Transcript Ferhat EMIL

BÜTÇE HAKKI VE
BÜTÇE
SÜREÇLERİNDE
TBMM’NİN ROLÜ
TBMM Bütçe Hakkını Kullanabiliyor mu ?
Ferhat EMİL
23-25 Eylül 2010
Afyonkarahisar
Parlamentoların Bütçe Sürecindeki Etkinliği
Tartışma Noktaları

Bütçe Hakkının Kullanımı – Geleneksel
 Onay Aşaması – Ex ante
 Hükümetin yetkilendirilmesi
 Parlamentonu aşırı harcama eğiliminin kurallara
bağlanması
 Soru



Parlamentolar bütçeyi ne ölçüde değiştirebilir –Sınırları
nelerdir ?
Bütçe teklifini incelerken nasıl organize olmaları gerekir ?
Komisyonların rolü –Tek veya Çoklu Komisyonlar –Süre
sorunu
Hükümet – Parlamento İlişkisi –Güç dengesi
BÜTÇE SÜRECİNDE PARLAMENTO DENETİMİ

Denetim Aşaması – Ex post
 Kesin hesap – Verilen yetkinin nasıl kullanıldığı
 İlgi sorunu

Prensip olarak Eski bütçenin tartışılması gerekir. Genelde
tartışmalar Parlamentoların yeni bütçeyi tartıştıkları kadar eski
bütçenin hesabını sorgulamamaları üzerine yoğunlaşmaktadır.
Parlamenterler daha çok ileriye yönelik kararları etkilemeye
çalışmakta ve onlarla ilgilenmektedirler.
Mevcut Sistem yeterli mi ?

Parlamentolar bütçe süreçlerinin neresinde bulunmakta ?


Mevcut sistemde genel olarak bütçenin onaylanması ile kesin hesabın
denetimi (yani başı ile sonu) aşamasında bulunurlar
Bu yeterli mi ?



Bu bütçe hakkının nasıl kullanıldığı konusunda eksik bir görüntü verir
Bütçeler esas olarak daha önce alınmış kararların yansıtıldığı
dokümanlardır. Bu kararlar da bütçe süreçlerinin dışında alınır.
Dolayısı ile parlamentoların kararları etkileme gücü sınırlıdır.
Onun yerine bütçe kararlarını etkilemenin başka yöntemleri
araştırılmakta ve tartışılmaktadır.
Bütçenin Uygulama Sürecinde
Parlamentonun rolü
Klasik yol-Soru Önergeleri
Yeterli mi ?


Aşırı harcama eğiliminin değişen yüzü

Uygulama süreci onay ve denetim aşamasının yerini
alıyor mu ?
Hükümetlerin uygulamada bütçe ile verilen yetkilerin
dışına çıkma eğilimleri
Onay ve denetim aşamalarının “noterlik
fonksiyonuna” dönüşmesi




Parlamentoların önüne konan bir yıllık bir bütçe aslında
geçmiş yılların birikimlerinin ve gelecek yıllara aktarılacak
yüklerin sadece bir kısmının onaylandığı bir doküman olma





Uygulama Sürecinde Gözetim Niçin
Önemli ? –Bütçe Hakkına Sahip
çıkılması
Hükümetin sunduğu yasa tasarılarının mali boyutunun parlamentonun
bütçe hakkı ile nasıl ilişkilendirileceği yani onay aşamasında verilen
harcama yetkisinin uygulamada hükümetler tarafından parlamentoya
sunulan yasalarla aşılıp aşılmadığı,
Bütçe uygulama sonuçlarının başta verilen harcama yetkisinin aşılıp
aşılmadığı konusunda yeterli bilgi verip vermediği – Bütçe dışı işlemler ve
mali saydamlık sorunu
Bütçede ödeneklerin yıl içinde yetersiz kaldığı durumlarda ek bütçe için
parlamentodan yetki alınıp alınmadığı
Kaynakların yerinde kullanılıp kullanılmadığı konusunda performansın
gidişatının gözlemlenmesi
BÜTÇE UYGULAMASI ONAY VE DENETİM AŞAMALARINI DA
İPOTEK ALTINA ALABİLİR. PARLAMENTO GÖZETİMİ ONUN
İÇİN ÖNEMLİ
Ülkemizdeki durum-En son Söz



İktidar-Muhalefet Çelişkisi belirgin
Hükümetin Meclis Üzerindeki etkisi çok
Parlamentonun etkinliği çok az



Kesin hesap görüşmeleri ve genel olarak bütçe görüşme
süreleri yetersiz.(Gündem)
Kapasite sorunu
Bazı olumlu girişimler-İç Tüzük




Kesin hesap komisyonunun kurulması
Diğer komisyonların devreye girmesi
Analiz birimi kurulması
STK katılımının özendirilmesi
ÜLKEMİZDE DURUM

2000 Öncesi



Mali saydamlık yok, bütçenin kapsamı dar, mali
disiplin problemleri – Krizler
Parlamentonu rolü (Hükümet-Parlamento
etkileşimi)
2000 Sonrası

Kamu Maliyesini düzenlemeye yönelik iki önemli
yasa


Borç Yönetimi Yasası 4749 – Yumuşak Mali Kural –
Meclise Hesap Verme
KMYKK 5018 -
KMYKK ve Meclis Gözetimi






Yasa öncelikle hesap verme sorumluluğu bağlamında bakanları
TBMM’ye karşı sorumlu kılmaktadır.(Md 10).
Bütçe ilkelerini ve özellikle mali saydamlığı belirlemektedir. (Md
13)
Gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarının mali yükünün
hesaplanarak TBMM’ye sunulmasını gerekli kılmaktadır. (Md 14)
Orta vadeli program, orta vadeli mali plan, stratejik plan, bütçe
tavanları, çok yıllı bütçeleme ve performans programları çerçevesi
içinde bütçelerin hazırlanacağını hükme bağlamaktadır (Md 16-17)
Bütçenin hazırlık sürecini eskisine oranla biraz daha geriye
çekmekte ve TBMM’ye sunulacak raporların sayısını
arttırmaktadır.(Md 18)
Bütçenin TBMM adına Sayıştay tarafından denetlenmesi konusunda
dikkate alınacak raporların kapsamını arttırmaktadır. (Md 43)
KMYKK – TBMM ve BÜTÇE
SÜREÇLERİ-ONAY AŞAMASI




Yasa Meclise sunulacak doküman sayısını arttırmıştır. Beklenen
TBMM komisyon üyelerinin bu raporlara aşina olması ve bütçe
tartışmalarının daha bilgiye dayalı bir şekilde yapılmasıdır
Yasa bütçenin çok yıllı olarak hazırlanmasını ve orta vadeli bir
program ve mali plan ile sektörel öncelikler konusunda
TBMM’ye daha fazla bilgi verilmesini amaçlamaktadır.
Çok yıllı bütçe uygulaması ile bugün alınan bütçe kararlarının
ileriye yönelik etkilerinin (cari ve yatırım bütçesi arasındaki
ilişkinin kurulmasının) TBMM tarafından değerlendirilmesine
imkân sağlamaktadır.
4749 sayılı yasa ile birlikte düşünüldüğünde bütçe açığının
sınırını belirlemede TBMM yetkili kılınmakta ve bütçe hakkı
için önemli bir gözetim parametresi sağlanmaktadır
KMYKK-TBMM-UYGULAMA
AŞAMASI



Yasanın 14 üncü maddesi çok kritiktir. Buna göre mali yük
getiren bir yasa bu mali yükün üç yıllık hesabı ile birlikte
TBMM’ye sunulmasını hüküm altına alınmaktadır..
Yasanın 10 uncu maddesi Bakanların idarelerin performans
programlarını, varlık ve yükümlülüklerini her mali yılın ilk ayı
içinde açıklama zorunluluğu getirmektedir. Bu da TBMM’nin
bütçe uygulamalarında bakanlıkların hedefleri ile ne kadar
uyumlu çalıştıklarını gözlemleme ve soru önergeleri ile TBMM
gündemine getirme olanağı sağlanmaktadır.
Yasanın 21 inci maddesi belli istisnalar dışında ödenek
aktarmalarının kanunla yapılacağını ifade etmektedir.Böylece
TBMM ‘nin bütçe hakkının hükümet tarafından ihtiyari bir
biçimde uygulamada askıya alınmaması açısından güvenceye
kavuşturulmaktadır. (ACABA ?)
KMYKK-TBMM – DENETİM
AŞAMASI

Yasa bu açıdan eskiye oranla faaliyet raporları ,iç
denetçi raporları, dikkate alınarak Sayıştay
denetiminin yapılmasına imkan vermektedir. Bunun
dışında bütçenin denetiminde performans denetimi
yolu ile TBMM’ye bilgi ve doküman sunulmasının
Sayıştay Yasası ile yapılması öngörülmektedir.
KMYKK UYGULAMASI VE TBMM
DENETİMİNİN ETKİNLİĞİ

Yasa yürürlüğe girmeden değişikliğe uğradı (Torba Yasa ile

4749 sayılı Borç Yönetimi kanunu ile 5018 sayılı yasanın felsefesine aykırı
bütçe dışı işlemler yapılmasının yolu açılmıştır. Daha sonra aynı yasa
çerçevesinde tarım kurumlarının bütçe dışında ikraz kullanımlarının mali
saydamlığa aykırı bir biçimde yolu açılmıştır.
Bu tür uygulamaların sayısı daha sonraki dönemlerde de giderek
artmış ve TBMM den geçirilen yasalarla doğan yükümlüklerin bütçede
ödenek gösterilmeden yapılmasına, bazı hesap düzenlemeleri ile harcama
ertelemelerine gidilerek bütçe saydamlığı ve TBMM’nin özellikle
uygulamadaki gelişmeleri gözetim yetkisinin sınırlandırılması gibi
Mali Saydamlık Yeterince
Gelişmemiştir
TBMM Denetimi Konusundaki
Algılama Olumlu Değildir
Uluslar arası karşılaştırmalar
Grafik 3: Mali Saydamlık Uluslararası Endeksi – International Budget Project
Sonuç;

KMYKK yürürlüğe girdikten sonra dahi
çıkarılan yasalarla TBMM’den bütçe dışı iş ve
işlemlere imkan veren yasaların ve
düzenlemelerin geçmesine imkan verildiğidir.
Bir başka deyişle bu durum hükümetlerin
TBMM üzerindeki etkilerinin hem 2000 öncesi
hem de 2000 sonrasında aynı güdülerle devam
ettiğini ve parlamentonun bütçe üzerindeki
gözetim ve denetimi açısından istenen düzeye
henüz çıkamadığımızı göstermektedir.
Nedenleri Ne Olabilir ?
Onay Aşamasındaki Sorunlar




TBMM ye sunulan belge sayısı artmış olmakla beraber bunların kolay
anlaşılabilir, okuyucu dostu olduklarını söylemek pek mümkün değildir.
Bütçe hazırlık süreci öne çekilmekle beraber orta vadeli program, mali plan
zamanında yayınlanmamakta ve TBMM Komisyon üyeleri hükümetlerin
politika öncelikleri konusunda yeterli değerlendirmeyi yapacak zaman
bulamamaktadır.
TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşme gündemi çok sıkışıktır.
Aynı anda bir çok kurum ve kuruluş bütçesinin görüşülmesi ile sağlıklı bir
değerlendirme yapma imkanı olmadığı açıktır.
TBMM Plan Bütçe Komisyonu üyelerine yeterli teknik destek ve bilginin
sağlandığı da pek söylenemez. Komisyon üyeleri ya tanıdıkları
bürokratlardan ya da kendi danışmanlarından yardım almaya çalışmakta bu
da çoğu kez yeterli ve sağlıklı olmamaktadır.
Uygulama Aşamasındaki
Sorunlar-Bütçe Hakkı

Uygulama aşamasında sunulan yasalar bütçe
ile ilişkilendirilmemektedir – (14.madde)




2009 yılında Borç yönetimi yasası ile borçlanma
limitinin beş katına çıkarılması ama karşılığında
TBMM den ek ödenek alınmaması
Örneğin yeni çıkan tahkim kanunu –bütçe dışı
işlem
6009 sayılı yasa ile getirilen vergi affı niteliğindeki
düzenlemeler
En önemlisi KMYKK 21 inci maddesinin Bütçe kanunları ile
son üç yıldır askıya alınması (Meclisin Bütçe hakkına
KMYKK-TBMM-DENETİM
AŞAMASI

Uygulama aşaması (21.maddenin askıya
alınması gibi) Sayıştay denetimini de
kısıtlamaktadır.



Mütemmim (tamamlayıcı) ödenek sorunu
Uygunluk Bildirimi dökümanını kim anlayabiliyor
?
Performans denetimi ? –Sayıştay Yasası ( uzun
süre bekledikten sonra hala bekliyor) –
Bir başka sonuç




TBMM’nin bütçe süreçlerindeki gözetim ve denetiminin etkinliği bütün iyi
niyetli yasa değişikliklerine rağmen son tahlilde hükümetlerin konuya
yaklaşımına bağlı kalmaktadır.
Hükümetler mali saydamlığa ve TBMM’nin bütçe hakkına ne kadar saygılı
iseler bu gözetimin etkinliği o kadar yüksek olmakta ve bundan da
demokrasinin geleceği mali açıdan da sağlama alınmaktadır.
Buna karşılık harcama eğilimleri arttığında, hükümetler ellerinde tuttukları
çoğunluk imkanlarını yasal mali sınırların etrafından dolanarak, bütçe dışı
uygulamalara giderek ve bizzat bu işleri yetkinin son sahibi TBMM’nin de
aracılığı ile yaparak kaynak kullanımını kendi istekleri doğrultusunda
düzenleyebilmektedirler.
DOLAYISI İLE MECLİSİN BÜTÇE ÜZERİNDEKİ GÖZETİM VE
DENETİMİ HÜKÜMETİN PARLAMENTO ÜZERİNDEKİ ETKİSİ İLE
TERS ORANTILI GÖZÜKMEKTEDİR
Yine de Bazı ÖnerilerMilletvekillerine İpuçları






KMYKK 14 Maddesine sahip çıkın
KMYKK 21 maddesini eski haline getirin
İçinde “bütçe ile ilişkilendirilmeksizin “ vb
ifadeler geçen yasalara iki kez dikkat edin
Yeni yatırım tekliflerini cari bütçeye etkileri
ile birlikte değerlendirin (çok yıllı bütçeleme)
Kesin hesap ve uygunluk bildirimini
anlaşılabilir kılın
Orta vadeli program ve mali planın zamanında
İpuçları




Kesin Hesabı ya ayrı bir komitede ya da ayrı bir gündemde
inceleyin. Bu konuda TBMM de içtüzük değişikliği olumlu
olabilir.
Sayıştay’ın anlaşılabilir rapor üretmesini talep edin.
Bakanlar performans programlarını ve hedeflerini her mali yıl
başından itibaren bir ay içinde kamuoyuna açıklamak
zorundadır. Bakanlıkların web sitelerini takip edip bu
yükümlülüğü yerine getirip getirmediklerini inceleyin.
Performansa dayalı bütçe uygulaması zordur ve başarılı ülke
sayısı sınırlıdır. Yine de bakanlara bütçe sunuşları sırasında
hedefleri hakkında “ ne demişlerdi ne gerçekleşti” sorusunu
sorun.
İpuçları (devam)


Maliye Bakanlığı bütçe ödeneklerini bloke ettiği veya bir
bakanlık ödeneğinden ötekine aktarma yaptığı zaman bunun o
bakanlıkların stratejik plan ve performans hedefleri ile tutarlı
olup olmadığını sorgulayın.
Maliye Bakanlığınca KMYKK gereğince kamuoyuna
açıklanması gereken yıl ortası mali durum raporunun Plan ve
Bütçe komisyonunda ayrı bir gündemle görüşülmesine
yönelik düzenlemeler yapılmasına çalışın (Hazinenin Borç
Yönetimi raporu ve TC Merkez Bankasının kanunu gereği
Plan Bütçe Komisyonuna yaptığı dönemsel sunuşlar gibi)
İpuçları (devam)



Bütçe ve Plan Komisyonu Müdürlüğünün elemanlarının teknik
kapasitesinin arttırılmasına , eğitim görmelerine yardımcı olun.
Bu sizlere hükümet, muhalefet ayrımı yapmadan yeterli bilgiyi
sunacak güvenilir bilgi kaynağı demektir.
Bu müdürlüğün elemanlarının en az bir yıl harcamacı
bakanlıklar ile Maliye, DPT ve Hazine’de staj görmelerine
yönelik düzenleme yapmayı düşünebilirsiniz.
Parlamentonun bütçe sürecini biraz daha öne çekmeyi
düşünebilirsiniz. 15 günde onlarca kurum ve kuruluşun
bütçesini incelemek olağanüstü çaba gerektirir. Bu sürenin
arttırılmasını ve böylelikle bir güne düşen kuruluş sayısının
azaltılmasının yollarını arayabilirsiniz.
İpuçları (devam)




İmkanınız olursa gece mesaisi yapıp kesin hesabı ve harcamacı
kuruluş bütçelerini incelemeyin. Kimseye faydası olmamıştır.
Diğer komisyonları devreye sokup plan ve bütçe
komisyonunun yükünü azaltmayı deneyebilirsiniz.
İmkân varsa mevcut plan ve bütçe salonunu daha büyük ve
rahat bir salon ile değiştirebilirsiniz. En azından ilgili STK;
sendika,dernek ve meslek temsilcileri oturabilecek bir yer
bulabilirler.
Bütçe ile ilgili sendika, dernek, STK’ların hiç olmazsa her
birini 3-5 dakika dinleyebilecek ortamı (budget hearing)
TBMM’de yaratmayı deneyebilirsiniz.
TEŞEKKÜRLER