Transcript Moro med planteori. Verknader av New Public Management på planlegging

Moro med planteori.
Verknader av New Public
Management på planlegging
Forelesing på Kommuneplankonferansen 2006
Kongsberg 06.02.2006
Roar Amdam, Høgskulen i Volda
[email protected]
Dei store linjene i samfunnsutviklinga
Basert på Guneriussen 1999: Å forstå det moderne
Førmoderne
Moderne
Postmoderne
Økonomi
Lokal
Nasjonal
Global
Dominerande
næring
Primær
Industri
Teneste, kultur m.m.
Dominerande
ressursar
Naturgitte
råvarer
Energi, maskinar,
infrastruktur
Informasjon og IKT
Ting si
betydning
Bruksverdi
Bytteverdi (pengar)
Symbolverdi (status)
Vanleg organi- Primærrelasjonar
sasjonsform
og patriarki
Formelle hierarki og Nettverk og
byråkrati
heterarki
Statsform
Bystatar,
føydalsamfunn og
einevelde
Velferdsstatar med
klassekompromiss
Partnerskap mellom
offentleg, privat og
frivillig sektor
Politikk
Lokalinteresser
og laugsmakt
Nasjonalinteresser,
klassebaserte parti
Internasjonalisering
og sosiale/politiske
rørsle
Trendar i moderniseringa av offentlig
sektor i Norge
Røvik 1998: Moderne organisasjoner
1960-talet: Rasjonalisering, etatsopplæring og
gryande desentralisering
1970-talet: Politiserte oppskrifter,
desentralisering og vekst i offentleg sektor
1980-talet: Identitetsskifte og idémangfald
1990-talet: Tiåret for slankeoppskrifter, tøffare
grep og fokus på omgivnaden (konkurrentar)
Pågåande reformer
http://odin.dep.no/mod/fornyelse/maal/bn.html
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sjukehusreforma
Utdanningsreforma
Døgnopen forvaltning-reforma
Forsvarsreforma
Politireforma
Arbeidskraftreforma (NAV)
Kommunereforma
Forvaltningsstruktur-reforma
Regelforenkling-reforma
NPM som reformideal
New Public Management
•
1.
2.
3.
Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig
dominerande. Bygger på tre føresetnader:
Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer
leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs.
folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette
som utgreiarar og operatørar.
Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å
auke produktivitet og effektivitet i offentleg
sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling,
privatisering m.m.
Tru på borgarane: Innfører frie brukarval,
brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher,
rettigheitslover m.m.
New Public Management medfører
to motstridande krefter
1. Desentralisering av makt ved delegering til
resultateiningar og adm. leiarar og ved at
borgarane får frie val som kundar, klientar og
brukarar av det offentleg.
1. Sentralisering av makt gjennom, rapportering,
resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell),
definerte minstestandardar m.m.
Resultat:
Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering og eit
rigid kontrollregime basert på mistillit
NPM forsterkar behovet for å vise
samfunnsansvar
Systemmodell av den politiske prosess
Michael Hill 1998
Legitimitetssida
Produksjonssida
Relasjonane til
omgivnaden
Inntakssida
(input)
Det politiske
system
Uttakssida
(output)
Behov, krav,
støtte,
ressursar
Avgjerder,
forhandlingar
m.m.
Produkt,
prestasjon,
service
Resultatsida
(outcome)
Summeoppgåve
Vis med konkrete eksempel korleis
produkt, prestasjonar og service som
ein organisasjon vurderer som effektive
for si problemløysing (uttaksida)
gir negative konsekvensar for andre og
totalt sett for samfunnet
(resultatsida)?
Ei todeling av planlegginga
Styring/planlegging av staten, kommunar og
fylke som organisasjonar:
Virksomheitsplanlegging
Kjenneteikn som hierarki, fordeling,
velferdsstaten og administrative grenser.
Styring/planlegging av stat, fylke og
kommunar samfunn
Samfunnsplanlegging
Kjenneteikn som partnerskap, nyskaping,
entreprenørstaten og identitetsregionar.
Todelinga av planlegginga
Virksomheitsplanar
Nasjon
Fylke
Kommunar
Samfunnsplanar
Mellom nasjonar
Interreg m.m.
Mellom fylke
Landsdelar m.m.
Mellom kommunar
ABS-regionar
Nærmiljø
Samfunnsplanlegging som partnerskap
Føreset avtalebasert styring
Andre
Frivillige lag og
organisasjonar
Næringsorganisasjonar
Bedrifter
FOLKEVALD
KONTROLL
Fylkeskommunen
PENGAR
Kommunar
Mobiliserande,
forpliktande og
gjennomsiktig
arena
TILLIT
Politi
Bankar m.m.
HANDLING
Fylkesmannen
Skular,
universitet,
forsking
Departement
og direktorat
Sjukehus m.m
Todelinga eit uttrykk for regimeskifte?
”Government”
”Governance”
Dominerande
normer
(Velferds-)fordeling
Styrt modernisering
Konkurransekraft
Stimulert eigenutvikling
Viktige
aktørar
Nasjonalstaten med stat-,
fylke- og kommunenivå
Offentleg, privat og frivillig
sektor (globalt)
Relasjonar
mellom
aktørane
Vertikale; hierarki mellom
stat, fylke, kommune m.m.
Regelbasert tildeling
Klientrelasjon
Nøytralitet og
likebehandling
Horisontale; Heterarki
mellom stat og samfunn
Forhandlingsbasert tildeling
Partnarskap
Gjensidig avhengige og
konkurranse
Organisasjonsformer
Fragmenterte/sektorisert Integrerte/heilskapleg
Forvaltande
Strategiske
Planleggingsprosess
Instrumentell
Kommanderande
Kommunikativ
Legitimerande
Kommuneomgrepet
Viktig å skille mellom
kommunen som eit samfunn
(commune, fellesskap, sokn m.m.)
og
kommunen som ein organisasjon
(produsent av velferdsstat oppgåver)
Kommunane sin tredelte funksjon
Autonomi som
avleidd statsmakt
Ballanse mellom negativt avgrensa
sjølvstyre og statleg styring gjennom
Lov og regelverk - deregulering
Desentralisering og målstyring
Rammeoverføring og øyremerka tilskot
Lokaldemokrati
Finne lokalt tilpassa løysingar
Erstatte marknaden ved å definere
behov/etterspørsel
Skape politiske fellesskap, alliansar og
fremme krav overfor staten og andre
Effektivitet
Indre effektivitet eller
produktivitet, dvs. produsere varene
og tenestene med minimal/optimal
ressursbruk
Ytre effektivitet, dvs. produsere dei
”rette” varene og tenestene med
omsyn til likskap for lova, likeverdige
levekår og politisk viljesdanning
Behovet for rimeleg maktbalanse
over tid
Styring ovafrå med vekt på
omfordeling av aktivitet og ressursar
Territoriell maktstyrking
(empowerment)
Mobilisering nedafrå med vekt på
eigenutvikling, nyskaping og læring gjennom
deltaking
Staten styrer kommunane
gjennom
• Regulering av skattar/avgifter
• Rammetilskot, øyremerka tilskot og
handlingsplanar
• Lovfesta rett til visse tenester
• Minstestandard for kommunale tenester
• Avgrense høva til omorganisering
• Sentralt forhandla tariffavtalar
Prinsipp i ny
oppgåvefordelingspolitikk
• Forvaltnings- og tilsynsoppgåver til
fylkesmennene og regionale statsetatar
• Tenesteproduksjon til staten og
kommunane
• Regionalt utviklingsarbeid til
fylkeskommunane
Eksisterande maktrelasjonar
Ovanfrå ned funksjonell makt
Forvaltning
Tjenesteyting
innafor
velferdsstaten
Utvikling
Nedanfrå opp territorial makt
Mot ein ny kommunestruktur
Som ”heimstadbyggarar” har dei kanskje ei framtid?
Det kommunale sjølvstyre er basert på delegert
statsmakt:
1. Forvaltningsoppgåver
Oppgåver knytt til regelforvaltande byråkrati kan
nasjonaliserast kvar dag som helst!
2. Tenesteproduksjon
Oppgåver som kommune utfører for velferdsstaten kan
fristillast ved å gjere offentlege verksemder, private
foretak og frivillig sektor til operatørar.
3. Plan- og utviklingsarbeid
Oppgåver knytt til skaping av fellesskap, kompromiss,
meiningsbryting og politisk påverknad er kommunane sin
kjerneaktivitet.
Todelt planlegging:
1.Kommunal verksemdsplanlegging
Legitimerande
politisk prosess
Planlegging av kommunen som organisasjon si verksemd
Legitimering og
institusjonell
planlegging
Uviktig, fordi staten avgjer kommunar, fylke og regional stat
sin legitimitet
Mobilisering og
strategisk
planlegging
Uviktig fordi staten setter dagsorden, bestemmer
innsatsområde, minstekrav m.m.
Organisering og
taktisk
planlegging
Viktig med intern arbeidsdeling i fylke og kommunar.
Økonomiplanen og årsbudsjett har blitt svært viktig
Gjennomføring og
operativ
planlegging
Viktig med gjennomføringsplanar for kvar eining/ verksemd
Evaluering og
læring
Blir til vanleg avgrensa til operativt og taktisk nivå (det vesle
krinsløpet)
Todelt planlegging:
2. Kommunal samfunnsplanlegging
Legitimerande
politisk prosess
Samfunnsplanlegging med avtalt partnarskap mellom
offentlig, privat og frivillig sektor og mellom sentrale og
lokale maktstyresmakter
Legitimering og
institusjonell
planlegging
Viktig for kommunar og regionar å framstå som og få aksept
som mektige regionale utviklingsaktør.
Mobilisering og
strategisk
planlegging
Viktig for å skape fellesskap, sette ein dagsordenen og gi
retning for arbeidet (arealvisjonar m.m.)
Organisering og
taktisk
planlegging
Viktig med avtalte partnarskap mellom offentlig, privat og
frivillig sektor, og mellom styringsnivåa (RUP)
Gjennomføring
og operativ
planlegging
Viktig med prosjekt og avtalte samarbeid om gjennomføring
Evaluering og
læring
Viktig med læring i alle delane av den legitimerande prosessen
Behovet for samfunnsplanlegging
Meir koordinert samfunnsutvikling kan
(berre) oppnåast ved at den
territorielle samfunnsplanlegginga
skaper
motmakt
og stiller krav til og spelar på lag med
den fragmenterte og sektoriserte
verksemdsplanlegging
Gi oss ei lov om
samfunnsplanlegging!
Den territorielle samfunnsplanlegginga må
støttast av eit lovverk med ein planprosess
som inneheld alle dei elementa som inngår i
ein legitimerande politisk prosess
Difor:
1. Kommunal verksemdsplanlegging etter
Kommunelova
2. Kommunal og all anna samfunnsplanlegging
etter ny Lov om samfunnsplanlegging (og
bygging)
Takk for meg!
Du finn meir om meg her:
http://www.hivolda.no/index.php?ID=11495
http://www.hivolda.no/index.php?ID=12348