Transcript 行政执法文书与案卷讲稿

行政执法文书与案卷
省政府法制办执法监督处 周 靖
Tel :0791-88615250
一、行政执法文书
（一）执法文书的概念及其含义。
 执法文书，是指国家行政机关、法律法规授
权的组织或者委托行使行政执法职能的组织，
依法制作的处理各类行政管理事务，具有法
律效力或法律意义的一系列文书总称。主要
包含以下四层含义：
 一是执法文书制作主体是拥有法定执法权的
执法部门。
 二是执法文书适用范围是具体行政执法活动。
它和执法活动是同步进行的。
一、行政执法文书
（一）执法文书的概念及其含义。
 三是执法文书制作必须遵守法律法规规定，
不能脱离法律法规的规定自己创设文书种类、
形式和内容。
 四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。
执法文书一旦制作完成，行政机关必须遵守，
不能朝令夕改；对于当事人而言，一旦当事
人签收后，执法文书对其就有拘束力，当事
人必须履行执法文书规定的法律义务。
一、行政执法文书
（二）执法文书的特点与分类。
 1.执法文书的特点。
 一是制作的合法性。体现在两个方面，即制作主体
的合法性和制作文种、要求、时限的合法性。
 二是体裁格式的规范性。
 三是适用法律的严肃性。
 四是语言表述的准确性。
 五是生效执行的权威性。执法文书一旦制作完毕并
送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销；如
需改变或撤销，必须由执法机关依照法定程序进行。
一、行政执法文书
（二）执法文书的特点与分类。
 2.执法文书的分类。
 （1）按执法文书用途，以分为内部文书和外部文书。
 内部文书，指在执法活动过程中执法机关为行政管理活
动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立
案审批表、案件审批表、案件调查终结报告、结案报告
等。
 外部文书，指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到
当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以
外的人员、组织参与的文书，如调查笔录、勘验笔录、
行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、责令停止违法
行为通知书等。相对而言，执法机关对外部文书的重视
程度要高于内部文书。
一、行政执法文书
（二）执法文书的特点与分类。
 （2）按执法文书制作主体，可分为以个人名义制
作的文书和以执法机关名义制作的文书。
 所谓以个人名义制作，指以执法人员个人的名义制
作，由执法人员对文书的真实性、准确性负责，如
询问笔录、现场检查记录等。
 所谓以执法机关的名义制作，指执法人员以所在执
法机关的名义制作的文书，由该执法机关对文书的
真实性、准确性负责，如行政处罚决定书、查封扣
押通知书等。
 在执法实践中，大多数执法文书都是属于以执法机
关名义制作的文书。
一、行政执法文书
（二）执法文书的特点与分类。
 （3）按执法文书作用，可分为执行类、证据类和
工作类文书。
 所谓执行类文书，指执法机关在执法过程中，依照
法律规定办理行政案件时操作的法律文书，如决定
书、许可证等。
 所谓证据类文书，指执法机关在执法过程中，依法
调查取证时形成的法律文书，如现场检查笔录、调
查询问笔录等。
 所谓工作类文书，指执法机关在执法过程中，为决
定适用某种程序、内部请示报告、研究讨论等所形
成的执法文书，如行政处罚审批表、重大案件集体
讨论记录等。
一、行政执法文书
（二）执法文书的特点与分类。
 （4）按执法文书形式，可分为填写式、书
写式和笔录式文书。
 填写式执法文书的格式相对固定，如当场处
罚决定书等。
 书写式文书是根据需要来制作的法律文书，
如调查终结报告、行政处罚决定书等。
 笔录式文书主要是详细记录当事人违法的客
观事实及执法人员的调查结果，如现场调查
笔录、询问笔录等。
一、行政执法文书
（三）执法文书制作存在的问题。
 1.违法事实描述不清。主要有以下表现：
 一是描述太简单。对违法事实的描述缺少内容，或
者不能全面反映内容。
 二是使用结论性语言。
 三是违法事实记载不全面。
 2.证据反映不充分。主要有以下表现：
 一是收集证据的过程是否合法没有反映清楚。
 二是对所收集到的证据本身的特性没有反映清楚。
 3.处罚失当。
一、行政执法文书
（三）执法文书制作存在的问题。
 4.表述不规范。具体有以下表现：
 一是语言使用不规范。有的文书在描述时词不达意，
甚至引起歧义，有些文书中使用方言。
 二是出现错别字。
 三是不签名、代签名或少签名。
 四是漏填或少填项目。
 五是字迹潦草。
 六是日期填写混乱。如立案日期在调查取证之后，
处罚决定书时间与处罚事先告知书时间同一天，送
达文书回证时间在文书制作时间之前等。
 5.随意简化或者不按规定使用文书。
一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
 1.证据先行登记保存文书。错误主要表现:
 一是超过法定期限实施证据登记保存。《行
政处罚法》明确规定，实施证据先行登记保
存，应当在七日内及时作出处理决定。也就
是说，如果行政机关在七日内不能做出处理
决定的，就应该将登记保存的证据发还给所
有人。
一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
 二是任意扩大证据登记保存范围。实行证据
先行登记保存，必须是在特殊、紧急情况下，
如证据有可能灭失、时过境迁后将难以取得
等，行政执法机关才能实施。如果对没有必
要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证
人证言、现场笔录等其他证据就能够确定行
政相对人违法事实的，就不能采取这项措施。
 三是需要保存的证据不登记或登记不规范。
一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
 四是实施先行登记保存的物品与被处罚行为
没有关联性。先行登记保存的物品作为证明
案件真实情况的证据，必须具有客观性、关
联性和合法性三个基本特征，它必须与违法
行为有直接必然联系的。
 五是未经行政机关负责人的批准实施登记保
存。
一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
2.重大案件集体讨论文书。错误主要表现在：
一是讨论无记录。
二是记录无实质内容。
3.案件调查终结报告。错误主要表现在:
一是无制作案件调查终结报告。
二是内容过于简单，未对案情进行叙述、未
列举证据，填写随意。
 三是不写处罚建议。
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一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
 4.行政处罚事先告知文书。错误主要表现在:
 一是违法事实叙述不清楚，相关证据不列举。
 二是拟处罚的种类和幅度告知不具体。应告知当事
人拟处罚的具体种类和幅度，因为:①处罚种类、
罚款数额不确定，将无法确定听证程序是否适用。
②处罚种类、罚款数额不确定，将对当事人会产生
截然不同的反应。③处罚种类、罚款数额不确定，
将很容易孽生执法腐败的现象。
 三是处罚事先告知书当事人陈述申辩权利时间与处
罚决定时间有冲突。
一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
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5.处罚决定审批文书。错误主要表现在：
一是未制作报批审查文书。
二是未经法制审查。
6.行政处罚决定文书。错误主要表现：
一是文号编写不规范。
二是证据列举不详细。
三是政处种类填写错误。
四是救济途径、期限交待不全或错误。
一、行政执法文书
（四）几种重要执法文书常见问题。
 7.送达文书。错误主要表现在：
 一是送达时间不合规定。
 二是送达回执签收不合规定。
一、行政执法文书
（五）执法文书制作过程中应注意的问题
1.制作笔录式执法文书应注意的问题。
 ①制作《调查笔录》应注意的问题。
 《调查笔录》一般由首部、正文、尾部三部
分组成。
一、行政执法文书
（五）执法文书制作过程中应注意的问题
 首部，应包括：文书标题、页数、案由、调查地点、
被调查人姓名、性别、职务、被调查人工作单位、联
系方式、地址、调查人、记录人、调查时间等内容。
 正文，是调查活动的实质性内容。应注意，一是调查
询问时，要出示行政执法证，并记录执法证号。二是
对当事人的询问每次要制作文书；更不能同时对多个
当事人进行询问。三是对有关违法行为的时间、地点、
人员、手段、过程、结果、目的以及所涉及的违法物
品的名称、数量、来源、进销价格等重要情节要问清
楚。
 尾部，主要是调查活动参加人员对本文书的认可表示。
包括被调查人员意见和有关人员签字等内容。
一、行政执法文书
（五）执法文书制作过程中应注意的问题
 ②制作《检查笔录》应注意的问题。要注意四
个方面的问题，即时间、地点、当事人、检查
的过程。
 一是时间记录要准确。起止时间的填写要详实，
具体、准确，要具体到年、月、日、时、分。
 二是地点记录要准确。
 三是当事人记录要准确。
 四是检查过程记录要明确。
一、行政执法文书
（五）执法文书制作过程中应注意的问题
2.制作填写式执法文书应注意的问题。
一是案由要具体明了。
二是“当事人”栏目要填写当事人全称。
三是“违法行为”部分要填写明确。违法行
为部分包括时间、地点、违法行为这三个要
素，缺一不可。
 四是“法律依据”栏要填写所适用法律的全
称，不能随意缩写。
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一、行政执法文书
（六）说理式执法文书的推行
 1.传统式执法文书存在的问题。主要有以下突出问
题：
 一是认定违法事实突然，不对违法事实的认定过程
和认识依据，特别是对被处罚人陈述的不同事实，
不会有针对性的分析、辨别。
 二是取舍证据神秘。传统的处罚文书，只罗列证据
名称，不说明各证据的主要内容、证明目的及认定
理由；被处罚人提交的证据不被认定、陈述和申辩
及听证中提出的意见不予采纳没有阐述理由。
一、行政执法文书
（六）说理式执法文书的推行
 三是程序缺乏反映。传统的处罚文书，体现不出行
政机关是否已依法履行告知程序或履行程度，看不
出当事人是否已依法享有了陈述、申辩及申请听证
的权利，也看不出听证是否进行，更看不到听证意
见的采纳或不予采纳的理由。
 四是法律解释苍白无力。看不到适用法条的具体内
容，看不到被处罚人就相关法律适用的意见及理由，
看不到执法人员认定事实和选用法条之间逻辑关联
上的阐明和法理分析。
一、行政执法文书
（六）说理式执法文书的推行
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2.推行说理式执法文书的几点优势。
一是有利于树立行政机关公正执法形象。
二是有利于促使当事人服罚息诉。
三是有利于提高执法人员的综合素质、造就
高素质的执法队伍。
一、行政执法文书
（六）说理式执法文书的推行
 3.对说理式行政处罚文书制作的几点建议。推
行说理式执法文书，主要就是推行说理式行政
处罚文书。说理式处罚文书的制作，应注意以
下问题：
 一是行政处罚决定作出前的查处程序要有所交
代，不能重实体轻程序。
 二是行政处罚文书中法律适用的理由要全面表
述，避免说理不清或说理不透。
 三是说理式处罚文书要能反映依法查实的违法
事实和确凿的证据。
二、行政执法案卷
（一）行政执法案卷的概念及特点
1.行政执法案卷的概念。
指行政执法主体在行政执法过程中，按照法律
规定所形成的与案件有关的法律文书和证据材
料的总和。
 2.行政执法案卷的特点。
 一是真实性。
 二是完整性。
 三是规范性。
 四是存储性。
二、行政执法案卷
（二）执法案卷管理中存在的主要问题
 一是案卷归档不够及时。
 二是案卷装订不规范。主要表现在：用金属
钉、抽杆夹；无格式化的封皮。
 三是归档顺序颠倒。有的按照正卷、副卷装
订，有的按照案件发展时间顺序装订，有的
按照效力等级装订。
 三是内容材料缺失。有的无封面、封底、目
录、备考表，有的未将现场照片、缴款票据
等装订入卷。
二、行政执法案卷
（三）行政执法案卷的组成和结构
 1.案卷的组成。
 从案卷的实质性内容来看，案卷主要由以下几个方面的
材料组成：
 （1）行政机关做出具体行政行为所依据的事实性证据
材料，如调查笔录、询问笔录、现场照片、鉴定文书等。
 （2）行政机关做出具体行政行为所依据的程序性材料，
比如处罚事先告知书、听证告知书、听证笔录等等。
 （3）行政机关做出具体行政行为的决定性材料，比如
处罚决定、许可决定、扣押通知书等。
 （4）反映行政机关具体行政行为决定的执行情况的有
关材料，比如罚没票据。
二、行政执法案卷
（三）行政执法案卷的组成和结构
 从案卷的外在形式来看，案卷主要由以下几个部分
组成：
 （1）案卷的封面，主要显示案件的基本信息，比
如案由、处罚结果、执行情况等；
 （2）案卷目录，反映了所有案卷材料的名称、排
列顺序；
 （3）案卷的核心部分的材料，这也是案卷的实质
性内容，包括证据材料、程序性材料、决定性材料
等；
 （4）案卷的归档方面的材料。
二、行政执法案卷
（三）行政执法案卷的组成和结构
 2.案卷的结构。
 是指案卷核心材料的不同组成部分之间的布局和关
联关系。案卷核心材料的各个组成部分可以以具体
行政行为的决定书为界分成前后三个部分：
 一是案卷的基础材料部分。这个部分包含了搜集
证据材料、查清案件事实和履行办案程序三个方
面的内容，也是这三个方面相互渗透、共同发挥
作用的过程。从案件办理过程上看，这一部分主
要包括案件立案、搜集证据、调查终结三个阶段。
二、行政执法案卷
（三）行政执法案卷的组成和结构
 二是案件的决定材料部分。这是一个案件处理
过程中的核心阶段，也是案卷材料的核心部分。
它是对案件的事实证据、适用法律、履行程序
的高度概括。这一部分材料主要包括决定意见
审批、处罚案件的先行告知、形成正式处理决
定三个阶段。
 三是案件的决定执行部分。这是显示案件处理
决定最终执行情况的材料。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 1.案卷整理的步骤。
 第一步，清理资料。首先要查看办案资料是否齐全，
执法文书填写制作规范与否，是否按行政案件办理
程序、现场处罚规定、行政案件审理规则和听证工
作规则的规定处理案件。其次按时间顺序清理排列，
对每份执法文书进行系统排列，固定每份执法文书
的位置，排列时要注意保持文书之间的联系，并使
这种联系条理化，便于查阅。最后整理成册、检查
资料是否有遗漏，确认无误后才能进入下一道程序。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 第二步，制作卷内目录。卷内目录制作要注意
以下事项：
 （1）顺序号。应将整理后已按时间顺序排列的
文书按1、2、3……的顺序填写，一份文书只
填一个顺序号，如调查笔录，虽是找几个人调
查几次形成的文书，但属同类文书，也只填一
个顺序号。
 （2）文件上原有字号。凡有文件编号的，一定
要写明字号。
 （3）文件日期。写明原文书的制作时期。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 （4）标题。写明卷内文书的名称，如“行政处罚决定
书”，“结案审查表”等。
 （5）文件所在页号。写明每个文书在案卷中的起止页
码，页码应按文书的前后顺序统一编写，并标注在有字
页的正面右上角、背面左上角。
 （6）备考。有需要说明的事项，应该在备考栏填写。
备考表放在全卷文书的最后，用来说明卷内文书的状况。
备考表应写明卷内文书的实有页数，以及必要说明的情
况，并填写登记日期和立卷人姓名。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 第三步，制作案卷。应包括以下内容：
 （1）案由。案由要简要写明违法主体和违法行
为，合符语法，标点符号正确，书写字体可稍
大些，笔画工整，排列美观，用简练通顺的文
字、准确的一句话概括。
 （2）处理结果。要按处罚决定书或复议决定、
行政诉讼确认的处罚内容，分项写明行政处罚
的方式。
 （3）办案日期。即办理案件的起止日期。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 （4）保存年限。
 （5）件、页数。写明本卷文书的件数和页数，
一个顺序号的文书为一件。
 （6）归档号。写明本卷文书归档时的编号。
 （7）收案日期。写明该案卷归档存查的日期。
 （8）装订。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 第四步，归档保存。装订成册的案卷要移送档案室，
交档案保管人员归档存查，不能由执法人员自己保
存。归档时间要按照规定执行，一般第一年的文件
材料第二年上半年进行归档较为合适。已归档的案
卷，任何人不得从由抽取、涂改、增删卷内材料。
确需增添文书材料的，应当经负责人批准后方可增
添。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档。
 2.执法案卷入档的要求
 一是文书排列的规则。案卷内文书材料一般只保存
一份，重复的文书材料或者与案件无关的文书材料
要剔除。案卷内的每份或者每组文书材料之间的排
列规则一般是：①决定文书在前，依据材料在后；
②正件在前，附件在后；③批复在前，请示在后；
④原件在前，更正、补充在后；⑤印件在前，定稿
在后。签发稿和送达回证应当作为该文书材料的附
件随卷装订。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 二是页码编写的规则。案件的文书材料经过
系统排列后，应当逐页编号。文书材料的页
码应当使用阿拉伯数字，在有文字的每页正
面右上角、背面左上角编写。卷宗封皮、卷
内目录、卷内备考表都不要编写页码。
 三是书写的要求。书写的工具要用钢笔或签
字笔，字迹要工整、清晰，如果有些证据用
铅笔书写的，要将其复印后与原件一起入档。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 四是入档纸张要求。纸张要求用A4纸，材料上不能
有订书针等金属物。要达到这一基本要求，应该根据
不同情况进行处理：
 （1）对破损或者褪色的材料，要进行修补或复制；
 （2）装订部位过窄或者有文字的材料，要用纸加衬
边；
 （3）纸面过小的材料，要加贴衬纸；
 （4）纸张大于卷面的材料，要按照卷宗大小折叠整
齐；
 （5）需要附卷的信封，要打开放平并保留邮票
（戳）。
二、行政执法案卷
（四）行政执法案卷的整理与入档
 五是声像材料的归档要求。随卷归档的声像材料等
证据要放入证据袋中，并在证据袋上用文字说明证
据名称、数量、摄像或者录音的对象、时间、地点
和责任者等。随卷归档的声像材料要用文字说明主
要内容。
 六是装订的要求。案卷装订一般采用“三孔一线”
的装订方法，一三孔之间的距离为160MM，装订
线以不妨碍卷内文书材料阅读为原则。一宗案件的
文书材料，每卷不超过2公分或者200页，过多时
应当按形成的顺序分册订卷。案卷装订后要在卷底
装订线上加贴贴封纸，并加盖骑缝章。
谢谢大家！