Transcript Nye styringssystemer i skolesektoren - Hva er

Nye styringssystemer i skolesektoren –
hva er konsekvensene?
Innlegg på Velferdskonferansen 2010
Oslo Kongressenter, Oslo 13. – 14. september 2010
Gunn Imsen,
Pedagogisk institutt, NTNU, Trondheim
[email protected]
1
Litt historikk
• Enhetsskolen – den røde tråden gjennom norsk skolepolitikk
gjennom hele 1900-tallet
– En skole for alle
– Like muligheter til utdanning, uansett bosted, kjønn,
evner og sosial og kulturell bakgrunn
– Like god utdanning over alt. Likhet mht ressurser.
– Retten til ulikhet
– En inkluderende skole. Variert. Tilpasset elevenes evner
og anlegg.
Kilde: Telhaug, Alfred O. (1994). Utdanningspolitikken og enhetsskolen .
2
Historikk (forts.)
• Norge har en tradisjon for sterk nasjonal styring med
utdanningen.
– Nasjonale reguleringer mht. styring og organisering
– Nasjonale reguleringer mht. ressurser
– Nasjonale læreplaner, relativt detaljerte mht. innhold
– Moderate vurderingssystemer
Kilde: Telhaug, Alfred Oftedal og Mediås, Odd Asbjørn (2003). Grunnskolen
som nasjonsbygger. Fra statspietisme til nyliberalisme.
• Tillit til lærerne og til skolene
• På slutten av 1980-tallet: Omfattende negativ medieomtale
av skolen og lærerutdanningen. Ga legitimitet for
politikerne til å handle.
3
Mye har skjedd - raskt
• ”Norsk offentlig styringstradisjon forandres sjelden
hurtig. Samtidig kan en si at når en ser det i et historisk
perspektiv, har måten skoler styres på i Norge i løpet av
20 år endret seg så grunnleggende at dørene til den
skolen som fantes i 1986, er lukket for godt.”
Fra Gjert Langfeldt: ”Ansvar og kvalitet. Strategier for styring i skolen” (2008)
side 41.
• Hva har skjedd?
4
Desentralisering, delegering og målstyring
• Utgangspunkt: Effektivisering av staten på 1980-tallet – for
å bevare velferden.
• Nyliberalistiske ideer med mer desentralisering,
privatisering og markedstenkning.
Kilde: Karlsen, Gustav E. (2006). Utdanning, styring og marked. Norsk
utdanningspolitikk i et internasjonalt perspektiv.
• Frikommuneforsøkene på 1980-tallet – eksperimentering
med nye finansieringsmodeller. Rammet skolen hardt –
slutt på systemet med rammetimetall.
5
Skolesektoren på 1990-tallet
• Målstyring i skolesektoren fra 1991 – på papiret.
• Ny kommunelov 1993. Ikke lenger kommunalt sjølstyre. Mer lokalt
handlingsrom, men innenfor rammene av de nasjonale målene.
Kilde: Bukve og Offerdal 2002.
• ”Frislipp” med hensyn til intern organisering i kommunene.
Skolekompetanse på kommunalt nivå ble bygget ned.
• Gudmund Hernes innførte et moderat målstyringssystem for elevenes
læring.
• Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen 1997: Den mest detaljerte
og mest ambisiøse nasjonale læreplanen vi noensinne har hatt!
• Evalueringssystemet i skolen: Langsom utvikling på 1990-tallet.
• Norge har 430 kommuner, mange svært små. Store variasjoner i
kommunenes og skolenes økonomi.
6
Endringer i folks kunnskap om individuelle
rettigheter
• Utdanning betraktes ikke lenger som et velferdsgode, men
en rettighet for den enkelte elev
• Økte krav til dokumentasjon – mer papirarbeid!
• Lærerne bruker mer til på dokumentasjon enn på
læreplanarbeid (8% vs. 6,9%).
(Kilde: Tidsbrukutvalget 2009. Kunnskapsdepartementet.)
7
Den konservative koalisjonsregjeringen
2001-2005
• Sterkere desentralisering og mer ansvar for skolen til
kommunene og fylkeskommunene
–
–
–
–
Ansvar for etterutdanning av lærere og skoleledere
Ansvar for kvalitetssikringen i skolen
Adgang til å lage egne, kommunale læreplaner
Lønnsforhandlinger med lærerne
• Friskoleloven: Økt adgang til å etablere private skoler
• Skoleledernes kompetanse: Styrking av lederkompetansen
og svekkelse av den pedagogiske kompetansen
• Nye og friere klassedelingsregler
• Skoleinformasjon på internett
•
8
Kilde: Telhaug, Alfred Oftedal (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole?
Målstyringen styrkes
• Nasjonale prøver, offentliggjøring av resultatene (senere
dempet av de rødgrønne)
• Nye, nasjonale læreplaner 2006: ”Kunnskapsløftet”
• Færre innholdsanvisninger
• Mål i atferdstermer (”kompetansemål”)
• Mer vekt på grunnleggende ferdigheter, mindre på
kunnskaper
• Press i retning av målbar ”kompetanse”.
• Det kvantifiserte kvalitetsbegrep: ”Mer” kunnskap
• Kvantifisering av forestillingene om læring: ”Mer” læring
9
Progressiv pedagogikk i nyliberalismens
favntak
• Individualisert undervisning og tilpasset opplæring – et
gammelt, elevvennlig pedagogisk prinsipp
– Passer som hånd i hanske til nyliberalismens markedstenkning.
– Nytt ideologisk grunnlag: Principal agent-teori og kundeorientering
• Endring i skolen: Skolebasert utvikling innenfra og
nedenfra, ikke nasjonale reformer utefra og ovenfra
– Passer godt inn i konseptet med desentralisering og målstyring.
– Større vekt på skoleledelse.
– Kommunene styrer skolene og skolelederne gjennom ulike former for
strategidokumenter, kontraktsystemer og vurderingsordninger
– Slagord: Skolen som lærende organisasjon
– Varierende handlingsrom for skolene!
10
Kilde: Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.
Drivkraft: The Open Method of Coordination
• Et Europeisk rammeverk i utdaninningspolitikken (Lisboastrategien)
• Bygger på sammenligninger i forhold til felles mål. Bruk
av indikatorer og ”benchmarking”. Eks.: PISA.
• ”Soft law” – ikke juridisk bindende for landene
• Spiller på kollektive verdier som nasjonal ære og stolthet
• Mediepresset fra PISA har vært større i Norge enn i mange
andre land.
• OMC har stor innflytelse i Norge!
Kilde: For eksempel Gornitzka, Åse (2006). The Open Method of Coordination as
practice - A watershed in European education policy? ARENA Working Paper no. 16
2006.
11
Accountability
• Avlegge regnskap og stå til ansvar for elevenes prestasjoner
• Om ansvar:
– Kommunene og fylkeskommunene har det juridiske ansvaret for
opplæringen i Norge
– Men: Lærere og skoleledere føler et tungt profesjonelt ansvar.
Offentliggjøring av resultater og sammenligninger mellom skoler
berører dem!
– Markedsorientert ansvar: ”Brukere” som ønsker å bli holdt orientert
om skolens kvalitet. Valuta for pengene.
• Skoler og lærere må i større grad enn før legitimere sin
virksomhet utad.
12
Konsekvenser for skolen
• Teoretisering
– Mer vekt på teoretiske fag i skolen og på grunnleggende ferdigheter.
– Mindre tid til praktisk-estetiske fag.
• Effektivisering: Krav om mer ”effektive” undervisningsformer
– Tilbake til mer tradisjonell kateterundervisning. Mindre pedagogisk
variasjon - uheldig med tanke på at skolen skal være inkluderende.
– Press i retning av standardisert, evidensbasert praksis – ”What works”?
• Økt vekt på individuelt tilpasset opplæring
– I praksis: Mer vekt på skriftlige, individuelle aktiviteter. Lærebokstyrt.
13
Konsekvenser(forts.)
• Tidstyveri: Mer vekt på administrative oppgaver og
papirarbeid
– Målformuleringer og strategidokumenter
– Dokumentering av prosesser og resultater
– Mindre tid til arbeid med undervisning og med elevene
• ”Fabrication”
– For sterkt fokus på prøveresultater. ”Teaching to tests”
– ”Windowdressing”. Skolen blir et teater hvor vi bare ser
”frontstage”. Det virkelige livet ”backstage” får vi vite mindre om.
• En tilstivnet skole som overstyres av ytre krav og mål i
atferdstermer
14
Utfordringene i skolen
•
•
•
•
Høyt frafall i videregående skole
Økte kjønnsforskjeller
Økende sosiale forskjeller
Økende forskjeller mellom kommuner med hensyn til
ressurser og kvalitet i skolen
• Økende etnisk-kulturelle forskjeller
15
Vi må snu utviklingen om vi vil bevare
prinsippet om en skole for alle
• Sterkere nasjonal styring i ressursfordelingen til skolene
• Kvalitetssikring og kompetanseutvikling må styres
nasjonalt
• Dropp alt unødvendig papirarbeid
– Lokale læreplaner og strategidokumenter har mest seremoniell
betydning.
– I det praktiske planleggingsarbeidet bruker lærere to ting:
lærebøker og de nasjonale læreplanene. Det holder!
• Lærerutdanningen må styrkes
• Gi skolen og lærerne den friheten de trenger for å utvikle
en skole for dagens samfunn
• Vi må ha tillit til lærerne!
16
Referanser
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
17
Bukve, O. og Offerdal, S. (2002). Kommunane og kommunelova. I Bukve, O. og
Offerdal, A. , Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Samlaget.
Side 9-26.
Gornitzka, Åse (2006). The Open Method of Coordination as practice - A watershed in
European education policy? ARENA Working Paper no. 16 2006.
Langfeldt, Gjert (2008). Ansvar og kvalitet. Strategier for styring i skolen. Oslo:
Cappelen Akademisk Forlag.
Karlsen, Gustav E. (2006). Utdanning, styring og marked. Norsk utdanningspolitikk i et
internasjonalt perspektiv. 2. utg. Oslo: Universitetsforlaget.
Kunnskapsdepartementet: Rapport fra tidsbrukutvalget. Desember 2009.
Stortingsmelding nr. 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren.
Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring.
Telhaug, Alfred O. (1994). Utdanningspolitikken og enhetsskolen. Oslo: Didakta Norsk
Forlag.
Telhaug, Alfred Oftedal og Mediås, Odd Asbjørn (2003). Grunnskolen som
nasjonsbygger. Fra statspietisme til nyliberalisme. Oslo: Abstrakt forlag.
Telhaug, Alfred Oftedal (2005). Kunnskapsløftet – ny eller gammel skole? Oslo:
Cappelen Akademisk Forlag.