐西蘭的知識力不斷投資在農業的研發。以奇異
果為例：每年投入超過600萬紐幣（約一億台幣）
的研發經費，研究如何減少農藥使用，盡量以天
敵抑制病蟲害，開發新品種，改良口味，改進行
銷及配銷制度，研究營養成分，以及對人體健康
的影響等。
除了品質的確保，也重視配銷系統、行銷與品牌：
每一顆外銷的奇異果均可以追溯到生產的果園與
果樹
Merino 羊毛則是行銷成功的例子：Merino 是一
種羊的品種，產量只佔紐西蘭全國羊毛5％，是澳
洲Merino羊毛的三十分之一，過去一直混在澳洲
羊毛中出售。六年前，近八百牧羊農家合組
「New Zealand Merino Company」，以自有品牌
在國際高級羊毛市場打下自己的天空。為達到目
標，聘請世界知名的顧問公司麥肯錫做企業診斷，
與世界頂級的服裝設計師、服裝品牌公司合作，
使用他們的羊毛。經過品牌塑造後，價值提高了
25％。
紐西蘭農業之所以能以合作、研發、創新，
在國際市場打品牌行銷，因為其農民素質
不 低 （ 65 ％ 的 牧 場 經 營 者 有 農 牧 大 學 學
歷）。
教育水準使農民容易吸收新知，應用知識
經濟的力量提高農產品附加價值。
台灣有不少農產品（尤其是水果、花卉、
種苗、種畜等）品質很好，具外銷潛力，
但要成功外銷必須先克服藥物殘留問題，
加強品質控管、包裝及產銷追蹤技術，善
用組織力量建立外銷供應鏈，採取打自有
品牌的國際行銷策略。簡而言之，知識化、
商品化、企業化是促進國產農產品開拓國
際市場的重要策略。
Ⅵ. 結論
無論喜不喜歡，農產貿易自由化已是無可抗拒的
時代潮流。
貿易自由化對國內農業的發展而言，是危機也是
轉機。
如果能認清環境的變化，迅速掌握時代的脈動與
資訊，靈活調整產銷經營策略，充分發揮農業的
多功能價值，台灣農業就能永續發展。
只要是切合時代需要的產業/產品就有生存發展的
空間。
加強教育訓練、組織合作、創新改良、品質安全、
品牌商譽、資訊物流、行銷貿易。只要用心與投
入，台灣的農業也可以有競爭力，也可以創造出
屬於自己的一片天地。