Transcript Tadeusz Markowski [email protected] Modele powstawania metropolii  Konferencja Górnośląskiego Związku Metropolitalnego „Od miasta do metropolii – drogi rozwoju Europy” Katowice 19 - 20 listopada 2009

Tadeusz Markowski [email protected]
Modele powstawania metropolii
 Konferencja Górnośląskiego Związku Metropolitalnego
„Od miasta do metropolii – drogi
rozwoju Europy”
Katowice 19 - 20 listopada 2009
Zakres prezentacji
 Metropolie i metropolizacja przestrzeni
 Instytucjonalizacja zarządzania
 Potrzeba polityki metropolitalnej - doświadczenia
zagraniczne
 Zasady zarządzania metropoliami wg OECD
 Metropolie sieciowe
 Model dla Polski - podsumowanie
Metropolie i metropolizacja
przestrzeni.
Do zdefiniowana pojęcia obszaru
metropolitalnego nie można stosować
kryteriów urbanizacyjnych;
podstawową jego cechą jest integracja
funkcjonalna – rozwój, oprócz funkcji
wewnętrznych, także zewnętrznych funkcji
metropolitalnych, które są zlokalizowane w
różnych częściach tego obszaru.
Postępująca współcześnie metropolizacja przestrzeni - znacznie różni
się (tak pod względem ilościowym jak i jakościowym) od wcześniej
zachodzących procesów urbanizacji:
 związana jest z szybkim wzrostem znaczenia dużych układów
miejskich we współczesnej gospodarce;
 oznacza (pewne – niektórzy twierdzą, że właśnie w przypadku
metropolii istotne) odstępstwo od zasady hierarchicznej organizacji
przestrzeni (teoria Christallera) - wnosząc nowe silne powiązania
między odległymi ośrodkami metropolitalnymi częściowo
uniezależnia siłę oddziaływania ośrodka od jego ‘masy’ i odległości
fizycznej;
 zmienia relacje między miastem metropolitalnym a otaczającym
regionem;
 oznacza nowy sposób terytorialnego podziału pracy, kapitału,
wiedzy i władzy.
 Metropolizację przestrzeni możemy traktować, jako
współczesny wyraz procesów urbanizacji wielkich miast i
stref ich oddziaływania pod wpływem procesów
globalizacji. (lub tzw. zamiana miasta w region
zurbanizowany).
 Metropolizacja przestrzeni, jest procesem związanym z
krystalizowaniem się nowego typu struktury
przestrzennej, która:
skupia światowy potencjał gospodarczy, finansowy,
naukowy, władzy, mediów i instytucji kulturalnych,
przejmuje nadrzędne (kierownicze) funkcje w
zarządzaniu gospodarką w skali ponadnarodowej,
charakteryzuje się dużą innowacyjnością i wysokim
poziomem usług,
jest włączona w międzynarodowy układ powiązań,
współpracy i zależności, w formie sieci miast pełniących
funkcje metropolitalne;
 Jest związana z rozwojem systemu synergicznych powiązań
funkcjonalnych na otaczających obszarach (uzupełnianie bądź
dublowanie funkcji ośrodka centralnego) oraz przenoszeniem
poza ośrodek centralny miejskiego stylu życia przy zachowaniu
zdecydowanej i wszechstronnej dominacji centrum;
 prowadzi do zmian w użytkowaniu przestrzeni na obszarach
miast oraz ich stref podmiejskich i do powstania dużego,
złożonego zespołu osadniczego:
 często mającego charakter policentryczny,
 o niejasno zarysowanych granicach między miastem a strefą
podmiejską,
 któremu zazwyczaj towarzyszą procesy koncentracji ludności
oraz wzrost potencjału ekonomicznego (kumulacja wartości
dodanej) i społecznego;
 zmienia charakter i siłę powiązań między ośrodkiem centralnym
a otaczającym regionem,
 Oznacza rozwój przestrzeni zurbanizowanej, który prowadzi do
ekspansji, eksportu i kopiowania rozwiązań miejskich
stworzonych w metropoliach.
Instytucjonalizacja zarządzania
Instytucjonalizacja zarządzania regionem zurbanizowanym,
czy też wyodrębnionym obszarem metropolitalnym, w
państwach demokratycznych przyjmuje różnego rodzaju
formy np.;
 dobrowolne związki i zrzeszenia miast gmin,
 różnego rodzaju komitety obszarów metropolitalnych,
 organizacje quasi rządowe,
 pozarządowe,
 aż do wyodrębnionych biur planowania wpisanych w wysoce
zinstytucjonalizowany i scentralizowany system planowania
przestrzennego kraju.
Potrzeba polityki metropolitalnej
 Metropolitalna polityka ma do odegrania istotną
rolę wówczas, jeśli trafia na właściwy grunt, tzn.,
że istnieje na nią zapotrzebowanie społeczne i
polityczne.
 We Francji, zanim podjęto decyzję regulującą
procesy planowania obszarów metropolitalnych,
poprzedzała ją dyskusja tocząca się przez 9 lat
od roku 1990 do 1999. Następnie przez 4 lata
trwały przetargi władz rządowych i lokalnych.
 We Francji przyczyną instytucjonalizacji są
nasilające się społeczne regionalizmy i
poszukiwanie tożsamości regionalnej szczególnie na Korsyce. Te ruchy wywołują
tendencje centralizacyjne w tworzeniu nowych
struktur organizacyjnych z jednoczesnym
żądaniem uznania politycznego statusu regionu i
przyznania adekwatnych środków finansowych
 W Ameryce Płn. najczęściej polityka metropolitalna pojawia się jako
rezultat tzw. instytucjonalizacji spontanicznej. Stany Zjednoczone
Ameryki w latach 80 przechodziły proces spontanicznej oddolnej
polityki metropolitalnej. Modne była wówczas tzw. metropolitalne
komitety, korporacje i stowarzyszenia, których zadaniem było
identyfikowanie strategicznych wspólnych interesów oraz
ograniczania dywersyjnej konkurencji między powiatami (counties) o
przyciąganie inwestorów. Polityka opierała się głównie o
mechanizmy negocjacyjne i była odpowiedzią na wysokie społeczne
koszty hiperkonkurencji w obszarach metropolitalnych, jakie
ponosiły powiaty (County) w walce o przyciąganie inwestorów.
 W USA w praktyczny sposób realizowano koncepcję
współrządzenia obszarem metropolitalnym przez władze lokalne
przynależące do formalnie wyodrębnionych obszarów
metropolitalnych
W przypadku Dani chęć wzmocnienia
swojej części regionu metropolitalnego
Ørersund w odpowiedzi na presję
konkurencyjną Szwecji.
 W Finlandii częściowe upodmiotowienie
regionów i instytucjonalizacja struktur odbyła się
pod wpływem funduszy strukturalnych Unii
Europejskiej. Poprzednio kraj liczący ok. 6 mln
mieszkańców praktycznie upodmiotowionego
regionu nie potrzebował. Do sprawnego
zarządzania krajem wystarczały dwa poziomy
władzy; rząd i władze lokalne
 W samej Anglii, chociaż nie występują tendencje
regionalistyczne, także są tworzone struktury
zarządzania obszarami metropolitalnymi.
 Szkocja Edinburgh -Glasgow
 Przykładem regionalizacji w powiązaniu z
interesującą nas metropolizacją jest Belgia. W
ramach różnojęzycznych regionów tj. Walonii i
Flandrii obserwujemy tendencje do separacji oraz
regionalne próby tworzenia w ramach tych
regionów silnych regionalnych zespołów
metropolitalnych. Od kilku lat lansowany jest
zespół miast nazwany „Diamentem Flamandzkim”.
 Holenderski region Randstat jest interesującym
przykładem policentrycznego regionu miejskiego,
który powstaje przy silnym wsparciu Rządu
Holenderskiego.
Zasady zarządzania metropoliami wg
OECD
 Zasada koherencji;
 Oznacza, iż sposób władania musi być jasny, przejrzysty i zrozumiały dla
elektoratu
 Zasada konkurencyjności;
 Zasada koordynacji;
 Zasada uczciwość i równości;
 Wszelkie uzgodnienia i aranżacje struktur finansowych i instytucjonalnych muszą
być tak budowane, aby zapewnić jak najwyższych poziom obiektywności i
równych szanse dla wszystkich miejscowości i gmin, grup społecznych
współtworzących region metropolitalny.
 Zasada fiskalnej poprawności;
 Oznacza taką organizację systemu finansowego, która zapewnia prawidłową
korelację między kosztami zarządzania obszarami a otrzymywanymi
przychodami. Z reguły bowiem w wielkich miastach krajów OECD długi i
obciążenia podatkowe są najwyższe w obszarach centralnych. Taki stan nie
może być utrzymywany, jeśli obszary te mają mieć odtworzoną zdolność do
konkurowania o inwestycje na globalnych rynkach
 Zasada elastyczności;
 Elastyczność jest niezbędna instytucjom, aby mogły właściwie
reagować na gwałtowne zmiany w zakresie wzrostu urbanizacji i
czy gwałtownych wahań koniunkturalnych powodowanych
wpływami globalnymi.
 Zasada holizmu;
 Zasada całościowego spojrzenia na system metropolitalny.
Chodzi w niej o to, aby widzieć i analizować wszystkie skutki
wzajemnie powiązanych jednostek urbanistycznych i
uwzględniać w systemie decyzyjnym. Holistyczność nie oznacza
jednakże jednolitości systemu zarządzania obszarem
metropolitalnym, musi być powiązana z zasadą subsydiarności.
 Zasada szczególności;
 Oznacza zachętę do tworzenia unikalnych rozwiązań
organizacyjnych i instytucjonalnych
 Zasada partycypacji (udziału);
 Rozumiana zarówno jako uwzględnianie interesów różnych grup oraz jako
zachęcanie ich do udziału w zarządzaniu obszarem. Nowe technologie
informacyjne stwarzają nowe możliwości interaktywnej komunikacji społecznej.
 Zasada społecznego nastawienia w organizowaniu struktur
zarządzania;
 Oznacza nastawienie na zaspokojenie ludzkich potrzeb. Taka orientacja w
konsekwencji musi oznaczać międzysektorowe podejście do zarządzania
ograniczające biurokratyczną i funkcjonalną sektorowość.
 Zasada subsydiarności;
 rozumiana jako zaspokajanie potrzeb przez możliwie jak najniższy poziom
organizacyjny, a jednocześnie ograniczająca nakładanie się kompetencji różnych
poziomów organizacyjnych JST.
 Zasada trwałości, (sustensywności);
 czyli rozwoju uwzględniającego ochronę środowiska, ale w zintegrowanej triadzie
celów ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.
Modele morfologiczne czy modele funkcjonale?
 Należy zwrócić uwagę na zaangażowanie
krajów w lansowanie sieciowych lub
bipolarnych mega metropolii. Historia ich
lansowania jest dość długa a obecnie na kanwie
mody na metropolie przeżywa swój renesans.
 Szczególnie zainteresowane tym podejściem są
kraje małe lub kraje, które posiadają średnie
miasta i policentryczny system osadniczy miast.
 Z obserwacji dokonujących się aliansów między jednostkami
osadniczymi obszarów zurbanizowanych pod wpływem
globalnej konkurencji wynika, iż bipolarna i wielopolarna
współpraca między jednostkami zlokalizowanymi w
aglomeracjach zachodzi nie tylko w sytuacji występowania
funkcji komplementarnych, ale coraz częściej także funkcji
„konkurencyjnych”.
 Współczesne jednostki terytorialno-produkcyjne są złożonymi,
bardzo dynamicznymi układami, w których, w tym samym
czasie, zachodzi zarówno konkurowanie na jednym polu jak i
współpraca na drugim. Raz -jest to układ z przewagą relacji
poziomych, a raz - pionowych.
 Do takich państw należy Holandia ze system miast Randstad. Belgii
Flamish Diamond
 Szwajcaria w pasie od Genewy przez Berno do Zurychu. Północne Włochy
(takie miast jak Turyn Mediolan Parama Modena Bolonia Ravenna
(Florencja) Rimini. Kluczem do ich rozwoju jest system wysokiej jakość
transportu publicznego. Trudno jest wobec metropolii sieciowej zastosować
ustawę o współpracy międzygminnej .
 Są jeszcze próby budowania sieciowych układów metropolitalnych
międzynarodowych. Np. kraje skandynawskie Malmoe - Kopenhaga,
Austria i Słowacja Wiedeń Bratysława)
 Węgry z Wiedniem ale maja kłopot ze względu na konflikty narodowościowe
ze Słowacją.
 Polska; Katowice – Ostrawa.
 Międzynarodowe sieci współpracy są możliwe do rozwoju w dłuższej
perspektywie. W wielu przypadkach jest potrzebna zmiana pokoleniowa i
zmiana społecznego systemu wartości
Metropolie sieciowe
 W modelu sieciowych metropolii wzrasta interwencyjna i
subsydiarna rola państwa, które musi stosować nowe instrumenty
koordynacji i zachęty współpracy celem ograniczenia niepotrzebnej
wewnętrznej konkurencji;
 wspierać budowę infrastruktury łącznikowej
 Wspieranie na silnych funkcji komplementarnych i
wyspecjalizowanych.
 Metropolie sieciowe charakteryzują się nieciągłością
przestrzenną. A zatem przyjmowanie apriorycznych kryteriów
morfologicznej ciągłości zabudowy jako warunku do tworzenia
terytorialnych obszarów i regionów zurbanizowanych nie ma w
tym przypadku sensu.
 Podobnie nie jest sensowne tworzenie z tego powodu nowych
struktur administracji terytorialnej wchodzącej w kompetencje
już istniejącej administracji terytorialnej.
 Na poziomie mega metropolitalnego układu
miast należy zdefiniować zakres interwencji
(wsparcia) w tych dziedzinach, które nie mogą
być rozwiązane w ramach polityk wojewódzkich.
(np. z uwagi niski poziom kapitału społecznego,
brak środków finansowych naturalna tendencje
do realizacji krótkookresowych populistycznych
interesów, tendencji do rozpraszania środków
publicznych na różne drobne inwestycje etc).
Sprawy infrastruktury łącznikowej, oraz alokacja
strategicznych funkcji metropolitalnych w tym
między innymi lokalizacji instytucji
międzynarodowych leży w gestii rządu.
 Polski model
l Mega metropolia składająca się z 10 -u miast
oraz
2 mezometropolie Warszawa -Łódź, Kraków Katowice.
 W przypadku metropolii międzywojewódzkich musi być
jasno określona polityka i interesy państwa. W innym
przypadku nie uda się ograniczyć negatywnych skutków
konkurencji politycznej między sąsiadującymi miastami .
 Wojewódzkie układy metropolitalne tj. sieci współpracy
węzłów zurbanizowanych z miastem wojewódzkim
wymagają zdefiniowania zakresu kompetencji polityki
samorządu wojewódzkiego wraz z wyraźnym
określeniem, co leży w interesie całego województwa a
czego bez interwencji nie da się rozwiązać na poziomie
międzygminnych porozumień.
 Próba tzw. poszukiwania interesu
metropolitalnego leżącego między interesem
miast zespołu metropolitalnego a interesami
województwa może brzmieć nieco naiwnie w
kontekście postulatów zakładających, iż
metropolie to miejsca globalnej konkurencji.
A więc jeśli zamierzamy rozwijać funkcje
metropolitalne – to w przypadku braku
wystarczających rynkowych sił sprawczych, ich
rozwój jest możliwy ze wsparciem rządu.
 Przy niskim poziomem rozwoju kapitału społecznego
niezbędny jest większy zakres interwencji państwa i
władz regionalnych. (Struktury zarządzające regionem
metropolitalnym można wprowadzić określonymi
regulacjami ustawowymi. Np. może to być nowy podział
terytorialny, mogą to być obowiązkowe obszary
planistyczne dla aglomeracji, czy też powołane przez
rząd tzw. quasi pozarządowe agencje (qusi-nongovernmental-organization- Quango) ds. rozwoju
wyodrębnionego obszaru metropolitalnego
 Region metropolitalny może także wykształcić własną
koalicję na rzecz wzrostu gospodarczego i uczestniczyć
we współrządzeniu regionem.
 Jednym z kluczowych problemów zarządzania zurbanizowanymi
obszarami metropolitalnymi jest właściwa delimitacja terenu.
 Mamy tendencję do sztywnego wyznaczania granic obszaru
metropolitalnego i tworzenia dla tak administracyjnie wyznaczonego
obszaru określonego instytucjonalnego systemu zarządzania. (W
praktyce okazuje się, iż takie podejście jest niewystarczające.
Jak pokazują
doświadczenia amerykańskie takie podejście na długą metę nie zapobiega niekontrolowanym
procesom ekspansji urbanistycznej poza granice wyznaczonego obszaru metropolitalnego.
(Strefa centralna zarządzanej metropolii nadal przeżywa szereg problemów, które są nasilane
(multiplikowane) przez decyzje w instytucjach, a które powinny tym patologiom przeciwdziałać)
potrzeba elastycznego traktowania granicy obszaru
metropolitalnego.
 W polskich koncepcjach planowania obszarów
metropolitalnych jesteśmy na najlepszej (albo na najgorszej)
drodze do usztywnienia granic takich obszarów.
 Można sobie zadać pytanie, dlaczego nie należy usztywniać
granic obszarów metropolitalnych? Wynika to z kilku przyczyn; po pierwsze z
coraz większej elastyczności gospodarki, która wymaga elastycznego odniesienia się do przestrzeni po
drugie demokratyczne współzarządzanie także wymaga takiej otwartości i stałego dzielenia się władzą
ponad sztucznymi granicami sprawowania władzy.
 Gospodarka rynkowa nie uznaje sztucznych granic i wszelkie
patologie wywołane decyzjami administracyjnymi w zakresie
gospodarki przestrzennej natychmiast ujawnia i multiplikuje.
-
Metropolie - rozlewanie się urbanizacji a
planowanie przestrzenne (regulacyjne)
Układ funkcjonalny - układ morfologiczny a
planowanie przestrzenne (regulacyjne)