Transcript Neoweberijanska drzava [72,02 KiB]

Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu
Studijski centar za javnu upravu i javne financije
Specijalistički diplomski stručni studij javne uprave
Predmet: Suvremene upravne doktrine
Neoweberijanska država
Petra Đurman, mag. pol.
Sadržaj
• Pojam ‘Neoweberijanske države’
• Weberovo poimanje uprave
• Klasični (Weberov) vs. menadžerski model
uprave
• Neoweberijanska država – sadržaj upravne
doktrine
• Neoweberijanska doktrina i tranzicijske zemlje
Pojam ‘neoweberijanska država’
• Od 2000-ih
• empirijsko-analitički model; u novije vrijeme i
normativni model (za slabije razvijene zemlje
(srednjoistočne europske zemlje) – prije reformi
inspiriranih menadžerskom doktrinom potrebna
je uprava temeljena na Weberovom modelu)
• Srednjoistočne europske zemlje, razvijene
europske kontinentalne države (Njemačka,
Francuska, skandinavske zemlje - NJM nikada nije
naišao na čvrsto uporište, već se razvio drugačiji
model javne uprave)
• Problematični ishodi NJM-a, ali i mrežnog pristupa –
problem koordinacije, odgovornosti, smanjena mogućnost
kontrole, smanjivanje uloge državnih službenika
• potreba za jasnijim linijama odgovornosti i reafirmacijom
uloge političkoga centra u procesu upravljanja
• Rebirokratizacija (Olsen, 2008), neoweberijanska država
(Pollitt i Bouckaert, 2004; 2011) 'vraćanje centru'
(Dahlström, Peters i Pierre, 2011), reintegracija (Dunleavy,
2005)
• Jačanje koordinacijskih nastojanja kao odgovor na naraslu
fragmentaciju u sustavu javne uprave (re-koordiniranje), te
osnaživanje usmjerivačkih sposobnosti središta vlade;
uvođenje novih ili ponovno aktiviranje postojećih
koordinacijskih instrumenata hijerarhijskoga tipa; jačanje
usmjeravačkog kapaciteta političkog središta i zadobivanje
kontrole nad aspektima policy procesa
• Korištenje pojma ‘neoweberijanski’
– Pojam neoweberijanski često je u uporabi u
literaturi sociologije, politologije i javne uprave od
1970-ih (bez preciznih definicija; analiza značajki
Weberovog modela uprave, analiziranje upravnog
aparata, odnosa moći unutar upravnih sustava,
instrumentalne racionalnosti)
– često pejorativne konotacije
– Unutar teorije organizacije
• Korištenje pojma ‘neoweberijanska država’
– Teorije države; posebno unutar etatocentričnih
teorija (država – teritorijalno ograničen skup
institucija i ljudi sa središtem koje ima ovlast
donositi kolektivno obvezujuće odluke i pravila,
poduprto legitmnom fizičkom prisilom (Mann,
1983))
– Države slijede određeni put institucionalne
evolucije (ustavna evolucija ili evolucija pravne
države); konvergentne promjene unutar političkoupravnog sustava (upravne reforme ne mijenjaju
postojani karakter nacionalne države – logika
neoweberijanske države)
Weberovo poimanje uprave
• Weber je uveo koncept ideal tipa birokratske organizacije, koji
naziva birokratsko-monokratskom organizacijom
• Vezana za legalni tip vlasti
• analitički koncept
• obilježja birokracije:
• a) formalnost, hijerarhija, specijalizacija te jasna funkcionalna
podjela rada
• b) standardizirani, jasno definirani i impersonalni postupci regulirani
pravnim ili tehničkim normama
• c) profesionalno upravno osoblje s trajnim zaposlenjem, karijerom,
plaćom i mirovinama, imenovano na temelju formalnog
obrazovanja
• d) birokracija podrazumijeva racionalno-legalan politički poredak u
kojemu se pravne norme uvode na temelju svrsishodnosti i/ili
racionalnosti
Klasični (Weberov) vs. menadžerski model uprave
Vrijednosti i usmjerenost
pravne i demokratske vrijednosti
jedinstveno provođenje pravnih pravila
ekonomske vrijednosti
efikasno ostvarivanje zadanih organizacijskih ciljeva
snažna država
minimalna država, smanjivanje javne uprave i
javnog sektora
Formalna struktura
jedinstvena, centralizirana, hijerarhijska uprava
Službenički sustav
opće i pravno obrazovanje
nizak stupanj mobilnosti između javnog i privatnog
sektora
centralizirana regrutacija službenika
sigurnost zaposlenja
zajednički etos službe
načelo senioriteta
Upravne procedure i procesi
formalna pravila i procedure
ex ante kontrola
snažan normativni i pravni režim
nema povelja o kvaliteti (dominacija pravnih
strukturalna decentralizacija, fragmentacija
specijalizirano i menadžersko obrazovanje
visok stupanj mobilnosti između javnog i privatnog
sektora
decentralizirana regrutacija službenika
fleksibilni ugovori
degradiranje zajedničkog etosa
merit načelo
upravljanje kroz ciljeve i usmjerenost na rezultate
ex post kontrola, mjerenje učinka
simplifikacija i debirokratizacija
povelje o kvaliteti i prethodno zadani standardi
Neoweberijanska država – sadržaj
upravne doktrine
•
•
‘weberijanski’ elementi
– Reafirmacija uloge države kao glavnog facilitatora rješavanja kolektivnih problema
– Reafirmacija uloge predstavničke demokracije (na središnjoj, regionalnoj, lokalnoj
razini) kao legitimirajućeg elementa unutar državnog aparata
– Reafirmacija uloge upravnog prava u očuvanju temeljnih načela odnosa između
građana i države (jednakost prije prava, zaštita privatnosti, pravni nadzor i dr.)
– Očuvanje ideje o javnoj službi kao profesiji s distinktivnim statusom, kulturom i – do
određene mjere – uvjetima
‘neo’ elementi
– Prijelaz s interne orijentacije prema poštivanju pravila i procedura na vanjsku
usmjerenost na zadovoljavanje potreba i preferencija građana
– Upotpunjavanje predstavničke demokracije različitim mehanizmima za konzultiranje
građana
– Usmjerenost na ostvarivanje rezultata, a ne samo poštivanje procedura; više naglaska
na ex post nego na ex ante kontroli (ali ne napuštanje posljednje); upravljanje učinkom
– Profesionalizacija javnih službenika – službenici nisu samo stručnjaci nego i
profesionalni menadžeri usmjereni na potrebe građana/korisnika (Pollitt i Bouckaert,
2011)
• NWD nije jednako klasična weberijanska
uprava + NJM
• Vrijednosti?
– Političke (demokratske) i pravne
– Legitimitet, povjerenje građana, otvorenost,
zakonitost, jednakost, nepristranost…
+ efikasnost i profesionalizam
• Svrha?
• Stabilnost, predvidivost, kontinuitet
• Jačanje političkog legitimiteta, odgovornosti i
povjerenja građana u institucije
• Jačanje demokracije
• Smanjivanje korupcije, ekonomski i socijalni
razvoj
• Vizija moderne, efikasne, na građane
usmjerene uprave
• NWD kao politička strategija? Politički odgovor
na globalizacijske procese i političko
otuđivanje bogatih, liberalno-demokratskih
zapadnih europskih zemalja; nastojanje za
očuvanjem europskog socijalnog modela od
degradacije globalnih tržišta i neoliberalne
ideologije (Pollitt&Bouckaert, 2011)
Neoweberijanska doktrina i tranzicijske
zemlje
• Veći broj studija pokazao je kako NJM ne funkcionira
(barem ne bez brojnih loših efekata) u tranzicijskim i
zemljama u razvoju
• Stabilnost, zakonitost, predvidivost i kontinuitet – prikladno
za tranzicijske zemlje s relativno slabim institucijama, nižim
stupnjem obrazovanja službenika i višom razinom
nepotizma, patronaže, korupcije i sl. te nižim stupnjem
povjerenja građana u institucije
• Modernizacija sustava javne uprave tek nakon
institucionalizacije klasičnog Weberovog modela uprave
• Snažna uloga države temelj za rješavanje kako ‘starih’
tranzicijskih tako i 'novih' problema vezanih za
globalizacijske procese, tehnologijske promjene, i dr. u
složenom političkom i ekonomskom kontekstu tranzicijskih
zemalja
NJM vs. NWD u tranzicijskim zemljama
•
•
•
•
•
•
minimalna vs. snažna država
– Potreba jake uloge države u rješavanju tranzicijskih problema i demokratizaciji
fleksibilnost vs. stabilnost
– tranzicijske zemlje nemaju problem rigidnosti ili pretjerane stabilnosti, već konstantnih
promjena
deregulacija vs. regulacija
– Pravna pravila potrebna radi izgradnje institucija i demokratizacije; previše diskrecije
stvara prostora za različite oblike neetičnog postupanja, uključujući korupciju, nepotizam
i politizaciju
marketizacija ili ne
– Problem slabe kontrole, manjkavog zakonodavnog okvira i nekompetitivnih tržišta, zbog
čega je argument o potencijalnim uštedama puno kontroverzniji nego u razvijenim
demokracijama; potreba visokih etičkih standarda i kompetentnosti javnih menadžera
fragmentacija vs. jedinstvo
– Fragmentacija i decentralizacija mogu imati negativne efekte ukoliko su mehanizmi
političke i upravne koordinacije slabi, kao u kontekstu tranzicijskih zemalja. Jedinstvo u
javnoj upravi – zajednički etos, distinktivni status, kultura i uvjeti – važan oslonac u
stabilizaciji upravnog aparata i smanjenju politizacije
tehnokratske vs. demokratske vrijednosti
– Mogu biti u konfliktu, a ekonomske vrijednosti poput efikasnosti i ekonomičnosti mogu
dovesti do smanjenja odgovornosti. Važnost vrijednosti transparentnosti, participacije,
političke odgovornosti, pristupačnosti za jačanje i legitimnost institucija i demokracije